建立健全預算評審機制提高財政資金使用效率
——基于高校科研經費的視角

●胡亞文 荊克迪 劉 婷

建立健全預算評審機制提高財政資金使用效率
——基于高校科研經費的視角

●胡亞文 荊克迪 劉 婷

近些年來，我國的預算管理水平不斷提高，但“預算申報不實、標準化程度較低、資金使用效益不高、預算管理和控制方式不科學等問題仍然十分突出”。高校科研經費作為國家對高校科學研究的重要資金支持，其管理和使用同樣存在著類似的問題。

一、高校科研經費的管理現狀及存在的問題

高校作為培養高級專門人才的知識密集型組織，具有強大的科研優勢。開展科學研究，實施創新驅動，在我國科研活動中占有重要地位，是提高我國社會生產力和綜合國力的重要支撐。長期以來，高校廣大科研工作者胸懷報國為民的理想追求，聚焦國家戰略需求，投身科研，忘我工作，為推動我國科技進步、優化國家決策作出了突出貢獻。同時，近些年高校承擔的科研項目和所獲科研經費支持均經歷了較快的增長。在大量的科研經費面前，其使用和管理成為值得關注的問題，少數高校的科研經費管理控制尚顯不足、制度不全、重視不夠、標準執行不嚴，一方面影響了科研經費的使用效率，另一方面，也嚴重影響了科研環境、敗壞了科研風氣。

目前高校科研經費來源可大體劃分為兩類：一是列入國家、地方政府計劃，并由政府財政直接撥付資助的科研經費以及外國政府或國際組織相關科技計劃資助的科研項目經費等（一般稱為“縱向科研經費”）；另一類是承接國外企業或國內企事業單位的技術開發、技術轉讓、技術服務、技術咨詢等的項目經費（一般稱為“橫向科研經費”）。因此，高校科研經費的主要來源為科技部、財政部和企事業單位等。

對于科研經費劃撥使用的職責劃分，可分為五環節：由科技部、財政部等科研管理部門負責科研經費的預算審批、預算撥款；由高校財務部門進行項目經費的收支和監督管理，負責科研經費收入入賬和支出審核等預算執行的管理工作；由項目負責人負責項目預算編制、項目預算執行，按照科研經費預算情況合理安排使用項目科研經費；審計部門在項目完成以后負責出具項目經費審計報告，進行預算決算審計；項目驗收部門需要根據項目負責人出具的結題報告和審計部門出具的審計報告對整個項目的執行情況進行評價和驗收等。

高校科研經費的管理雖然已經形成一個閉環，各個部門的職責和權力也都較為明確。但實際上，從科研項目經費涉及的各個環節來看，仍然存在以下問題。

第一，預算申報不實、標準化程度低。不論是科研單位還是項目負責人，出于單位和個人在科研和績效方面的考核壓力，往往把主要精力放在項目自身的可行性研究以及項目的立項和審批方面，只要項目可行且得到立項和審批，就可代表本單位或者個人的科研成果成立，而對于項目經費預算的合理性、準確性和科學性等方面的要求未能給予足夠的重視。一方面在申報科研經費時，申報人對于項目所需經費和預算管理沒有進行細化和嚴格的論證，經費測算比較粗放；另一方面在經費審批時，審批部門為控制預算數，往往存在大幅度削減預算經費的做法。而這樣一種缺乏標準化控制的做法，導致了項目申請人為了獲得足夠的科研經費，往往加大虛報預算經費的額度，造成預算申報不實。此外，高校科研管理部門和財務管理部門參與項目預算編制工作不夠，缺乏相關專家進行科學性合理性評估。

第二，預算管理和控制方式不科學。目前科研經費使用和管理中的各個部門認真履職，但是依舊缺乏部門之間的橫向聯系和監督管理，如同“九龍治水”。科研管理部門在對科研經費的預算審批、預算撥款方面，按照現行的管理規定進行審定核準，其主要工作集中在項目前期，而對于中期和后期的項目管理工作相對減弱，缺乏自始至終的管控機制。在經費的使用過程中，財務部門主要負責的是科研經費收支的合法性、合理性，側重于審核報銷手續是否合規、原始憑證是否齊全、經濟事項是否合理等財務內部控制指標，缺乏對于預算執行的監督干預。由此，造成在實際工作中只要項目經費有余額，支出的內容合理合法，財務部門基本無權干涉項目負責人的支出行為，無法做到對經費預算的執行情況進行監督控制。科研項目在實施過程中是一個極其復雜的綜合性工作，因此，很容易發生支出內容與經費預算不符的情況。此外，由于國家相關科研年度計劃和國家的年度財政預算之間存在時間差異，而各部門所制定的科研課題實施計劃和財政撥款計劃時間節點也不盡相同，而每年各部門又要求課題正常開展，往往存在課題開展的前期和中期經費還沒有下撥到位、卻不得不先行墊付科研經費開展研究工作的現象，有時甚至到了中期檢查，財政部的科研經費依舊未能劃撥到位。有時接近年底科研經費剛撥付到位，就要求在當期預算年度、極短的時間內將經費使用完畢，導致各項目之間交叉墊付經費的現象出現。

第三，資金使用效益不高。在現行的科研經費預算執行過程中，存在著預算調整政策不夠靈活、經費結余管理辦法不甚健全等問題有待完善，科研過程中存在部分科研經費使用受阻、結余存在沉淀等情況，造成了預算資金使用效益不高的問題。科研項目的研究成果從某種意義上說具有不確定性，因此在預算執行過程中隨著研究的進程調整預算的情況時有發生。同時，科研項目整個實施的過程既復雜又漫長，相對于某一個科研項目終極目標，每一個階段的研究和每一個子項目的成果都面臨時間和內容的調整，進而帶來預算費用的調整。對于全部項目的實施，過程中預算調整更是不可避免。但是當前科研項目經費預算調整需要通過相關各級部門的層層審批，手續繁瑣，要素限制諸多，政策把握不夠靈活，一定程度上造成了資金的使用效率受限。按照科研經費管理的相關規定，對于已經完成科研項目任務、仍然留有未使用項目經費結余的，結余資金必須全額上交，不得用于分配等其他處置。這樣的規定促使項目出現結余時，為了不用上交項目結余而進行一些不必要的支出，突擊花錢。同時，由于結余項目資金沒有留用的支持鼓勵政策，造成有些已經結題的項目經費長期不結賬，大量資金閑置沉淀，出現了新的項目經費浪費現象。

二、建立健全預算評審制度，加強改進預算管理

近日，財政部辦公廳印發了《關于充分發揮預算評審中心職能作用切實加強預算管理的通知》（下文簡稱 《通知》），賦予了預算評審中心新的職能，旨在深化預算管理制度改革、加強和改進預算管理，推進工作轉型、加強預算評審和績效管理。新《預算法》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）以及本次印發的《通知》均對深化預算管理制度改革、加強財政預算評審提出了新的思路和要求。

預算評審是完善現行預算管理制度的重要手段，《通知》為深化預算管理制度改革、發揮預算評審中心職能提出了三點思路。一是 “建立預算評審機制”。在部門預算改革的基礎上，將預算評審納入現行預算管理環節。通過建立良好的預算評審機制，從源頭上控制預算的真實性、合理性、可靠性、科學性和準確性，確保在預算編制伊始的管控把關，為接下來的預算執行環節打下堅實的基礎。二是“全過程參與預算績效管理”。通過預算編審中心全程參與預算績效管理，一方面對預算執行情況進行全程跟蹤監控，另一方面實行績效管理，直接監督促進財政資金的合理、有效利用。同時，通過預算績效管理結果衡量預算的執行情況，為下一期的預算編制提供有效的參考，幫助建立健全從預算編制到預算執行，包含過程監督和事后績效考核的一整套預算管理機制。三是“強化基礎工作”。按照中央本級項目支出定額標準體系的建設部署和要求，開展預算項目支出標準體系建設，充分發揮其預算“定量管理”的支撐作用，推動預算管理的標準化、現代化，為日后同類型的支出項目預算奠定堅實的基礎。

《通知》明確規定相關項目需遵循“先預算評審后安排預算”的原則。在預算編制階段對各項目進行審核，屬于評審范圍的需進行評審，并將評審意見作為安排預算的重要依據。此舉保證了安排預算的合理性。在預算執行過程中，對于追加預算同樣進行評審，作為追加預算之依據。此舉保證了預算調整的靈活性。經過預算評審的項目，安排的預算金額原則上不超過預算評審結果給出的建議數，為類似項目預算提供了直接的參考指標和標準。通過預算評審建立約束機制，對于高報預算、審減率高的將直接扣減預算金額，并作為日后預算規模的參考指標，督促各部門提升預算編制質量。

三、引入科研經費預算評審，提高財政資金使用效率

預算評審中心的建立旨在通過引入預算評審環節加強改進預算管理，解決現存的“預算申報不實、標準化程度低”、“預算管理和控制方式不科學”、“資金使用效益不高”等問題。通過建立健全預算評審機制，切實提升各方面財政資金的使用效率，充分發揮各領域財政資金的作用，加強科研經費監管。

（一）建立科研經費預算評審體系和機制

進一步制定和完善高校科研經費預算標準體系。通過領域專家的預算評審，逐步建立健全科研經費基本支出的定額標準體系，加快推進科研項目支出定額標準體系建設，發揮支出標準在預算編制和預算實施管理中的基礎作用。規范科研經費項目標準，充分發揮預算評審在科研經費項目申報中的作用。

改進并完善科研經費現行的預算管理和控制機制，建立科研經費預算的跨年度平衡機制。例如考慮建立三年滾動計劃，強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。改進年度預算控制方式，建立科研經費預算編制與結轉結余資金管理相結合的機制，在經費預算編制伊始便采取細化模式，從完善預算的編制開始完善經費預算管理。參考此次預算評審中的全過程參與績效管理，建立科學性、合理性并存的經費執行情況考核制度。健全科研經費預算績效管理機制，通過對科研經費預算的執行情況進行系統跟蹤和績效評價，督促科研機構優化科研經費資金使用效率。加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財務政策和科學安排預算的重要依據。

（二）加強科研經費使用的監督和監管

建立科研經費使用的單位和個人，特別是對項目負責人的信用檔案。對科研單位實行信用等級評定，其結果用于項目申請能否立項的重要參考依據，并在科研系統內實現共享機制，在經費使用情況原始記錄和審計結果方面采用終身負責制，同時建立公共監督舉報平臺，定期通報違反規定的單位和個人，以便規范科研活動中的經濟行為。

加大對違法違規行為的懲處力度，建立和完善科研經費管理的相關立法，使科研經費的使用和管理逐漸走上“法治”軌道。一方面既要鼓勵那些投身科學技術創新與研發的科技人員合理使用科研經費，另一方面又要合理控制從事科研項目的非必須支出數額。加大對違法違規使用經費行為的檢查和懲罰力度，針對極個別采用不當手段惡意套取國家科研經費、敗壞科研環境的行為給予嚴懲。

落實科研管理單位法人責任，構建全面、多層次的經濟責任體系。一是責任制內容要全面，需涵蓋申報審批活動各環節的全部內容；二是崗位或范圍要全面，要建立各層次、各部門負責人以及科研項目負責人的經濟責任制，形成從上到下各層次、各崗位的經濟責任體系；三是要明確各部門負責人及科研項目負責人在科研項目管理中的職責權限，使科研管理部門、財務部門、監督部門及項目負責人各負其責。

采用內部控制與外部監管相結合的管理模式。建立內部審計制度，定期或不定期地對科研經費的執行情況和管理情況進行審查。外部監管可由政府監管和社會監督兩個方面共同組成。通過財政部等科研經費管理部門的預算評審及管理為高校科研經費管理提供大環境支持。同時，加強科研經費管理中的全過程監督，包括立項時預算的嚴格審批、項目執行過程中定時或不定時的監督審查、項目結束后對項目的審計和改進等。

預算評審制度是預算管理制度改革的創新，是提高預算管理水平的重要舉措，對于加強和改進高校科研項目經費管理、進一步提高科研經費的使用效益、保證科研工作持續健康發展必將發揮重要而積極的推動作用。引入預算評審制度，引入全過程預算績效管理，引入預算項目支出標準體系建設對于深化預算管理制度改革、加強和改進預算管理，提高包括高校科研經費在內的各領域預算資金管理水平、提升財政資金使用效率都將起到積極的促進作用。■

（本文獲得南開大學基本科研業務費專項資金項目 “南開大學2014年廉政研究專項”、天津社科項目“適時提高我國縣級財政占比研究”〈TJYY11-1-008〉的支持）

（作者單位：南開大學經濟學院）

（本欄目責任編輯：范紅玉）