地方財政資金競爭性存放工作的思考與探索

●李雪芬

地方財政資金競爭性存放工作的思考與探索

●李雪芬

一直以來，由于可觀的經濟效益，政府的財政資金都是各大銀行爭搶的“大蛋糕”。“政府錢袋”的存放，“關系”現象的存在，一定程度上造成了不公平。我國現今全面開展的國庫集中收付制度改革，使得各級財政國庫單一賬戶的國庫存款持續增長。在推行現代財政改革、努力盤活財政資金的大背景下，如何提高財政資金效益、化解財政存款的低流動性可謂是讓財政部門既看在眼里又急在心里，但其往往懾于后續責任又不愿主動去開展財政資金的理財活動。

2015年，新《預算法》增加了關于地方國庫現金管理的有關規定，中國人民銀行出臺《地方國庫現金管理試點辦法》。浙江省財政廳適機發布了《財政資金競爭性存放管理工作的通知》和相關實施方案，要求全省各地加緊推進和研究推廣。因此，開展財政資金競爭性存放，被快速地提上了各地財政國庫現金管理工作的日程。這意味著，今后，財政資金存在哪家銀行，怎么存，利率如何等一系列問題，都有了標準答案，即這都將由公開、透明的招投標工作來決定，從而極大地實現了財政資金的保值增值。為了了解溫州市各縣市區財政資金競爭性存放的現狀，本文對溫州市13個縣市區的相關政策、實施情況做了調研，試圖發現其中存在的共性問題和工作亮點，給今后財政性資金競爭性存放工作的繼續推進提供建議。

一、開展財政資金競爭性存放工作的重要性和必要性

財政資金競爭性存放，即通過招投標方式確定財政資金的存放銀行，過程公開，程序透明，結果公正，能有效防范財政資金存放中的利益沖突和利益輸送。同時，通過競爭性存放，建立財政資金存放銀行選擇的競爭擇優機制，發揮市場在財政資源配置中的決定作用，有利于盤活財政存量資金，提高財政資金效益，規范財政資金管理。所以此舉，可以說不僅是財政懲防體系建設的一項重要舉措，更是提升財政資金管理，實現有限的財政資金效益最大化的一項長期化、常態化工作，是財政理財工作的重要組成部分。據統計，我國近幾年一直維持七、八萬億元的國債余額與數萬億元的國庫庫底資金并存，這個數字還在不斷地激增。根據央行數據，2014年我國國庫存款余額高達3.13萬億元，政府財政專戶資金余額3.57萬億元，兩者合計占2014年國內生產總值的9.3%。這是一筆龐大的資金，一旦盤活，善加理財，每年都將帶來固定而無風險的收益。如以中央和地方政府的預算收入結構來作為近似的占比計算，地方國庫資金就達1.62萬億，扣除估算地方國庫最優庫底資金余額為5329億元。如果地方國庫現金余額僅保持在最優庫底的水平，那么預計對經濟能釋放1.09億元的基礎貨幣，這大致相當于兩次全面降準（每次降0.5%）的效果，而且除去最優庫底資金后，將剩余國庫現金全部轉存商行，可為地方本級財政收入增收約1%。由此可見，我國財政資金競爭性存放工作開展的空間很大也很有必要。

對于溫州市而言，雖然地方基層政府資金相對緊張，特別是在 “積極的”財政政策背景下，庫款余量相對不多，但是由于社保、財政專戶等專項資金的存在和財政資金保值增值的需要，開展財政資金競爭性存放工作也是大有可為。

二、溫州市開展財政資金競爭性存放工作的現狀

2015年2月，上海、北京、深圳、廣東、黑龍江、湖北六地獲批試點開展地方國庫現金管理，人民銀行上海總部也在2月3日公布第一期400億元的國庫現金招標公告。在國家財政部和浙江省財政廳的相關文件指導下，溫州市財政部門高度重視這項工作，抓緊建立財政資金競爭性存放長效機制。在確保資金安全和支付需要的前提下，積極有序規范地開展競爭性存放工作。今年7月，溫州市市級財政資金競爭性存放工作順利實現首次招投標操作。此次招投標的財政資金共有20億元，確定5家預中標，中標總量20億元，平均中標年資金收益率為3.85%，其中：定期存款年利率2.82%，社會責任貢獻意向捐贈額2051.8萬元，貢獻率1.03%。在比較合理的區間，充分體現了對溫州經濟建設貢獻大的銀行具有優勢的原則，對市場招標利率和以后各期招投標工作有一個平穩示范作用。溫州各縣目前也是積極借鑒市級財政和省內外各地此項工作的先進經驗，在學習和探索中開展財政資金競爭性存放工作。除溫州市本級外，溫州其余13個縣市區也開展了財政資金競爭性存放工作，調研結果如下：

（一）溫州各縣市區財政資金競爭性存放工作發文情況

浙江省財政廳競爭性存放相關文件發布后，溫州各縣市區都積極推進，本文共調研了溫州13個縣市區的工作情況，具體如下：

綜上，溫州13個縣市區10家已完成實施方案的發文工作，文成、平陽、鹿城3家雖暫未發布實施方案，但目前也正在起草實施中。

（二）溫州各縣市區財政資金競爭性存放工作招投標情況

為進一步了解溫州各縣市區財政資金競爭性存放工作的進展情況，本文對13個縣市區進一步調研發現已完成招投標的地區很少。具體如下表：

綜上，雖然浙江省早在2014年7月份就下發了《浙江省省級財政資金競爭性存放管理暫行辦法》，放開了財政資金保值增值的政策限制，時隔1年零2個月，除市本級外的各縣市區，卻僅有1家完成招投標工作。招標金額除市本級20億、瑞安23億外，其他縣市區都是1-3億元之間，金額偏低。

（三）地方財政資金競爭性存放工作取得的經驗

筆者在調研中繼續分析，同時對比了其余地級市的情況，對這次財政資金競爭性存放工作的經驗總結如下：財政資金競爭性存放工作都是在確保財政資金安全和支付需要前提下，按照“公開、公平、公正、競爭、效益”的原則，建立以招投標為主要方式的財政資金競爭性存放機制。基本遵循如下步驟開展工作：一是建章立制。各地出臺 《財政資金競爭性存放管理方案》和《財政資金競爭性存放實施細則》等文件，引領工作。二是明確組織領導。各地為此項工作都設置了財政資金競爭性存放工作領導小組，實行相關事務的組織統一決策。三是括定財政資金內容。按照國務院規定報經財政部核準新開設的財政專戶以及存量財政專戶變更開戶銀行，一律通過招投標方式確定開戶銀行。暫時閑置的財政資金，包括財政專戶資金、社保資金，非稅收入結算專戶資金、物業維修資金等財政代管資金，在留足支付需要的前提下，原則上應全部實行競爭性存放。四是規范財政資金競爭性存放實施方式。財政資金競爭性存放主要方法為招投標，財政局向符合資格條件的銀行發出書面招標邀請，各競標銀行根據國家的利率政策和需求，自愿報名參與投標，在提交的投標文件中明確具體意向標的和金額。招標采取綜合評分法，評分指標基本涵蓋經營狀況和服務水平兩方面。如溫州市市級財政招標標的為資金年綜合收益率和經濟發展貢獻指標。資金年綜合收益率由定期存款年利率加社會責任貢獻率確定。經濟發展貢獻指標則反映競標銀行對溫州經濟社會發展貢獻情況。指標由金融融資量、小微企業貸款、不良貸款、政府項目貸款、稅費地方留存指標考核構成。數據采集來源為2014年度市政府對銀行業考核結果。招標對象為在溫州市區設立滿三年以上的國有商業銀行、股份制商業銀行、郵政儲蓄銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作聯社及政策性銀行等吸收公眾存款的金融機構。且必須符合以下條件：（1）依法開展經營活動，近3年內在經營活動中無重大違法違規記錄，人民銀行年度綜合評價B級以上，銀監部門年度監管評級3級以上；（2）內部管理機制健全，具有較強的風險控制能力。招標設立評委庫，評委從市財政局、市人行、市銀監、金融辦相關專業人員中隨機抽取組成，溫州市市級財政是每期5人，招投標結果在現場公布并予以公示。五是有序推進。為穩定經濟運行，避免各銀行業金融機構現有存款規模大幅度波動，給銀行對企業信貸支持帶來影響，溫州市市級財政在安排首期20億資金基礎上，確定其余資金待協議及存期到期后，以增量帶存量，通過幾年的競爭性機制運行實施，將所有財政資金競爭性存放實施到位。

三、財政資金競爭性存放實施過程中遇到的問題

2006年之前，我國實施單純的國庫現金全部存放貨幣當局的模式。2006年之后，人民銀行可以采用將國庫資金存入商業銀行等管理方式。相較于歐美國家，我國國庫現金管理制度起步較晚。從資金收益、國庫安全性及對技術的要求等方面看，財政資金競爭性存放模式比較合理規范。雖然我國國庫現金管理基本以商業銀行定期存款為主，但《中央國庫現金管理暫行辦法》中規定允許中央銀行對中央國庫現金通過商業銀行定期存款、買回國債、國債回購、逆回購等多種方法進行管理，特別是2015年后國庫現金管理不再局限于中央國庫，地方國庫現金管理試點工作將會是個突破。財政部門開始探索財政資金競爭性存放有效模式，在本次調研過程中，溫州市各縣市區招投標工作開展相對滯后，本文認真分析后發現其中存在一些問題：

（一）競爭性存放改革理念還未成熟

由于我國的財政資金規模龐大，在2015年之前，地方財政部門缺乏相關制度、法規規范地方國庫現金管理和財政資金競爭性存放工作。地方政府往往以“上頭沒任務，下面不應付”的思想，“老人老辦法”管理財政資金。甚至有些領導覺得錢放在自己政府兜里才能說了算，都搞競爭性存放，規定那么多，操作起來麻煩費勁不說，地方也沒有發言權和使用的便利。2015年之后，雖然政策放開，但各地財政仍然存在“吃不準”的擔憂，特別是擔心操作違規，可能會給政府帶來損失、給自己埋下隱患。如這次調研中發現，浙江省財政資金競爭性存放2014年7月就允許操作，但調研中的13個縣市區中除瑞安市外，全部是在溫州市本級開展競爭性存放工作之后才跟進。

（二）允許競爭性存放的財政資金涵蓋內容偏窄

我國國家層面的財政資金已明確進行國庫現金現代化管理，但地方國庫存人民銀行資金目前還未要求開展。如浙江省財政資金競爭性存放發文的規定中只提及國庫沉淀資金的競爭性存放要求按省統一規定執行，但其具體規定并未出爐。財政專戶各地經過幾年的清理歸并，已經達到了財政部的規范要求，并已報經財政部核準。溫州市目前將原有財政專戶繼續用于管理核算日常的財政資金支付，以保持正常工作穩定。今后按照國務院規定報經財政部核準新開設的財政專戶以及存量財政專戶變更開戶銀行，才要求一律通過招投標方式確定開戶銀行。同時允許依照國務院、有關法律法規規定或因特殊情況不能實行競爭性存放管理的財政資金，各級財政部門應向本級人民政府書面報告，并提供相關依據或具體情況，經批準后按規定實施，并未要求所有財政資金全部納入國庫現金管理實行競爭性存放操作。

（三）競爭性存放招標方式、標的單一，利率低，期限短，又有諸多限定

財政資金存放招投標工作因為是新事物，普遍缺乏經驗。中標采用的綜合評分法，按照得分由高到低募入。評標指標一般分為資金年綜合收益率指標和經濟發展貢獻指標，指標取數及占比各地自行規定，這就造成人為度量區間，如溫州市規定占比分別為40%、60%，各縣市區也大致按此占比計算。競爭性存放方式單一而期限又偏短，商業銀行定期存款則主要以3個月、6個月和1年期為主，收益率相對偏低。溫州市級平均中標年資金收益率為3.8%，其中：定期存款利率2.8%，社會責任貢獻率1%。而現實生活中，溫州銀行面向個人的大額存單年利率是2.84%，而且現在各商業銀行推行個人理財產品年收益率普遍已達到4-5%，單從利率角度，給社會公眾造成招標利率不如個人利率的感覺，單從綜合收益看，也給公眾造成不如保本理財收益的錯覺。與此同時，財政資金存放又對投標量有極大限定，如溫州市規定每家競標銀行投標總額不得超過當期市級財政資金競爭性存放招標總額的20%，每家競標銀行的財政資金競爭性存放定期存款余額，不得超過全部財政資金競爭性存放定期存款余額的15%，這有“大鍋飯”的嫌疑，如果將20%改成40%，使得競標的競爭趨于沒有保留的“完全競爭”，可能財政資金增值效果會更佳。地方小銀行普遍覺得受限較多，無法跟國有大銀行競爭。

（四）競爭性存放抵押品規定及后續管理未跟上

財政部規定中央和地方國庫現金管理商業銀行競爭性存放定期存款質押品按債券面值計價，國債、地方政府債券分別按存款金額的105%、115%質押，財政部門聯合人民銀行加強對定期存款的風險管理。但現實情況是，質押品最多進行臺賬登記，地方財政部門不重視，往往疏于后續管理和監督。

（五）財政資金存放過程中的其他問題

競爭性存放由于是財政部門主體操作，其他部門相對沒有話語權。其招投標過程及結果公正與否缺乏一定的監督力度，標的利率是否合理難以驗證，各地利率差異及原因也沒有比較平臺，商業銀行社會貢獻率設置是否有偏失無人深究。商業銀行捐贈款項使用更沒統一規定。

四、做好財政資金競爭性存放工作，推進財政改革

（一）增強管理意識，切實加強競爭性存放工作

財政資金競爭性存放系列文件的出臺明確了國庫現金管理的要求，在政策上掃清了障礙，相關部門要借此東風，強化意識，加緊推進競爭性存放工作。

（二）加強制度建設，建立陽光存放長效機制

雖然各地出臺了《財政資金競爭性存放管理方案》和《財政資金競爭性存放實施細則》等文件，但相關過程操作規范和后續管理制度都未健全。應該讓制度引領工作，使財政資金競爭性存放管理有典可查、有據可依。如由各省財政廳根據本省情況，與各銀行協定存款指導利率，增強議價能力。各地也應結合本地區實際，制定財政資金競爭性存放系列制度辦法，包括財政資金競爭性存放實施細則、財政資金競爭性存放招投標現場管理辦法等，穩妥有序地推進財政資金競爭性存放工作。

（三）擴展競爭性存放財政資金范疇

國庫現金管理是未來盤活財政存量資金的重中之重，而國庫現金管理的主要形式就是財政資金競爭性存放。近年來，國庫現金管理在提速，這帶來了國庫資金收益。但實行現金管理的資金數量有限，管理方式單一，在一定程度上也約束了國庫資金收益。為此，需要科學測算國庫庫底資金的最低額度，通過有效的國庫現金管理，在保證資金安全的前提下，對庫底資金進行市場化操作，開展競爭性存放，增加財政資金收益。從2014年開始，財政部為全面掌握地方庫款情況，加強庫款研究分析工作，要求全國各縣市區財政部門通過財政預算執行信息系統逐級上報財政庫款情況月報。2015年又增設財政專戶月報表，重點反映各級財政預算收支、國庫向財政專戶資金調撥和收回、對外借款清理、回收，及當年權責發生制列支以及動用以前年度權責發生制列支資金等庫款的流入、流出和地方財政專戶資金余額情況，這為統籌財政資金、提高庫款管理水平邁出踏實的一步。但競爭性存放的財政資金應該涵蓋所有財政可用資金。從2015年的六大試點省市來看，目前僅省本級及直轄市允許展開國庫現金管理。即在我國的五級國庫體系中，金庫中心支庫、金庫支庫和金庫鄉鎮國庫三級國庫，當前還不允許地方政府自由進行國庫現金管理。而分不同層級來看，財政庫款恰恰大部分集中在省級以下政府當中。目前地方競爭性存放財政資金主要集中于財政專戶增量存款，資金非常有限。

（四）加強組織協調，建立有效工作機制

首先財政收支不確定性亦會制約國庫現金管理競爭性存放的規模。對地方政府來說，是否開展財政資金競爭性存放取決于其對利息收益和自身的現金流管理能力的權衡。開展財政資金的招投標，需要對本級政府財政的月度收支規模有較為準確的把握。這要求相關部門跟財政收入各征收部門有良好的協調溝通機制，財政支出的預測也要更科學，要建立科學合理的財政預算機制。其次要改進招投標機制，財政資金競爭性存放招投標方式應該尋求多樣化，創新集中、分散采購方式。因為財政資金都是實時變化，每次大規模舉行招投標費時費力，可以開展便捷招標，可以委托政府采購中心等第三方機構招標或者信函、公眾網絡平臺招標。招標標的利率除設定的綜合利率外，可以附加地方值。評標方法應該傾向對地方經濟貢獻大的銀行，可以采用加大地方稅費貢獻率權重等方式。存放期限應該視資金情況設置，可以短期亦可以尋求長期，提高收益。只要保證資金安全，可以考慮3-5年期等期限類型。例如，在溫州地區，由于利率上浮比例限制，部分銀行在招徠存款業務時會建議客戶辦理五年期等長期定期存款，同時約定提前取回的存款利率。其中，存款滿1年后取回的定存利率超過了人行上浮比例的限制。民間都有這種做法來變相提高利率，財政部門應該有更多的辦法獲取利率。特別是在目前“存貸比”脫鉤的背景下，銀行“攬存”的動力可能會慢慢下降，這就更加需要投放長期存款了。例如，可以參考上述溫州市民的做法，對五年期利率和提前取回時的1年期利率同時進行招標，1年到期后重新進行招標，若當時市場環境好，利率高于去年的投標價，則按提前取回5年期定存，重新存放。反之，則棄用招標結果，繼續存放，享受長期定存的利率。質押品的類型也探求別的形式，考慮有極大變現價值的銀行資產，如銀行匯票、城投債券，結合連保機制的信用擔保函等。招標評委則應該尋求第三人來擔任，財政部門做到少干預，建立利益回避制度，確保財政資金競爭性存放工作公開、公平、公正。

（五）加強監督檢查，建立風險防范機制

保障資金安全是財政管理的生命線，財政部門應加強對競爭性存放商業銀行定期存款的管理，建立對存款銀行的定期評估機制，防范資金風險。存款過程中，銀行出現運營風險、內控制度不健全、管理不善等可能影響財政資金安全的情況，應及時更換銀行并重新開展招投標。同時強化競爭性存放計劃及執行情況報備。各級財政部門應根據收支情況，科學預測資金流量，制定財政資金競爭性存放年度計劃，強制報備，實行網絡報表實時管理。如浙江省規定資金存放需報本級人民政府批準后實施，并抄送省財政廳；年度結束后二個月內應將上年度開展財政資金競爭性存放的執行情況報省財政廳。加強競爭性存放捐贈資金的管理。如在慈善總會等公益性機構設立專賬，專門核算管理公款競爭性存放捐贈的資金，此項資金專項用于我市公益事業，動用此捐贈款項，需和財政部門共同研究，報經政府部門同意方可使用。

財政資金實行競爭性存放，是打造陽光財政的必然要求，是財政懲防體系建設的重要內容之一。各級財政部門要加強財政資金競爭性存放工作的領導，科學引導，建立完善的財政資金存放銀行選擇的競爭擇優機制，提高財政資金存放的透明度，真正實現財政資金的保值增值。■

（作者單位：浙江省溫州市甌海區財政局）