PPP模式在云南教育融資中應用的探討

朱立韜

（云南開放大學 開放教育教學管理學院，云南 昆明650223）

長期以來，各國政府一直是公共產品的主要提供者，交通、監獄、教育、醫療、污水處理、垃圾處理、保障住房等公共基礎設施項目由政府通過稅收和公共財政支出直接投資和運營。隨著經濟社會的不斷發展，公眾對公共產品的需求越來越大，政府日益感到預算緊張，同時又需要面對公共產品需求大量增加的壓力，政府直接投資運營公共產品的高投入、低效率、低質量、腐敗、財政赤字過大和投入不足等問題成為了世界各國政府面臨的共性問題，公眾對此日益不滿。從20世紀80年代開始，引發了一場對公共基礎設施項目的體制創新和政府治理改革運動，政府開始嘗試將公共產品的提供轉向讓私營企業參與，希望利用私人融資，讓資金獲得最佳使用價值，以解決政府財政赤字問題、改進政府效率、提升公共服務品質。特別是以英國撒切爾首相執政期間提出的國營企業民營化、民間資本參與公共建設等施政措施為代表。這些政策最大的不同是，將以往政府扮演的管理者角色，調整為提供公共服務的角色，改變政府的工作方法與觀念，使政府在有限的經費和人力下，創造更優質的公共產品服務質量。英國政府自1992年通過推行PFI（Private Finance Initiative，私人主動融資）和PPP（Public-Private Partnerships，公私部門合作伙伴關系），引導私營企業參與投資各項基礎設施，并通過政策規定公共建設項目采購前應優先考慮以公私合作方式進行，以解決政府面臨的財政困難。隨后，許多發達國家和一些發展中國家開始將PPP模式應用于投資建設交通、教育、醫療、環保等公共基礎設施項目，并逐漸獲得較為成熟的經驗。公私合作的項目融資方式在國際上已得到廣泛應用，近年來我國也在探索推廣。本文就教育融資應用PPP模式進行初步的探討，希望能為云南省教育投融資體制改革和創新提供借鑒和參考。

一、PPP模式的內涵

PPP(Public Private Partnerships)，即公共部門與私人企業合作模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。

PPP模式的實質就是政府根據社會對公共產品的需求，制定建設項目，通過招投標選擇私人企業合作伙伴，由私人企業負責公共產品的設計、建設、運營和維修，政府向私人企業付費作為對其生產成本的補償和收益的回報。政府與私人企業通過合同結成穩定的契約關系，政府通過合同規定了私人企業應提供的服務類型與標準，雙方在規定時間內都必須完成約定的義務，包括項目預算的嚴格執行，因此極大地提高了項目建設和運營的效率，降低了項目風險隨，有效地控制了過去在政府負責的項目中普遍存在的超工期、超規模、超概算等問題，提高了服務質量和服務水平。

PPP模式與傳統投融資體制相比，具有可實現資金的最佳價值優勢、彌補政府財政資金不足、提升公共基礎設施服務水平和降低項目建設運營成本等應用優勢。

PPP是在公共基礎設施私有化的背景下出現的，但它和私有化有本質的區別。私有化的項目運作完全通過市場，由私營資本主導，政府在其中所起的作用是有限的；而PPP強調的是政府和私營企業的合作關系。公私部門的合作是建立在聯合投入資源、共擔責任、共擔風險、共享利益的基礎上，通過合作達到共同的目標，即提供更好的公益設施和服務。

二、PPP模式在公共服務領域中的應用

（一）PPP模式在國外公共服務領域中的應用

從20世紀80年代開始，英國政府通過改革向公眾提供公共服務的方式，利用由私人投資的商業服務公司或機構在金融、設計、管理等方面的技術和經驗，為公共領域提供更好的服務，PPP模式主要應用在交通、教育、醫療和保障房等領域。從1987年-2012年間英國政府共批準PPP項目730個，650個在運營中，運營的項目金額共540億英鎊；從項目價值來看，交通項目占36%，醫療項目占19%，教育項目占14%，保障房項目占10%；從項目數量看，醫療項目占32%，教育項目占24%，保障房項目占13%，交通項目占7%。

英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到或超過價格與質量的要求，可以節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，而常規招標項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程投資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。

PPP模式出現后受到公共部門和私營部門的歡迎，在世界許多國家得到廣泛的應用。智利、巴西、加拿大、美國、澳大利亞、法國等國家先后在本國的公共基礎設施項目建設中運用PPP模式進行融資、建設和運營，并通過立法促進PPP模式的推廣和應用。如2000年悉尼奧運會主體育場——奧林匹克體育場，就采用PPP模式建設運營。

（二）PPP模式在國內公共服務領域中的應用

國內從北京2008年奧運會主體育場——北京國家體育場的項目融資開始通過項目法人招標首次采用了PPP模式，通過國際招標確定奧運場館的業主，由業主負責項目的投融資、設計、建設和運營。在北京基礎設施建設規劃和上馬的項目中，地鐵4號線也因在國內城市軌道融資中首次采用PPP模式，備受矚目。2005年2月香港地鐵公司與北京市政府草簽北京地鐵四號線項目《特許經營協議》揭開了中國內地軌道交通建設運營公私合營模式即PPP模式的序幕。

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“使市場在資源配置中起決定性作用”是一個重大理論創新，《決定》中還明確提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”、“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這些意見成為了PPP模式的運作基礎。財政部從2013年開始召開了政府和社會資本合作（PPP）專題會議，從體制機制創新的角度，對發展PPP模式作出了全面、系統的工作部署。隨后，國家陸續出臺了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南》、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等一系列鼓勵和支持地方政府實施PPP的政策。財政部還批準設立了政府和社會資本合作（PPP）中心，中心將主要承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等職責。各地方政府紛紛出臺各省《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》，掀起了國內PPP項目建設的熱潮。昆明市政府在2014年11月下發了《昆明市人民政府關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施等領域建設的實施意見》，推出公共基礎設施項目共80個，涵蓋綜合交通、市政設施、文化旅游、教育、醫療、產業園區建設等領域，總投資1005億元，鼓勵和吸引社會資本特別是民間資本以合資、融資、獨資、特許經營等方式參與建設及營運，其中教育類項目9個，涉及投資金額19億。

（三）英國教育項目融資的PPP應用介紹

PPP項目的基本運作流程：第一步，政府確定推行PPP的領域和項目；第二步，機構設置和運作；第三步，制定相關政策框架；第四步，進入采購程序；第五步，合同訂立和管理。

Hilly field初級學校是英國倫敦的一所通過PPP模式建設和運營的學校。該學校于2005年11月正式運營，其投資和運作的過程如下：

1.政府決策

原來該地區有兩所學校，建筑年久失修，環境臟亂差，難以繼續運營。當時的地區政府資金缺乏，向中央政府申請支持，中央政府提出如果按照PPP方式政府就可以支持。因此，地方政府決策采取PPP模式建設和運營新學校。

2.招標選擇學校的投資商

政府決策采取PPP模式后，先由地方政府派人按照PPP模式策劃、設計該學校的建設和運營。采取公開招聘方式選擇擬建學校的投資人。私人企業將具體負責項目設計、融資、建設、維護等工作。通過公開招標選擇的一家私人公司投資800萬英鎊修建此學校。為使公司投資建設的學校更加符合客觀實際的需要，學校通過各種方式廣泛征求老師、學生、家長等各方面的意見，對學校的硬件和軟件設施提出明確的要求。

3.學校的運營和管理

根據合同規定，學校建成后，30年內學校租用專業的物業管理公司負責后勤等管理工作，學校專門負責教學，30年合同期滿后產權歸區政府。物業管理公司負責學校的后勤等事務，包括清潔衛生、維修管理，這也是傳統方式建設運營的學校與PPP方式建設運營的學校的區別所在。在PPP方式建設運營的學校，日常的維修等后勤服務只需要一個電話給專業物業公司就能解決問題，而傳統方式運營的學校則要由學校自己解決。校長和老師可以有更多的時間精力專心從事教學工作。學校成立了董事會，成員包括區政府指定人員、教師和學生家長，不包括投資人。董事會一年一選，一年三次會。學校負責人在全國范圍公開招聘，教師由校長、副校長和董事會面試產生。

4.形成政府、學校和投資人多贏局面

對政府來說為社區提供了較好的教學環境，同時政府的投資成本得到有效控制。對學校來說，能夠集中精力辦學還能獲得相當的收入。其收入包括：每年政府按學生數量撥付的費用、捐贈收人和其它收入，其它收入主要是課余時間學校設施的出租收入，支出包括教師的工資、房屋租金和物業管理費用等。對投資人來說，能夠獲得比較穩定的投資收益，其收入包括校舍的租金收入(學校支付的15萬元和區政府每年的補貼15萬元)。另外還能得到學校設施出租收入的50%。

三、云南教育投融資體制引入PPP模式的意義

從公共物品理論看，教育產品是具有消費上的非排他性和供給上的不充分的非競爭性的公共產品。消費上的非排他性是指，處于同一教室的學生，甲在接受教育時并不會排斥乙聽課。即甲在消費教育產品時并不排斥乙的消費，也不排斥乙獲得利益。但教育產品在供給上的非競爭性上表現不充分。因為在一個班級內，隨著學生人數的增加，需要的課桌椅會相應增加，老師批改作業和課外輔導的負擔也會加重，成本增加，故增加邊際人數的教育成本并不為零，學校的在校生超過某一限度，還必須進一步增加班級數和教師編制，成本會進一步增加。因而具有一定程度的消費競爭性。由于這類產品具有一定程度的消費競爭性，因而稱為準公共產品。從PPP的特征看，正好適用于準公共產品的供給，即采取政府和私營企業共同分擔的原則，政府對這類產品項目給予一定的政策傾斜和優惠、必要的資金補償或適當貼息維持，以吸引私營企業投資建設和運營。

我國已進入高等教育大眾化和義務教育普及階段，教育產品和公眾需求矛盾愈來愈突出。急需政府轉變觀念，加快公共支出改革，拓寬多種方面、多種渠道、多種形式的教育融資渠道，根據教育屬于準公共產品的屬性，PPP模式是較為理想的選擇并具有較強的現實意義。

（一）緩解政府財政支出壓力

2013年云南省實際投入教育的資金達到686億元，占地方財政支出的17%，占GDP的6%，在政府各項支出中居首位。但云南教育基礎薄弱，2013年，公辦學校總量占88.79%，政府辦學依然是主體，政府投入和公眾對教育的需求矛盾突出。2013年云南高中階段毛入學率72.1%，比全國平均水平低13個百分點；2013年高等教育毛入學率25.8%，比全國低9.2個百分點，和全國平均水平差距較大，和東部沿海教育發達省份相比差距更大。在云南教育融資中引入PPP模式，對緩解云南省政府財政支出壓力、增加教育投資、縮小與其他省份的差距、滿足公眾強烈的教育需求具有較強的現實意義。

（二）調動了民間資金進入教育領域的積極性，創新民辦教育模式

云南省是全國民辦教育規模較小的省份，2013年民辦教育總量占云南省整個教育的11.21%左右，民辦教育的小和弱，制約多元化辦學模式的形成。一方面，多年來民辦教育由于在觀念、教師穩定、生源保障、后續資金保障和國家土地征用、交納基礎設施費用、貸款、稅收優惠政策等方面缺乏與公辦學校平等的國家優惠政策和補助等，政府和公辦學校控制了絕大多數教育資源，限制了民辦教育的發展。另一方面，民辦教育靠收取學費來維持學校的運營，但教育是培養人的社會性公益事業，收費應體現按成本核算的思想，不能無限制的提高收費以營利為目的，民辦教育投資者需自籌資金、自主辦學，盈利模式不確定，自己承擔辦學運營風險，投資風險較大，這也是阻礙民間資本進入教育領域的重要原因。而PPP模式強調的正是公共部門和私人投資者共同承擔責任和融資風險，根據英國等國家的經驗，在PPP模式中政府通過提供合理的項目經費補貼和政策支持，既保持了提供教育服務在質量和水平上的管理和控制，又堅持了辦學公益性原則和培養人才為目的，還能充分發揮公共部門和私營企業各自的優勢，有利于推進教育、教學改革，全面提高教學質量和辦學效益，調動了民間資金進入教育領域的積極性，創新了民間資本投資教育領域的模式，降低了傳統民辦教育的運營風險。

（三）拓寬云南教育投融資渠道，加快云南教育改革與發展

云南教育的整體水平和全國平均水平差距較大，制約了云南經濟社會的協調發展。為了加快教育發展的步伐，縮小與發達省區的差距，自2003年開始，云南省委、省政府就作出了加快推進教育改革與發展的重大戰略部署。云南教育基礎薄弱，投入嚴重不足，急需拓寬云南教育投融資渠道。為了解決高校擴招所帶來的高校辦學資源匱乏、辦學條件不達標、教學設施不足、生均占地面積不足等問題，加快云南高等教育改革與發展，提高辦學質量，近年來全省各地方高校陸續實施了搬遷建設新校區，特別是昆明主城區的云南大學等9所高校整體或部分搬遷至呈貢新城區的“在昆明地區部分高校（校區）搬遷建設項目”，搬遷建設所需資金巨大，存在政府財政支出和貼息壓力大、學校貸款抵押限制條件及貸款額度與審批權限的制度性且負債巨大等問題，這些高校搬遷項目實施后，中央和省里安排了專項資金進行高校化債工作，全省地方普通高校銀行貸款余額由2010年底的129.07億元下降至2013年6月底的70.15億元，但高校債務依然巨大，搬遷至呈貢的多數高校二期建設大多停滯，迫切需要各搬遷高校（校區）建設項目進行投融資體制改革與創新，拓寬投融資渠道，所以PPP模式在我省教育融資中的運用具有較強的現實意義。

四、結束語

PPP模式在國內外交通、教育、醫療等公共基礎設施項目建設中成功的實踐經驗為云南教育融資引入該模式提供了良好的借鑒和經驗。PPP模式在云南教育融資中的應用具備良好的項目運作環境。2015年1月7日的國務院常務會議上提出“允許興辦營利性民辦學校”，這將極大地吸引更多民營資本進入民辦教育。2013年云南非公經濟增加值實現5397.48億元，占全省生產總值的比重達46.1%，云南私營經濟的快速發展和《民辦教育促進法》、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》、《云南省人民政府關于進一步擴大民間投資的決定》、《云南省民辦教育條例》、《昆明市人民政府關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施等領域建設的實施意見》等法律法規的頒布實施，為私營企業參與云南教育的投融資提供了重要的融資基礎和有利的法律環境。在云南教育融資引入PPP模式，目前還存在缺乏完善的政策和法律支持、缺乏專門的政府機構負責組織推動、缺乏熟悉PPP項目運作的專業化技術人才和管理人才，缺乏成熟的項目實施案例，缺乏透明的、法律框架下的有效監管體系，缺乏規范化、標準化的PPP操作流程和實施細則，缺乏實施PPP模式的環境氛圍等問題。

為此，建議政府應當重視和支持PPP模式在云南的應用，政府應完成在公共基礎設施建設項目中的角色變換，盡早建立并完善云南PPP投融資管理的法規、政策體系，成立政府專門的PPP投融資管理機構負責組織推動項目實施，建立、健全有效的PPP投融資監管構架，有效促進PPP在云南公共基礎設施項目特別是教育融資中的應用。

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