國家治理與政治安全

黃衛平+陳文

“國家治理”是當下中國政治語境中熱門的話語，特別是黨的十八屆三中全會把“國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標之后，對這個問題的探討更深入、更廣泛了。但我們有這樣一種感覺，提出來求教于大家，那就是中國現在很多問題是后現代的話語與前現代的訴求混雜在一起，用某些具有后現代意義的概念去表達極其古老和傳統的政治訴求。我們簡單梳理了一下，當前我們到底是在什么樣的語境下講“國家治理”。看了近期學術界對這個問題的一些分析，也學習了最近國家官方文獻對這個問題的闡述，我們覺得差別還比較大。如果從學界的解讀來看，不同程度地都會和現代西方公共管理的多元治理理論聯系起來，覺得這個概念已被我國決策層以不同程度的借鑒、吸收、引進、消化、揚棄以后，才提出了“國家治理”的范疇，即使有些學者會認為我們這個概念和西方后現代意義的多元治理理論不同，但是它也不可避免地要和它勾連起來，正面回應有關系還是根本不同。

就目前中國學界對國家治理的解讀而言，大致有如下幾種觀點：

第一，理想化解讀。以積極的態度引進、消化西方多元治理理論，認為“治理”是與“統治”相對應的概念，它超越了自上而下單向度的統治、管理、管制等理念，以透明、參與、法治、回應、責任、效益、公正、廉潔為核心價值，強調的是治理主體的多元性、開放性、合作性、平等性。期待能夠建構起以“民主”和“法治”為最基本特征的政府治理、市場治理和社會治理的新規則和新秩序，沿著民主法治的道路推進國家治理現代化進程，并將其作為中國治理發展的理想模式。這一解讀的價值趨向明確，但卻很難在當下的中國治理實踐中得到回應。

第二，現實性解讀。認為“國家治理”概念的提出是解釋和分析轉型社會的理論思維創新，既強調了轉型社會國家發揮主導作用的重要性，也考慮到了治理理念所強調的社會訴求，并指出國家治理能力實則就是國家制度供給的能力。其特點是以維護國家的基本秩序和穩定為國家治理的首要價值目標，將“民主”、“法治”等置于該價值目標和結構性動態調適的框架之下，成為既定國家治理結構實現國家治理目標的若干具體能力或手段。這一解讀似乎更容易從當下中國治理的現實中得到解釋，但其轉型社會的邏輯又隱含著多元治理理念的某些訴求。

第三，以現代國家建構解讀。認為國家治理現代化是一個復合的權力和制度體制運行過程，要將國家治理體系現代化納入現代國家建構過程來考察。改革開放以來，隨著國家治理主體由單一的政府主體發展為政府、市場、社會等多元主體，在建構國家秩序時如何使各種制度的有機聯系和相互作用形成相互協同、相互配合、相互推進的系統，就是國家治理體系現代化的基本內涵。而從歷史和現實考察，中國現代化至今沒有改變“政府主導型”的特質，因此當下以政府為主體的治理，仍然是治理的重心。這一解讀的價值訴求雖然更加隱晦地包裹在學理性的表達中，但與前一種解讀異曲同工，也就是在論證現實的同時預設了某種趨勢。

第四，治理績效的樂觀解讀。認為要從國家治理績效來評價國家治理體系和治理能力，肯定中國的現行治理體系及其績效優越于西方資本主義制度，是兼顧了制度延續與制度創新進而形成了良好的國家治理能力，與國家發展階段和治理需要相適應。反對把“國家治理體系和治理能力現代化”視為我們黨接受了一個西方概念，更反對把西方現代國家治理體制說成“善治”。肯定中國道路和中國制度是當代中國取得巨大進步的基礎，強調我們國家的治理體系和治理能力是適應我國國情和發展要求的，只是需要善于借鑒古今中外治國理政的經驗教訓加以改進。這一解讀雖與黨長期的意識形態宣傳高度同構，卻難以解釋為什么“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招”，以致于黨中央“全面深化改革”的戰略決策在邏輯上成了可有可無的錦上添花。

第五，黨的文獻歷史解讀。認為國家治理體系和治理能力現代化的表述，是中國共產黨一貫強調堅持黨的領導，高度重視黨和政府治國理政的執政能力建設的新發展。中共十八屆三中全會關于“國家治理”概念的提出，實際上是中共十六大以來治國理政理念的深化發展和完善，是改革開放歷史任務的總體概況和提升，也是中共治國理政和改革開放理念的邏輯演進和必然，本質上不同于中國傳統的皇權統治者的“治國理政”，又不同于西方政治和管理中傾向于向政府分權、實現社會多中心治理和社會自治的“治理”概念。這一解讀從文本上與黨中央的正式表述最為接近，與黨中央最高決策層的一系列講話精神較為契合，但還是相對忽略了中國傳統政治文化的影響與價值。

上述這些觀點差異不小，但均不同程度地回應了中國當下政治語境中“國家治理”與西方現代多元治理理論的關系。那么如果我們再換一個角度，看看黨的官方文獻是怎么解讀“治理”的。習近平同志明確指出“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。實際強調的就是黨和政府治國理政，總的目標是完善和發展中國特色社會主義制度，鞏固和提高中共的執政能力，保證紅色江山永不變色。因此，黨中央強調“依法治國”首先要“依規治黨”;只有有效治黨，才能有效治國;而實現有效治國，才能真正鞏固黨的執政地位。從這個意義上，黨中央近來強調執政黨要“依規治黨”、“依法治官”的成敗決定著依法治國、依法執政的成敗，這是新時期黨的建設制度改革的歷史重任，正如習近平同志指出的，各級黨的領導都必須“把抓好黨建作為最大的政績。如果我們黨弱了、散了、跨了，其他政績又有什么意義呢？”

與其說黨的“國家治理”概念的主要的思想資源是來源于西方的多元治理理論，還不如說更多的是來源于中國傳統的政治文化，是中國傳統治國理政的思想遺產在新的歷史時期的繼承和發展。

正如習近平同志在紀念孔子2565周年時所指出的“總之，只有堅持從歷史走向未來，從延續民族文化血脈中開拓前進，我們才能做好今天的事業”，明確“中國優秀傳統文化的豐富哲學思想、人文精神、教化思想、道德理念等，可以為人們認識和改造世界提供有益啟迪，可以為治國理政提供有益啟示”。這就是為什么2014年10月13日中共中央政治局要就我國歷史上的國家治理進行第十八次集體學習，習總書記特別強調“中華民族創造了獨樹一幟的燦爛文化，積累了豐富的治國理政經驗，其中既包括升平之世社會發展進步的成功經驗，也有衰亂之世社會動蕩的深刻教訓。我國古代主張民惟邦本、政得其民，禮法合治、德主刑輔，為政之要莫先于得人、治國先治吏，為政以德、正己修身，居安思危、改易更化”等，這些“我國古代治國理政的探索和智慧”，黨和政府在治理國家和社會時，需要“進行積極總結”。

無獨有偶，王岐山同志在中紀委十八屆四中全會的講話中，也明確講了“孝悌忠信禮義廉恥是中華文明的DNA，為國盡忠、在家盡孝，天經地義”，認為“歷史是最好的老師。中華傳統文化中蘊含著深厚的治國理政、管權治吏思想，有豐富的禮法相依、崇德重禮、正心修身的歷史智慧”等等。很顯然中國歷朝歷代治國理政，鞏固政權，牧民治官的思想，與西方后現代意義的多元共治理念，完全是不同時代的兩套話語，兩種價值。很有意思，我們學者是否過度熱情地借用了西方后現代的概念，從而誤讀了黨和政府治國理政的傳統政治目標。從黨和政府的官方文獻很難發現當下“國家治理”概念與公共管理的多元治理理論有顯性淵源，反而很容易從“治國理政”的表述中強烈地感受到其要真正解決的問題是“鞏固政權”、“有效管控”、“成功引領”意義上“完善和發展中國特色社會主義制度”，保證“紅色江山永不變色”的傳統政治使命。

特別是最近中央成立了國家安全委員會，構建起集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。其中居于首位的就是“政治安全”，政治安全的主體是國家、是黨和政府，保障國家政治安全就是要保證國家政權、政治制度、意識形態等方面免受各種侵襲、干擾、威脅和危害，其核心要義就是保障黨的領導的有效性和鞏固黨的執政地位。

因此，為了提高黨和政府治國理政的有效性，保證完成“紅色江山永不變色”的政治性使命，只能在相當有限的范圍和意義上來解讀當下“中國式的國家治理”的概念與西方公共管理的治理理念的關系，而可以更多地看到黨中央正在努力弘揚中國傳統政治文化，從我國古代治國理政的探索和智慧中重新發掘和總結、提升。如果說從現代西方政黨理論和長期執政的規律來解讀中國執政黨，就很容易將其視為是一個連續長期執政的所謂“大黨”、“老黨”;但如果從中華文明的朝代興衰史看，歷史上不乏連續二三百年的朝代，中華人民共和國正前所未有地崛起于世界東方，目前，可以說也是近代以來中國的國運最昌盛之際，執政黨正領導人民為實現中華民族偉大復興的“中國夢”而奮斗，習近平同志指出“實現中國夢，意味著中國的經濟實力和綜合國力、國際地位和國際影響力大大提升，意味著中華民族以更加昂揚向上、文明開放的姿態屹立于世界民族之林，意味著中國人民過上更加幸福富裕安康的生活”。

而這正有待于通過全面深化改革，建設法治中國，實現國家治理體系和治理能力現代化。因此，習近平同志反復強調“我們黨領導人民已經取得舉世矚目的成就，我們完全有理由因此而自豪，但我們自豪而不自滿，決不會躺在過去的功勞簿上。在新形勢下，我們黨面臨著許多嚴峻挑戰，黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。全黨必須警醒起來”。近年來，黨中央不斷告誡全黨必須正視“四大考驗”和“四種危險”。在這里還有必要特別提出，面對在改革開放以來高速發展后“增長的極限”的壓力下，如何用農業文明基礎上發展起來的中國傳統政治文化和治國理政的經驗，來有效治理市場化、信息化、全球化背景下相對富裕時代成長起來的年輕一代，其有效性還有待實踐檢驗，特別是自“五四運動”以來，中國革命已將“造反有理”的“斗爭哲學” 和“王侯將相寧有種乎”的“平等意識”潛移默化地植入了紅色政治文化傳統，而不再是什么“溫、良、恭、儉、讓”了。人類政治發展史反復表明，重要的似乎不是“真相”和“真理”究竟是什么，而是人民更愿意相信什么才是“真相”和“真理”，因而讓人民愿意相信什么是“真相”和“真理”的能力才是最重要的國家治理能力。