健全憲法解釋程序機(jī)制應(yīng)明確憲法解釋建議權(quán)

周偉

〔摘要〕

憲法解釋建議權(quán)是以解釋憲法的方式、程序，實(shí)現(xiàn)修改憲法之目的，并具有憲法修改效果的憲法解釋首要程序，其源于我國憲法修改程序中憲法建議權(quán)的憲法慣例，旨在通過憲法程序避免憲法的頻繁修改。執(zhí)政黨是提出憲法解釋建議權(quán)的主體，由憲法規(guī)定的有權(quán)向全國人大常委會(huì)提出議案的各國家機(jī)關(guān)是提出憲法解釋議案的主體。明確憲法解釋建議權(quán)，是健全我國憲法解釋程序機(jī)制的重要內(nèi)容，有助于為具有憲法修改效果的憲法解釋工作實(shí)踐提供理論支持，也有助于運(yùn)用憲法方法維護(hù)憲法的高度穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)以憲法發(fā)展指引和保障的功能。

〔關(guān)鍵詞〕憲法修改;憲法權(quán)利;執(zhí)政黨;憲法解釋;建議權(quán);憲法方法

〔中圖分類號(hào)〕D921 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）01-0032-03

關(guān)于哪些機(jī)關(guān)可以就憲法解釋事項(xiàng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)對(duì)憲法進(jìn)行解釋，是憲法解釋程序機(jī)制的起點(diǎn)。在我國憲法解釋理論中，具有代表性的主張是由中國人民大學(xué)法學(xué)院韓大元等學(xué)者組成的課題組在《憲法解釋程序法（草案）》中提出的見解，即把憲法解釋的主體分為預(yù)防性解釋、抽象審查性解釋、目的審查性解釋等3類請(qǐng)求解釋單位和個(gè)人主體。2012年，梁慧星等全國人民代表大會(huì)代表向全國人大提出《憲法解釋程序法（草案）》的議案，采納了該見解。但二者均未提及憲法解釋建議權(quán)。筆者認(rèn)為，明確具有修改憲法效果的憲法解釋建議權(quán)的性質(zhì)、適用范圍、提出程序等，是健全憲法解釋程序機(jī)制的重要步驟，也是有效減少我國憲法修正案過多的憲法方法。

第一，憲法修改建議權(quán)包括憲法解釋建議權(quán)的權(quán)能。我國憲法修改建議權(quán)是修憲機(jī)關(guān)以外的執(zhí)政黨行使的權(quán)力，其他機(jī)關(guān)尚無提出憲法修改建議權(quán)的先例。從憲法解釋效力理論來看，具有憲法修改效果的憲法解釋屬于憲法修改的特殊方式，該類憲法解釋屬于憲法修改權(quán)的權(quán)能。憲法解釋具有修改憲法的功能，可以通過解釋憲法而不是修改憲法的方式，實(shí)現(xiàn)既保障憲法的穩(wěn)定性，又滿足憲法發(fā)展的需要。最大限度地通過憲法解釋方式來減少憲法的修改，是我國法學(xué)界的共識(shí)，也是各國憲法發(fā)展的普遍實(shí)踐。即凡是能以憲法解釋的方式來發(fā)展憲法的，都要盡可能解釋憲法;只有在完全不能適用解釋憲法方式的情況下，才可啟動(dòng)憲法修改的程序。從憲法規(guī)范體系來看，憲法解釋可以分為不同的類型，其中，具有憲法修改效果的憲法解釋，雖然在形式上和程序上是以憲法解釋的形態(tài)呈現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)上是以發(fā)展憲法規(guī)范的含義為目的，在憲法規(guī)范效力上與憲法修正案具有同樣的性質(zhì)、效果與地位。

第二，憲法解釋建議權(quán)與憲法解釋議案權(quán)的適用范圍不同。憲法解釋建議權(quán)的內(nèi)容通常是憲法規(guī)定的國家體制、基本經(jīng)濟(jì)制度、基本政治制度、公民基本權(quán)利、中央與地方關(guān)系、民族區(qū)域政治制度、國家審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等重大事項(xiàng)，解釋這些憲法條款的目的與效果，旨在發(fā)展憲法具體條文的內(nèi)容、含義;憲法解釋議案權(quán)是對(duì)議案涉及憲法的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義，適用憲法依據(jù)，合憲性判斷等憲法監(jiān)督實(shí)施中的憲法界限、憲法判斷、憲法方法等問題，其目的與效果主要是明確憲法規(guī)范的界限、含義與范圍。我國憲法修改建議權(quán)源于憲法修改的程序慣例。具體包括：一是由享有憲法修改建議權(quán)的機(jī)關(guān)提出憲法修改的建議，這是啟動(dòng)憲法修改的第一個(gè)關(guān)鍵程序。二是對(duì)憲法修改建議的內(nèi)容進(jìn)行審議的程序環(huán)節(jié)。三是由享有憲法修改提案權(quán)的機(jī)關(guān)提出，即全國人大常委會(huì)或者五分之一的全國人大代表以憲法修改建議為基礎(chǔ)提出修改憲法的議案的程序環(huán)節(jié)。四是由憲法修改機(jī)關(guān)即全國人民代表大會(huì)審議、表決、通過憲法修正案的程序環(huán)節(jié)。上述四個(gè)程序中，憲法修改建議權(quán)不是由憲法明確規(guī)定的，而是1954年憲法以來，經(jīng)過1972、1978、1982年憲法修改，和1982年憲法實(shí)施以來，在修改憲法的實(shí)踐中逐漸形成的程序性憲法慣例。我國憲法修改程序的憲法慣例表明，憲法解釋建議權(quán)的事項(xiàng)，屬于憲法修改建議權(quán)的范圍;憲法解釋議案權(quán)是由享有提出憲法解釋議案的人（機(jī)關(guān)、全國人大代表、個(gè)人等），按照提出憲法解釋議案的法律程序，請(qǐng)求解釋憲法特定條款具體含義，或者請(qǐng)求解釋憲法適用爭議等情形。可見，憲法解釋建議權(quán)與憲法解釋議案權(quán)二者在權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利范圍、憲法效果等方面有很大的差別。

第三，憲法解釋建議權(quán)與憲法解釋議案權(quán)應(yīng)由不同機(jī)關(guān)行使。在我國現(xiàn)階段的政治體制下，屬于憲法修改建議權(quán)的內(nèi)容，只能由享有憲法修改建議權(quán)或者憲法解釋建議權(quán)的主體行使。以國家主席的憲法職權(quán)發(fā)展為例，1982年4月，憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真在修改草案的說明中指出：憲法修改的草案恢復(fù)設(shè)立國家主席，對(duì)內(nèi)對(duì)外代表國家，向全國人大提名總理人選;根據(jù)全國人大和全國人大常委會(huì)的決定，公布法律，任免國務(wù)院組成人員，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定，并且行使憲法規(guī)定的其他職權(quán)。1982年12月4日通過的憲法第81條，規(guī)定了國家主席的憲法職權(quán)是：“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，接受外國使節(jié);根據(jù)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定。”在1982年憲法關(guān)于國家主席職權(quán)規(guī)定實(shí)施的1983年3月至1988年3月、1988年3月至1993年3月期間，中共中央總書記、中央軍事委員會(huì)主席、國家主席分別是由胡耀邦、李先念，趙紫陽、鄧小平、楊尚昆擔(dān)任的。從1993年3月至2003年3月、2003年3月至2013年3月、2013年3月至今，國家主席職權(quán)與中共中央總書記、中央軍事委員會(huì)主席3個(gè)職務(wù)不再由3個(gè)人分別擔(dān)任，而是由1人同時(shí)兼任，即江澤民、胡錦濤、習(xí)近平。國家主席在國家政治體制實(shí)踐中的發(fā)展，是我國政治體制改革的主要內(nèi)容，也是未來相當(dāng)長時(shí)期我國政治制度運(yùn)行的方向。2004年，憲法第28條修正案對(duì)國家主席職權(quán)進(jìn)行了修改，增加了“進(jìn)行國事活動(dòng)”的內(nèi)容。憲法第81條修改為：“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進(jìn)行國事活動(dòng)，接受外國使節(jié);根據(jù)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定。”憲法第28條修正案適應(yīng)了1993年以來國家主席職權(quán)變化的實(shí)踐，將10年間被我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)踐廣泛認(rèn)同，并在國際社會(huì)得到普遍接受的國家主席的國事活動(dòng)上升為憲法并予以規(guī)范。筆者認(rèn)為，按照依憲執(zhí)政、依憲治國的要求，沒有必要對(duì)憲法第28條修正案規(guī)定的國家主席“進(jìn)行國事活動(dòng)”進(jìn)行修改，但有必要對(duì)國家主席制度的新經(jīng)驗(yàn)、新實(shí)踐，包括對(duì)憲法第81條規(guī)定國家主席“代表中華人民共和國”的范圍、方式、程序等進(jìn)行解釋。該解釋具有憲法修改的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)由具有憲法修改建議權(quán)的機(jī)關(guān)提起。同樣，對(duì)憲法序言中規(guī)定的“堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行解釋，也是依憲執(zhí)政的重要內(nèi)容，應(yīng)由享有憲法修改建議權(quán)的機(jī)關(guān)通過憲法解釋建議權(quán)的方式行使。在現(xiàn)行憲法的框架和我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)下，其他主體提出憲法解釋建議權(quán)要涉及這些內(nèi)容、范圍，顯然不為社會(huì)所接受、認(rèn)可，更無實(shí)現(xiàn)的可能性。因此，具有憲法修改效果的憲法解釋請(qǐng)求權(quán)，通過憲法修改建議權(quán)的方式行使，符合我國現(xiàn)階段的政治實(shí)踐。《決定》提出，“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改”。我國憲法修改程序慣例的4個(gè)環(huán)節(jié)先后順序是：提出憲法修改建議、審議憲法修改建議、提出憲法修改議案、通過憲法修改建議議案。具有憲法修改效果的憲法解釋，應(yīng)按照我國的憲法修改慣例來進(jìn)行，即由有憲法修改建議權(quán)的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使。而不具有憲法修改效果的一般意義上的憲法解釋，可以參照《立法法》第43條的規(guī)定，由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案或者請(qǐng)求。

第四，明確憲法解釋建議權(quán)可以減少頻繁修改憲法。憲法發(fā)展主要有憲法修改、憲法解釋、憲法判例等方式。其中憲法解釋是常用的方式。為了維護(hù)憲法作為根本大法的高度穩(wěn)定性，憲法規(guī)定采取非常嚴(yán)格的程序限制對(duì)其進(jìn)行修改，同時(shí)也規(guī)定用憲法解釋的方式來滿足憲法指引與保障功能發(fā)揮的需要。在我國憲法修改的實(shí)踐中，無論是1975年憲法對(duì)1954年憲法的修改，還是1982年憲法對(duì)1978年憲法的修改，這3次憲法修改都是對(duì)憲法進(jìn)行全面的修改，而不是對(duì)憲法個(gè)別條文的修改，這是中共中央行使憲法修改建議權(quán)的程序考慮。我國憲法解釋理論、憲法修改理論都沒有涉及如何修改我國憲法個(gè)別條文的討論，也沒有預(yù)見到1982年憲法實(shí)施以來需要修改的緊迫性。在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，理論準(zhǔn)備不足的情況下，不得不繼續(xù)沿襲1982年憲法修改前全面修改憲法，提出憲法修改建議權(quán)的程序慣例，來修改憲法個(gè)別條文。1982年憲法于同年12月4日頒布實(shí)施以來，到2004年3月的21年間，全國人民代表大會(huì)對(duì)憲法進(jìn)行了4次修改，即1988、1993、1999、2004年，每次修改憲法分別通過了1—2、3—11、12—17、18—31個(gè)憲法修正案。在31個(gè)憲法修正案的修改過程中，有權(quán)提出憲法修改建議權(quán)的執(zhí)政黨之所以沒有運(yùn)用憲法解釋的方式來實(shí)現(xiàn)修改個(gè)別條文的目的，程序上的原因是沒有在理論上明確憲法解釋建議權(quán)與憲法修改建議權(quán)，也沒有發(fā)現(xiàn)對(duì)憲法個(gè)別條文修改采用憲法解釋的方式，要比全面修改憲法行使憲法修改建議權(quán)更恰當(dāng)一些。我國憲法理論上未明確憲法解釋建議權(quán)，不僅導(dǎo)致每次通過的憲法修正案接近8個(gè)的情況，同時(shí)還導(dǎo)致憲法修改的時(shí)間間隔過短，即平均每5年修改一次憲法。我國運(yùn)用憲法修正案實(shí)踐以來，憲法修改的實(shí)際情況不僅在時(shí)間上短于同期基本法律的修改，例如，《民事訴訟法（試行）》（1982年3月8日頒布、1982年10月1日施行）、《民事訴訟法》（1991年4月9日頒布施行后，分別于2007、2012年兩次修改）、《行政訴訟法》（1989年4月4日頒布、1990年10月1日施行，2014年進(jìn)行了修改）、《刑事訴訟法》（1979年7月1日頒布、1980年1月1日施行，分別于1996年、2012年兩次修改）;而且也短于普通法律的修改，譬如《森林法（試行）》（1979年7月23日頒布）、《森林法》（1984年9月20日頒布，1985年1月1日實(shí)施，1998年修改）、《環(huán)境保護(hù)法（試行）》（1979年9月13日頒布）、1989年《環(huán)境保護(hù)法》（1989年12月26日頒布、施行，2014年修改）。改變憲法頻繁修改的狀況已經(jīng)引起了社會(huì)的關(guān)注，并得到部分全國人大代表的認(rèn)可。但是，1982年憲法修改始于1980年中共中央委員會(huì)建議全國人民代表大會(huì)成立憲法修改委員會(huì)。當(dāng)時(shí)我國實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，及其與之相配套的政治、社會(huì)、文化、管理體制。當(dāng)前，國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等方面有了新的發(fā)展。依憲治國要求發(fā)揮憲法的指引和保障根本大法的作用，采取憲法解釋的方式修改憲法，替代憲法修正案的方式對(duì)憲法進(jìn)行修改，應(yīng)當(dāng)納入到健全我國憲法解釋程序機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)中。endprint