黨的建設制度改革的五維目標體系與實現路徑

李錫炎

〔摘要〕

怎樣把握好黨的建設制度改革的正確政治方向，確立什么樣的改革基本目標，選擇什么樣的實現路徑，是事關黨的建設制度改革能否取得成效的首要問題。深化黨的建設制度改革的基本目標，不是單一的，而是一個多維度多層次的任務目標體系。實現這些基本目標，關鍵在聚焦、聚神、聚力抓好落實。

〔關鍵詞〕

黨的建設制度改革;五維目標體系;實現路徑;聚焦聚神聚力

〔中圖分類號〕D262 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0051-05

中共中央政治局會議審議通過的《深化黨的建設制度改革實施方案》，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化大背景下的重要舉措，既體現了黨的建設的總目標，又體現了全面深化改革的總目標;既明確了黨的建設制度改革的基本目標和工作重點，又指明了黨的建設制度改革的實現路徑和具體措施，對于推進和落實黨的建設制度改革，具有重要的指導意義和實踐價值。

一、堅持黨的建設制度改革的目標體系，把握好改革的正確政治方向

深化黨的建設制度改革是一項事關全局的重大系統工程，涉及經濟、政治、文化、社會等方方面面。黨的建設制度改革既是全面深化改革的重要內容，也是全面深化改革取得成功的重要保證。黨的建設制度改革成效如何，直接關系著黨的建設的總目標和全面深化改革總目標的實現，也直接關系著實現“兩個一百年”奮斗目標和民族復興中國夢的實現。因此，黨的建設制度改革領域改什么、如何改、要取得什么樣的效果，怎樣確立黨的建設制度改革的目標體系，把握好正確的政治方向，堅持中國共產黨的領導，緊緊圍繞提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，推進中國特色社會主義偉大事業，這是黨的建設制度改革的關鍵問題。

中共中央政治局在審議通過《深化黨的建設制度改革實施方案》時，首先明確了黨的建設制度改革的指導思想和總的原則，強調指出：黨的建設制度改革，必須把握好正確政治方向，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。要緊緊圍繞提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革，更好團結帶領全國各族人民實現“兩個一百年”奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢?！?〕從黨的建設制度改革的定性定位和現實需要來看，黨的建設制度改革所承載的任務和目標，不是單一的，而是一個多維度多層次的任務目標體系。

一是黨的建設制度改革應充分體現黨的建設的總目標，始終朝著十八大提出的黨的建設的總目標來改革和深化。黨的十八大提出黨的建設的總目標是：“建設學習型服務型創新型的馬克思主義執政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心?！薄?〕十八大確立的黨的建設的總目標，是中國共產黨統籌國內國際兩個大局，統籌中國特色社會主義偉大事業和黨的建設新的偉大工程而提出來的，是管總的，管長遠的。黨的建設制度改革，任何時侯都不能偏離這個總目標。所以，《深化黨的建設制度改革實施方案》再一次強調，必須把握好正確政治方向，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

二是黨的建設制度改革應充分體現全面深化改革的總目標，為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供方向和保障。十八屆三中全會對整體推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度改革作出全面部署，提出全面深化改革的總目標是：完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。

黨的建設制度改革是全面深化改革的重要組成部分，理所當然要服從和服務于這個總目標的實現。習近平總書記說：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現。”〔3〕中國共產黨是國家政治體系的領導力量，黨內政治生活狀態對于國家和社會生活的影響力，決定了黨自身的制度化水平是國家治理能力的內在基礎。因此，堅持以全面深化改革的總目標為指引，深化黨的建設制度改革，提升全黨制度化水平，是提高黨的治理能力的重要一環。在黨內制度與國家法律關系上，堅持黨內制度與國家法律的統一性，始終堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，保證人民當家作主，保障實現中華民族偉大復興。

三是黨的建設制度改革應充分體現黨的建設的主題主線目標，加強黨的執政能力建設、先進性純潔性建設，提高科學執政、民主執政、依法執政水平。新形勢下黨的建設，面臨著復雜的國際國內環境，應對“四大考驗”、化解“四種危險”，迫切需要牢牢把握加強黨的執政能力建設、先進性純潔性建設這條主線，解決好提高黨的領導水平和執政能力、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史課題。黨的建設制度改革，必須牢記黨的建設的主題主線，緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平，注重與全面推進依法治國緊密結合，注重與憲法法律相銜接，加強民主集中制制度建設，完善黨的領導體制和執政方式，保持黨的先進性和純潔性，不斷增強黨的創造力凝聚力戰斗力，為改革開放和社會主義現代化建設提供堅強的政治保障。

四是黨的建設制度改革應充分體現黨要管黨、從嚴治黨的方針和目標，以制度建設推進黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設的改革創新，形成求真務實、勤政廉政、風清氣正的政治生態。全面深化改革能否成功，關鍵在黨、關鍵在人。黨要成功領導和順利推進改革的全面深化，必須堅持黨要管黨，從嚴治黨，特別是要從嚴治吏，以黨的制度改革整合力量，提升干部隊伍和黨員隊伍的整體素質，構建風清氣正的政治生態。深入開展理想信念教育和群眾路線的教育實踐活動，教育引導黨員、干部矢志不渝為中國特色社會主義共同理想而奮斗。弘揚黨的優良傳統和作風，教育引導黨員、干部講黨性重品行，全心全意踐行群眾路線，真心誠意為人民服務。堅持把“黨要管黨，從嚴治黨”的方針貫徹到黨的建設方方面面，從發展黨員、干部選拔任用，到思想教育，再到黨內監督、黨風廉政建設，都需要圍繞黨的中心任務和核心制度進行協調、貫通，把頂層設計與基層實踐創新結合起來，把反對“四風”與踐行群眾路線結合起來，把反腐倡廉與理想信念教育結合起來，扎扎實實推進黨的建設制度改革，提高黨的建設的科學水平。endprint

五是黨的建設制度改革應充分體現中央關于統籌謀劃、有序推進改革的部署和目標，把黨的建設制度改革作為全面深化改革的重要內容和重要保證，與經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制改革同步部署、同步推進。習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第一次會議，對制定黨的建設制度改革實施方案提出了明確的目標和要求，他指出：全面深化改革“一要抓統籌，既抓住重點也抓好面上，既抓好當前也抓好長遠，處理好重大關系，統籌考慮戰略、戰役、戰斗層面的問題，做好政策統籌、方案統籌、力量統籌、進度統籌工作。二要抓方案，全面深化改革總體部署已經有了，要抓緊出臺施工方案，按照施工方案推進各項改革舉措落地”?！?〕目標是否堅定，決定改革的成敗;落實能否到位，決定藍圖的實現。推進黨的建設制度改革，就是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會關于全面深化改革總體部署、全面規劃今后幾年黨的建設制度改革，重要的是堅定目標，整合資源，聚焦、聚神、聚力抓好落實。

上述五個維度的目標，構成了內涵豐富、結構嚴謹、層次分明的有機整體。它既有相互聯系、相互促進的內在邏輯性，又有宏觀與微觀、長遠與近期相區別的層次性，體現了黨的建設制度改革的正確政治方向，也體現了關于全面深化改革需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關聯性、系統性和可行性的部署和要求。在推進黨的建設制度改革的過程中，應把握好黨的建設制度改革的這個多維度的目標體系，有序有力有效地推進和落實，走出一條聚焦、聚神、聚力的落實之路。

二、聚焦重點、難點、熱點問題，增強黨的建設制度改革的針對性和實效性

確定改革目標和實施方案，僅是深化黨的建設制度改革的一個良好開端。實現黨的建設制度改革目標體系，是一篇見真功夫的大文章。從何處著手呢？習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三次會議上指出：改革要堅持從具體問題抓起，著力提高改革的針對性和實效性，著眼于解決發展中存在的突出矛盾和問題，把有利于穩增長、調結構、防風險、惠民生的改革舉措往前排，聚焦、聚神、聚力抓落實，做到緊之又緊、細之又細、實之又實?！?〕深化黨的建設制度改革，應增強問題意識，堅持問題導向，從聚焦問題入手，特別是聚焦根本問題和關鍵問題，解決重大問題和老大難問題，具有敢于觸及矛盾、善于解決問題的責任擔當和方法藝術。

一是聚焦關系改革、發展、穩定全局的關鍵問題。深化黨的建設制度改革，首先應聚焦黨的建設中的全局性關鍵性重大問題。諸如，怎樣發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一;如何在黨的領導下完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化;如何完善黨的領導體制和執政方式，使黨的建設制度更加成熟更加定型;怎樣應對“四大考驗”、化解“四種危險”，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力等。

二是聚焦長期制約黨的建設的難點問題。深化黨的建設制度改革，要敢于聚焦難點問題，勇于和善于攻堅克難，解決長期存在而難以解決的一些體制機制不健全和制度執行不力的問題。例如，黨的組織制度不夠完善，民主集中制不能完全有效落實，黨內生活規范不嚴格;干部人事制度不夠完善，選人用人機制不夠科學有效;黨的基層組織建設制度不夠完善，黨組織的活動方式還不能很好地適應新形勢新變化;人才發展體制機制不夠完善，還不能形成具有國際競爭力的人才制度優勢等。

三是聚焦群眾反映強烈的熱點問題。深化黨的建設制度改革，必須聚焦群眾關心的一些熱點問題，回應社會關切。例如，治理“裸官”和領導干部違規兼職;“唯票、唯分、唯GDP、唯年齡”取人問題;整治跑官要官、說情打招呼、超規格超職數配備干部、干部管理失之于寬、失之于軟的問題;勞民傷財的“形象工程”“政績工程”以及不敢擔當、不作為、亂作為等問題。

聚焦重點、難點、熱點問題，是為了解決這些主要矛盾和問題。深化黨的建設制度改革，首先要正視問題，承認問題，對問題進行調查研究，具體問題具體分析。要在分析研究問題的基礎上，聚焦重點，點擊亮點，找準“重點突破、整體推進”的改革路徑和具體措施。具體說來，深化黨的建設制度改革，應圍繞以下四個重點來展開。

一是在黨的組織制度改革方面，以堅持和完善民主集中制為重點。嚴格黨內生活，進一步健全和完善黨內民主制度體系，完善黨委工作制度、完善黨的代表大會和黨內選舉制度等，發展黨內民主，嚴明黨的紀律，維護黨中央權威，維護黨的團結統一，保持黨的生機活力。

二是在干部人事制度改革方面，以完善科學有效的選人用人機制為重點。通過制度改革和嚴格執行制度，解決長期存在的老大難問題，使各方面優秀干部充分涌現。在選人用人上，一定要按照“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的標準，堅持黨管干部原則，堅持五湖四海、任人唯賢，堅持德才兼備、以德為先，堅持注重實績、群眾公認，發揮各級黨組織領導和把關作用，樹立正確的用人導向，進一步健全選拔任用、考核評價、管理監督、激勵保障等方面制度，構建科學有效的選人用人機制，培養和選拔黨和人民需要的好干部，使各方面的優秀干部充分涌現。

三是在黨的基層組織建設制度改革方面，堅持使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘為重點和著力點。著眼于鞏固黨執政的組織基礎，不斷增強基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，重點對完善各領域基層黨組織建設制度、創建基層服務型黨組織、完善黨員隊伍建設制度等。黨的組織、黨的工作要做到全覆蓋，讓黨的旗幟在每一個基層陣地上都高高飄揚起來。要加強黨員隊伍教育管理和服務，確保進口嚴、出口暢、管得好、作用大。

四是在人才建設制度改革方面，堅持以完善人才工作領導體制、創新集聚人才體制機制為重點。主要從健全黨管人才領導體制、創新集聚人才體制機制、完善人才流動配置、評價激勵、服務保障機制等方面，形成激發人才創造活力、具有國際競爭力的人才制度優勢，營造識才、愛才、敬才、用才的良好氛圍，把各方面優秀人才集聚到黨和國家事業中來。endprint

聚焦問題，聚焦重點，是回應現實、實現目標的必然要求，也是推進黨的建設制度改革深化，提高改革的針對性和實效性的必由之路。只有聚焦重點，才能點燃亮點，解決問題，才能使改革方案和措施開花結果，實現黨的建設制度改革的藍圖。

三、聚神構建黨的建設的制度體系，增強改革的整體性、系統性、協同性

聚神，就是指抓改革的落實，一定要聚精會神，不能有絲毫走神。推進黨的建設制度改革，就是要聚精會神地抓好制度的改革與建設，聚精會神構建“以黨章為本，以憲法為上”的黨的建設制度體系，因為制度是帶根本性的，是管全局管長遠的。黨的十八大和十八屆三中全會明確提出健全權力運行制約和監督體系的問題。習近平總書記強調，要堅持用制度管權管事管人，把權力關進制度的籠子里。黨的建設中存在的問題，有制度執行不力的問題，也有制度不健全的問題。針對黨的建設中的重點難點問題、群眾反映強烈的突出問題，著力健全完善制度機制，增強制度的剛性和約束力。

一是著力構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，高度重視黨內法規的制定和實施，頒布了黨的歷史上的第一個黨內“立法法”——《黨內法規制定條例》，并推出了清理黨內法規行動。在十八屆三中全會之后，又頒發了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，對今后5年黨內法規制定工作進行統籌安排，確定了一批黨內法規重點制定項目。

十八屆三中全會對深化黨的建設制度改革提出了新要求，按照《黨內法規制定條例》和黨內法規制定工作五年規劃的規定和部署，對《領導干部培訓條例》《領導干部任免條例》等黨內法規做出修訂。在對現有黨內法規進行全面清理的基礎上，抓緊制定和修訂一批重要黨內法規，力爭經過5年的努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，實現亟需的黨內法規及時出臺，配套黨內法規更加完備，各項黨內法規之間協調統一，黨內民主制度體系更加完善，權力運行受到更加有效制約和監督，把我們黨科學執政、民主執政、依法執政的實踐經驗和深化黨的建設制度改革的成果，固化為制度，并體現在黨內法規上，切實做到黨的建設制度改革于法有據，入法有理，執法有序。

二是注重改革舉措配套銜接，注重左右協力共進、注重上下良性互動，確保黨的建設制度改革的系統性、整體性、協同性。十八大以來，在構建黨的建設制度改革的配套措施上，堅持統籌謀劃，協同推進，邊調研論證、邊研究謀劃、邊組織實施。例如，以修訂和落實《黨政領導干部選拔任用工作條例》為抓手，一方面構建科學有效的選人用人機制，大力培養選拔黨和人民需要的好干部。另一方面落實“拓寬來源、優化結構、改進方式、提高質量”重要方針，加強和改進優秀年輕干部培養選拔和后備干部工作，改革政績考核機制，著力解決“形象工程”、“政績工程”以及不敢擔當、不作為、亂作為等問題。同時，以群眾路線教育實踐活動為契機，加大完善從嚴管理干部隊伍制度體系的力度，嚴格干部隊伍管理，嚴格黨內組織生活，強化個人有關事項報告抽查核實，完善選人用人專項檢查和責任追究制度，堅決整治跑官要官、說情打招呼、干部檔案造假、超規格超職數配備干部、領導干部違規兼職、“裸官”等問題。在統籌謀劃、配套對接、協同推進初見成效的基礎上，再接再厲，使制度體系更加配套更加完備更加有效。

三是堅持立破并舉，及時清理不適應形勢發展需要的制度，抓緊完善和健全新的制度，形成更加成熟更加定型的制度體系。在制度立與破的過程中，注重繼承與創新、理論與實踐相結合，及時總結行之有效的實踐經驗和基層創新，不失時機地提升到制度層面上來，提高制度體系的適應性和完備性。針對當前一些地方和單位黨內生活存在的庸俗化、隨意化、平淡化傾向，結合鞏固黨的群眾路線教育實踐活動成果，總結貫徹落實《關于黨內政治生活的若干準則》實踐，提出對進一步嚴格黨內政治生活作出規定;為規范各級黨政主要領導干部職責權限，提出制定地方黨委決策程序規定。

四、聚力強化黨的建設制度改革的責任機制，增強改革的執行力和落實力

聚力，就是指抓改革措施落實應集中精力，積聚群力，竭盡全力。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三次會議上，講到改革要聚焦聚神聚力抓好落實時，明確指出：各地區各部門要敢于擔當，積極有為地推進改革攻堅。推進改革既要管宏觀，也要統籌好中觀、微觀。要突出具有結構支撐作用的重大改革，把握重大改革的次序，優先推進基礎性改革。中央有關部門要加強對地方改革的具體指導，明確改革政策各個環節的銜接關系。他還強調指出，要加大推進落實的力度，到人到事，凡事都要有人去管、去盯、去促、去干?！?〕

制定制度僅僅是邁出不可缺少的一步，執行制度更是艱巨的過程。任何政策和制度，如果執行范圍越廣泛、牽涉到的層次越多，就越容易產生邊際效應遞減現象。因此，需要聚力抓好落實，尤其是需要統籌協調各相關部門職能，相互配合，同心協力，發揚“釘釘子”精神，抓鐵有痕，踏石留印，真正做到“認真”二字，一抓到底。具體說來，應從以下幾方面聚力落實。

一是加強組織領導，強化黨的建設制度改革的責任機制。首先，分解任務，明確責任，統籌規劃、溝通協調，按照分工各司其職、積極配合，形成督促落實的合力。其次，認真執行問責制和責任追究制度，把權力與責任一致起來，實行決策與執行的無縫對接，既敢于出招，又善于應招，在執行和落實上下工夫，做到“蹄疾而步穩”，有創造而不走樣，善始善終，善做善成。

二是堅持科學推進，全程動態督查，加大改革推進和落實的力度。按照實事求是，尊重科學的原則，區分不同情況，分類推進，循序漸進。在推進黨的建設制度改革的過程中，既注重改革的系統性、整體性、協調性，也注重改革的層次性和次序性。同時，還要注重過程跟蹤和督查，及時發現解決推進中遇到的問題，積極開展改革舉措實施后評估工作，及時采取有效措施改進完善。endprint

三是制定路線圖，時間表，實行責任目標管理，有計劃、有步驟、高質量、高效率地推進黨的建設制度改革的深化。堅持以路線圖和時間表，實行責任目標管理，做到責任“橫向到邊，縱向到底”。推進黨的建設制度改革，注重分清輕重緩急，把握時機和節奏，對工作基礎較好的改革舉措，明確目標要求，加快提速;對今后幾年黨的建設制度改革的重點任務，并逐項進行細化，明確工作目標、具體舉措和成果形式;對一些社會關注度高、關系改革全局的項目，時間能提前的盡量提前，確保絕大部分改革舉措在2017年前基本完成。對于改革方向明確、目前條件還不成熟的，先行試點，積累經驗，逐步推進;對一些長期存在的老大難問題，加強調查研究，積極探索，適時出臺改革措施。

四是加強調查研究，加強輿論引導，大力營造“執行光榮，不執行可恥”的執行文化氛圍，形成崇尚實干、注重實效的風尚。習近平總書記說：調查研究是謀事之道、成事之道。沒有調查，就沒有發言權，更沒有決策權。研究、思考、確定全面深化改革的思路和重大舉措，刻舟求劍不行，閉門造車不行，異想天開更不行，必須進行全面深入的調查研究?！?〕推進黨的建設制度改革，必須加強理論研究和實踐探索，把握黨的建設制度改革內在規律。要尊重基層首創精神，總結推廣基層實踐經驗，讓黨的建設制度改革的舉措落到實處。同時，高度重視黨的建設制度改革宣傳工作，最大限度凝聚改革共識，營造有利于深化改革的良好氛圍，促進黨的建設制度改革向縱深發展，真正取得良好的實際效果。

〔參考文獻〕

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〔7〕習近平.在武漢召開部分省市負責人座談會上的講話[N].人民日報，2013-07-24.endprint