中國人民代表大會制度的代表性問題及對策研究

彭龍

〔摘要〕

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表的實際代表性決定著我國人大制度能否真正發揮其應有的作用，關系到人大制度的合法性基礎。中國的人民代表大會制度和西方國家的議會制度，都是在反對和擺脫君主專制或貴族統治制度的歷史過程中形成的民主制度創新，但是由于文化、國情和歷史過程的不同，二者既有相似之處，也存在根本差異。本文基于對中國人大制度與西方議會制度產生歷史背景的比較分析，從公平性與功效性兩個維度對人大代表的代表性進行探討，并嘗試提出完善人大制度代表性的對策建議。

〔關鍵詞〕

人民代表大會制度;議會制度;人大代表;代表性

〔中圖分類號〕D622 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0081-05

2013年末，舉國震驚的衡陽破壞選舉案被媒體曝光，涉案金額達1.1億元，涉及56名省人大代表、518名市人大代表、68名代表大會工作人員，成為1949年以來公開披露的涉案金額最大、涉及黨政官員和人大代表最多的一起選舉弊案。對于中國人民代表大會制度代表性問題的反思變得日益重要而緊迫。作為當今世界討論最多、也最具有爭議的議題之一，民主在制度操作層面上可以被分為直接民主和間接民主（又稱代議制民主）。由于直接民主往往導致效率低下、成本高昂和權威貶值的政治后果，現代民主只能是基于政治自由保障的間接民主。〔1〕這種間接民主在西方國家主要表現為議會制度，而在中國則表現為人民代表大會制度（以下簡稱“人大制度”）。應該說，西方國家的議會制度和中國的人民大表大會制度，都是在反對和擺脫君主專制或貴族統治制度的歷史過程中形成的民主制度創新，〔2〕但是由于文化、國情和歷史過程的不同，二者既有相似之處，也存在根本差異。

人大制度是我國的根本政治制度，其實施過程中，人民的政治權力發生了兩次“委托”：第一次“委托”發生在選民和代表之間，人民作為選民把自己的政治權力“委托”給他們信任并且選擇的人民代表大會代表（以下簡稱“人大代表”）;第二次“委托”發生在代表們和“一府兩院”之間，倍受選民信任的代表們又把選民“委托”給他們的政治權力的絕大部分再一次“轉委托”給“一府兩院”。在這兩次“委托”過程中，“代表”始終起著承上啟下的作用。人大代表的實際代表性，決定著我國人大制度能否真正發揮其應有的作用，關系到人大制度合法性的基礎。那么，我國人大代表制度與西方議會制度存在哪些異同？我國人大代表的代表性存在哪些問題？如何提升我國人大代表的代表性？下面，筆者將基于對中國人大制度與西方議會制度產生歷史背景的比較分析，從公平性與功效性兩個維度對人大代表的代表性進行探討，并嘗試提出完善我國人大制度代表性的對策建議。

一、中國人大制度與西方議會制度的歷史背景比較

中國人大制度與西方議會制度產生的歷史背景是截然不同的。在文化傳統方面，西方具有海洋貿易文明下的個人主義傳統;而中國則是大陸農耕文明下的集體主義傳統。在指導思想方面，西方議會制度是接受了以洛克為代表的民主思想，以保護私有財產為核心，遵循程序公平;而中國人大制度則接受了馬克思主義理論，致力于消除私有財產，崇尚實質公平。在實踐理念方面，西方議會制度是從自身歷史傳統中逐漸形成和提出的，并將作為普適價值的民主作為其內核;而中國的人大制度則是在內外交困的背景下，被直接從外國引入并加以模仿改造形成，民主在中國往往被視為一種救亡圖存的工具手段而非目的。

（一）西方議會制度的歷史背景

與人大制度相比，西方的議會制度要古老得多。作為一個專用政治術語，議會一詞最早于1217年正式出現于文獻中，1236年第一次出現于官方文件中。〔3〕近代議會的前身可以追溯到中世紀西歐各國的等級會議。從12世紀到13世紀，西歐多數國家都成立了貴族、僧侶和市民三個階層的會議，這就是所謂的“三級會議”或“等級會議”。

最早建立起較完善的近現代議會制度的國家是英國，英國的議會也被公認為是西方議會之母。美國學者But曾指出，“議會根源的最深處藏于盎格魯——薩克遜人進入英格蘭之初即有的協商習慣。”〔4〕這種議會觀念的核心是國王處理大事須先征得民眾的意見和同意。這里需要指出的是，雖然歐洲很早就有了議會的雛形，但是各國真正確立現代意義上的議會制度，卻是經歷了曲折艱辛的革命運動之后，才真正得以實現。1688年，英國經過光榮革命，最終正式確立近現代意義上的兩院議會制度;1789年，美國通過其憲法，確立了參眾兩會制度;同年，法國爆發大革命，歐洲大陸上第一個近現代意義上的議會成立;1890年，日本首次確立了其議會制度。經過漫長的工業化發展、思想啟蒙和資產階級革命，截至19世紀，西方各主要國家都基本確立了其現代議會制度，并沿用至今。

西方現代自由主義學派的主要奠基人之一、英國著名政治哲學家洛克的理論，較好地總結了西方議會民主思想的精髓。洛克破除了君權神授論以掃清理論障礙，〔5〕并從正面系統論證西方議會制是最好的政府形式。洛克認為，〔6〕在自然狀態下，任何人都擁有三種基本的自然權利：生命權，自由權和財產權。政府的建立緣于大多數人同意而簽訂的社會契約，人們將自然狀態下的自我裁決權力轉讓給代表人民的政府，并同意接受政府法律約束;同時，所有的政府法律都經過大多數人或大多數的代表同意而制定，且人們遵守少數服從多數的統治原則。以洛克為代表的西方民主政府理論的核心在于，保護私有財產，這既是理想政府建立的根本出發點，也是西方議會制度初衷的核心要義。

（二）中國人大制度的歷史背景及其與西方議會制度之比較

中國自公元前221年秦始皇統一稱帝以來，經歷了近兩千年的君主專制時期。議會這一概念對中國而言屬于典型的舶來品。從鴉片戰爭后“師夷長技”思想的提出到戊戌變法中民權思想的提倡，在大約半個多世紀的時間里，“民主”與“科學”一樣被作為救亡圖存的工具被愛國知識分子們積極地引入中國。中國人的潛意識中始終抱著“民主救國”的觀念，進而發展出“議會救國”的期望，一時間也興起了“議會熱”。但是問題也恰恰出現在這種基于工具主義的“議會救國”理念上。endprint

我國在民國初年，確實也曾經嘗試過學習英美，實行西方議會制度。1912年3月，《中華民國臨時約法》頒布;同年5月，中華民國參議院決議，國會實行兩院制。1913年3月20日，就在中國首次真正意義上的議會選舉進行得如火如荼的時候，時任國民黨黨魁、內閣總理的最熱門人選宋教仁在火車站被袁世凱派人刺殺。雖然1913年4月8日，中華民國第一屆國會依舊在北京如期開幕，但是議會制度在中國已經搖搖欲墜。一方面，袁世凱肆意操縱和干預國會，國會最終成為軍閥統治的陪襯;另一方面，面對袁世凱的倒行逆施，以孫中山為代表的國民黨人，先后在1913年發起二次革命、1915年發起護國戰爭、1917年發起護法運動，最終也未能阻止袁世凱稱帝，而原本脆弱的議會制度也在這一次次繞過憲法和議會的暴力抗爭中，變得愈發地形同虛設了。

筆者以為，緣于英國的議會制度自其被引入近代中國的那一刻，就被救國心切的中國實踐者有意或無意地給遺漏掉了內核。英國之所以能逐步確立起以議會為核心的君主立憲政體，是因為其在1689年、1701年相繼通過了《權利法案》和《王位繼承法》，從而確立了“議會至上”和“議會主權”的原則，國王的權力轉移到了議會，議會遂成為國家的最高權力機關。英國議會制度的核心在于沒有任何行政機構擁有否決或駁回議會立法的權力，其目的是為了以民權來制約王權。而不論是袁世凱及北洋軍閥，還是革命黨人，最終都只是把議會當做救國圖存或權力斗爭的工具，當這一工具不好用時便會隨時把議會及議會之立法棄之一邊，這種新瓶裝舊酒式的引進方法使近代中國遲遲未能真正學習到西方議會制度的精髓。因此，近代中國的幾次議會嘗試往往演變為一場鬧劇，都以恢復到專制狀態而收場。這種工具主義的民主理念，直至今日依舊是導致中西方對民主認識沖突的重要原因之一。

面對議會制度在中國的屢屢受挫，1921年成立的中國共產黨，在馬克思主義理論的傳播和影響下，開始嘗試另外一種代議民主形式。1927年，中國共產黨在農村革命根據地建立人民民主政權，開始對建立新型人民政權及其組織形式進行探索與實踐。在第一次、第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨通過組織工人代表大會、農民協會和成立工農兵代表蘇維埃等形式進行了民主嘗試。1931年，中國共產黨借鑒巴黎公社以及蘇聯的經驗，制定《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，明確規定“蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的”，“中華蘇維埃共和國之最高政權，為全國工農兵蘇維埃代表大會”。在抗日戰爭時期，中國共產黨領導的根據地根據“三三制”原則創建了各個邊區的參議會，〔7〕即“根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”解放戰爭時期，又發展成為各級人民代表會議。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中指出，“我們是在半殖民地半封建社會的國家進行革命，其國家政權構成必然有自己的特點。這就是：國體——無產階級領導下的一切反帝反封建的革命階級聯合專政;政體——建立在民主集中制基礎上的人民代表大會制度。”人民代表大會這個概念被首次提了出來。1949年新中國成立后，人大制度被確定為我國的根本政治制度。1954年9月 15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重開幕，標志著我國人大制度的正式施行。1964年至1975年，由于“文化大革命”等動亂因素，全國人大工作一度中斷，直到1976 年，人大制度才重新恢復并步入正軌。

二、人大代表的代表性問題分析

雖然我國憲法中明確規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”〔8〕。但是在現實生活中，人大代表卻未必能讓民眾真正感覺到人民當家做主的感覺，造成這種現象的核心就在于人大代表的代表性不足的問題。

美國學者Pitkin〔9〕認為“代表”（Representation）可以分為四類：象征性代表，實質性代表，描繪性代表和形式性代表。其中，西方議會制度中的議員屬于典型的形式性代表，唯有通過選舉的方式以實現和維護選民與議員之間的“授權-負責”關系;而我國的人大代表則兼有描繪性代表和形式性代表的特征，即既在名額分配和構成上追求社會行業界別的縮樣，又通過直接和間接選舉的方式以實現和維護民眾與代表之間的“授權-負責”關系。筆者以為，可以從兩個維度來對人大代表的代表性進行考量，一是公平性的維度，即從產生機制和構成狀況出發，關注人大代表的代表性結構是否具有廣泛性;二是功效性的維度，即從實際運作和工作效果出發，關注人大代表的代表性職能是否能夠真正落實。

（一）公平性維度的代表性

與功效性相比，公平性問題往往是現實生活中較容易被人們關注和提及的一個方面。下面，筆者僅從代表產生和代表構成兩個方面對公平性進行討論。

1.代表產生

從代表資格來看，西方議員的基本資格是國籍條件、年齡條件、居住條件以及其他一些排除性條件;而我國人大代表的資格則沒有如此多的限制，凡年滿18歲的公民都有選舉權和被選舉權。因而單就這一點而言，我國更具有廣泛性和普遍性。從代表選舉來看，西方議員的產生有四種方式，直接選舉、間接選舉、任命和世襲繼承，幾乎所有選舉費用都由候選人自己籌集;我國的人大代表是按省、自治區、直轄市、特別行政區和人民解放軍的人口比例分配名額，然后再由間接選舉和直接選舉產生，所有選舉費用都由選舉委員會承擔，無需候選人籌集。

筆者以為，我國人大代表產生過程主要存在以下三個方面的問題：一是選舉程序的不規范，主要體現在確定正式候選人的過程中。選民十人以上都可以提出候選人，導致提名的代表人數遠遠大于應選代表的比例，于是就需要先由各選區的選民小組通過醞釀、討論、協商確定少數正式代表候選人人選，而選舉委員會往往“以組織手段將選民十人聯名的代表候選人‘醞釀下去，以保證政黨和人民團體提名候選人當選”。〔10〕二是代表與選民的關系不密切，我國選民了解代表候選人只是通過印發候選人的簡歷，致使選民往往只能通過代表候選人的職務、社會地位、社會影響等條件來選舉代表，這就使一些有代表意愿和能力但卻缺乏社會地位的候選人幾乎沒有競爭性，給一些在其位不謀其政的平庸代表創造了機會，也同樣壓抑社會底層的人才的政治發展。三是選區劃分的隨意性和行政化。很多地區為了方便并節省時間，按工作單位來劃分選舉，這種行政化的選區劃分很容易使選民受到本單位領導的影響，只要領導被提名為代表候選人，往往就能在本單位當選。endprint

2.代表構成

從代表構成來看，西方議會制的議員人數一般較少，且是職業化的，有專門的從業人員;而我國的全國人大代表的人數較多，除人大常委會成員是專職以外，其余代表都是兼職。從代表規模來看，西方議員人數往往在200至500之間;目前我國全國人大代表卻高達近3000人。從代表任期來看，西方兩院制國家，以英國為例，上議院議員一般為6年，下議院議員為2至4年;我國各級人大代表每屆任期皆為5年。從代表的階級基礎來看，西方議會制度下的議員絕大多數來自有產階級（尤以律師和商人居多），在“金錢政治”的社會環境下，相對弱勢的職業群體很難登上政治舞臺;而我國人大代表則包含了從各行各業中選舉出來的廣大勞動群眾的代表。

筆者以為，雖然就全國人大的組成情況來看，已經包括了工人、農民、知識分子、解放軍、干部、港澳同胞、歸國華僑、少數民族、婦女、中共黨員、民主黨派、無黨派人士等身份的代表，人大代表的職業更是橫跨我國幾乎所有主要職業領域，但是，我國人大代表依然面臨著結構不合理的現狀和趨勢。以第十屆全國人大代表為例，代表中純粹以黨政部門領導干部為職業者達1240人，加上分散在軍人、法律界人士、企業家等類代表中的領導干部，官員（含黨政官員、法官、檢察官、軍官、國有企業的廠長、事業單位的領導）代表的數量約占全體2984名代表的半數以上。地方人大的情況同樣如此，如某市某屆人大代表中，各類領導占到代表總數的77.4%，但農民代表只占代表總數的1.4%。〔11〕

（二）功效性維度的代表性

除了公平性維度上的代表性外，衡量人大代表是否具有代表性的關鍵，在于其在當選后的五年任期內是否真的能有效履行其代表職責，即功效性維度的代表性。我國人大代表在功效性維度方面主要存在以下三個問題：

首先，由于代表產生過程中的制度不完善，使得人大代表普遍缺乏西方議員所時刻承擔的選舉壓力，致使選民難以對人大代表形成“委托-代理”的監督力，以致許多人大代表把代表頭銜視為單位組織授予的榮譽光環或者升遷的工具，絲毫沒有人民代理人的意識。

其次，我國從全國到地方各級人大代表人數過于龐大，導致會期不能太長、民主議事難以真正貫徹、普通代表個體作用虛化，最終使得人大代表的功效大大縮水。

最后，我國代表的兼職現象十分普遍，兼職化的代表制至少有四個弊端：一是影響了代表參政議政的熱情，二是不利于保證人大的議事質量和效果，三是由于選民與代表之間往往屬于一次性博弈，容易誘發當選代表的機會主義傾向，四是強化了選舉的形式主義傾向，因為選民和候選人都缺乏利益動機，無法形成穩定、長期的利益代理表達關系和博弈環境，選民產生“厭選”心理，當選代表也沒有強烈的責任感和使命感。

三、提升人大代表代表性的對策建議

基于上述對于人大代表代表性的分析，可以從公平性和功效性兩個方面入手來提升人大代表的代表性。

（一）提升人大代表的代表公平性

1.規范代表選舉程序

近些年來，我國在人大代表的選舉實踐中已經有了一些競爭的因素，比如差額選舉制的實行、候選人的簡單介紹等，但這些措施仍遠遠不夠。為了使選舉更加真實化，使人大代表成為真正的民意代表，使代表的素質得以提高，筆者建議：

首先，參選候選人要以自薦為前提。其次，取消以協商方式確定正式候選人的方法，實行以公開、公平、按多數票確定候選人的方法。其三，增加選舉組織工作的透明度，接受群眾監督，選舉機構所作的決定、選舉機構的運作過程都必須公開，允許新聞媒體采訪報道，并允許社會團體、候選人組織選舉觀察小組觀察監督選舉機構的工作。其四，實行公開、公正的競選，初步代表候選人和正式代表候選人均應該根據法律在規定時間進行各種合法的競選活動，在公共預算資金的支持下，通過各種媒體途徑積極介紹個人情況，宣傳自己的競選政綱，回答選民提出的各種問題，以充分展示代表候選人的從政能力，便于選民對代表候選人進行了解、比較、選擇。

2.規范選區劃分和名額分配

代表身份的不明確與代表結構的不合理是緊密相關的，人大代表不明確自己究竟代表哪一部分人民，哪一地區人民的具體利益就會產生代表身份的模糊、代表利益的交錯、代表責任的減弱，最終使人大代表的“代表性”減弱。而代表結構的不合理一直是困擾我國代表制度改革的難題。比如，“我國的人大代表的組成中往往‘新聞人物型過多，各類明星缺乏基本意識和議政能力;‘領導干部型行政官員占據相當的比例”。這些問題的解決最終要求有一個比較合理和優化的選區劃分和名額分配。

我國現在的代表名額是以身份和行業的雙重標準相結合的辦法來分配的，這種分配方法形成的復合比例結構，就會使代表所代表的利益交錯，代表身份模糊，代表性減弱。以嚴格的行業劃分確定代表的界別，同時輔以相應精確的選區劃分作為參照系，使選區與行業界別對應統一，這不失為優化代表結構的可行性辦法。

（二）提升人大代表的代表功效性

1.精簡與專職化

要讓人大代表真正代表人民，充分發揮代表大會的民主和監督職能，除了規范代表選舉和選區、名額劃分外，必須在人大制度內逐步實行精簡后的專職代表制。

專職代表的實現步驟應當與政治文明的發展和政治體制改革步伐相協調，應當從上到下逐級進行：第一步逐步實現常委會委員的專職化，第二步逐漸減少代表名額，增加常委會成員人數，第三步讓代表大會與常委會合一，取消雙層組織結構。這樣改革的好處是顯而易見的，因為專職代表制下的代表才會有更多的時間和精力去切實履行代表職責，在此基礎上還能有效減少代表數額，增加例會會期，有利于代表發揮個人能動性，加重代表履行職務的責任感，也有利于創造充分討論決定問題的時間和空間條件。

2.規范人大代表監督機制endprint

無論直接選舉還是間接選舉，選民意志的充分體現都不是無條件的，不可能自我實現，都很容易受到多方因素的影響而造成民眾本來意志的扭曲。再公正的選舉也需要靠有效的監督機制來保障，因此，加強對代表選舉過程的監督是十分必要的。

對代表有效的監督和罷免，是保證人大代表真正代表選民利益、實現人民當家作主的必要制度。為此，一是要通過完善代表的述職制度、加強代表視察的力度，增加走訪選民、約見選民次數，建立代表通報制度等，以加強人大代表與選民的聯系;二是借鑒訴訟法的相關制度設計，建立代表的回避制度，即但凡處理與人大代表有利害關系的問題時，申請回避;三是完善對代表的懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為進行懲戒，最終完善代表的罷免制度，規范代表的辭職制度。總之，強化對代表的監督，是增強人大代表代表意識、代表責任、代表行動力、代表性的必要措施，最終對人大代表明確自己的職責是一個有力的保障。

〔參考文獻〕

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