莫迪政府的對華政策與中印邊界危機管控機制的構建

張世均 李 兵

2014年4月7日至5月12日，印度民眾經歷了世界歷史上持續時間最長、參加選民最多的一次選舉，*吳順煌：《印度大選選民史上最多 預計超過1000個政黨參選》，《第一財經日報(上海)》2014年3月7日。最終人民黨候選人莫迪以絕對優勢勝出。莫迪在競選時主張實行“積極外交”，即在維護印度國家利益的前提下，積極與各國開展合作與交流。但是，隨著莫迪政府上臺，印度政府在對華政策上表現出明顯的兩重性：一方面堅持中國“威脅論”， 聲稱在中印邊界等爭議問題上保持對華“決不讓步”的強硬立場；另一方面則希望通過加強與中國的政治、經濟、軍事、外交、民間等多方面的合作與交流來構建中印邊界危機管控機制，以此提升印度在國際上的地位和影響力，維護印度的既得利益。莫迪政府在對華政策上前后“言行不一”的態度，正是印度人民黨政治需要所在，反映了以莫迪為代表的印度人民黨實用主義至上的黨派政策。

一、 莫迪政府對華政策的發展與變化

印度人民黨的執政理念，使得莫迪的對華政策在競選前就備受世人關注。莫迪在擔任古吉拉特邦首席部長時就曾先后四次率團訪問中國，并高度贊揚中國的經濟建設成就，表示將在經濟、貿易方面強化與中國的合作。但是，莫迪在參加總理競選時的某些對華強硬言行似乎表明，印度人民黨如果組建政府將在對華政策上，特別是中印邊界領土爭端問題上仍將采取強硬的態度與政策。

(一)莫迪競選總理時的對華策略與言行

1．印度人民黨的政治理念

印度人民黨成立于1980年4月，支持者主要以城市工商業者為主。印度人民黨提出“民族融合、民主、積極的世俗主義、甘地社會主義和價值政治”五項政策原則，既包含現代世俗政治的內容，又帶有一定的印度教傳統主義色彩，故有的學者評價印度人民黨是教派主義政黨，有的學者則認為它是奉行世俗主義的現代政黨。*張世均：《論印度現代化進程中的宗教問題》，《西南大學學報》2008年第4期。印度人民黨在對內政策方面主張把促進少數派和落后階層的利益放在首位，實行民族主義、民主、非教派主義；對外關系方面提出“真正的不結盟”政策，反對偏向大國集團，與周邊鄰國建立良好關系。有學者也把印度人民黨的黨派政策歸納為“實用主義至上”。*陳金英：《價值與工具：印度人民黨意識形態訴求的政治學分析》，《武漢大學學報》2008年第5期。

2．莫迪競選時的對華策略與言行

2014年4月7日，莫迪競選團隊在印度人民黨的官方網站上對外發布競選綱領，其中涵蓋了政治、經濟、文化、外交等多個領域。莫迪的競選綱領中涉及到印度對外政策的內容主要集中在政治和外交方面，如在政治方面，該綱領提出將利用一切資源提高印度在國際事務中的影響力，積極參與國際與地區交流與合作，“建設一個強大、自立和自信的印度”；在外交方面，提出印度將推行“積極外交”“努力建立與周邊鄰國友好關系，但是當形勢需要，也將毫不猶豫地采取強硬立場和措施”*陳小萍：《從印度人民黨的選舉戰略看莫迪政府政策走向》，《南亞研究季刊》2014年第2期。。

從莫迪團隊的競選綱領中可以看到：莫迪采用的是實用主義外交政策，即在維護印度國家利益的前提下，主張與所有國家建立和平和友好的外交關系。但是，他又特別強調只要涉及到有爭議的國際問題，印度將毫不猶豫地采取強硬態勢，堅決維護其國家利益。如在中印邊界領土爭端的問題上，莫迪于2014年2月在“阿魯納恰爾邦”(即中國藏南地區)發表競選演說時指出：“阿魯納恰爾邦是印度領土不可分割的一部分，這一點永遠不會改變。”*Sruthi Gottipati，“Modi Says China must Drop Mindset of Expansionism over Arunachal Pradesh”，Reuters( February 22,2014).這恰好印證了莫迪在中印邊界爭端等問題上的對華強硬態度，以此煽動印度民眾的民族主義情緒，博取更多選民的支持，力爭在選舉中獲得勝利。

(二)莫迪政府上臺后的對華政策

雖然中印雙方在很多領域都存在利益沖突，但同時也應認識到中印雙方在很多方面又有很強的互補性。莫迪政府上臺后，從印度的國家利益出發，開始重視雙方之間的互補作用，圍繞安全和經濟開展對華政策。莫迪政府的對華政策具有兩重性，一方面強調與中國的合作，通過強化政治合作以提高印度的國際地位和政治影響力，強化經濟合作為印度經濟的發展提供助力；另一方面則是繼續保持對華警惕，“在保持甚至加強對華防范的同時，與中國進行外交周旋，從中獲取外交收益”*陳繼東：《印度大選與新政府的政策走向》，《四川大學學報 (哲學社會科學版)》2014年第6期。。

目前，莫迪政府的對華政策在政治、經濟、軍事等方面均有行動，體現了莫迪政府的對華戰略與策略。

1.政治方面

莫迪政府上臺后，政治方面所采取的對華策略充分體現了從國家利益出發的實用主義外交政策，既表現出積極合作的一面，同時又有防范甚至懷有敵意的一面。

2014年6月9日，莫迪在會見習近平主席特使王毅外長時，表示愿意與中方攜手發展，實現優勢互補，并且邀請習近平主席年內訪問印度，同時也接受了李克強總理的訪華邀請。2014年9月，在習近平主席訪問印度時，莫迪打破了自尼赫魯以來的印度外交傳統，在自己的家鄉舉行隆重的歡迎儀式，這足以說明莫迪政府對中印關系的重視。在習近平主席訪印期間，中印雙方簽署《中華人民共和國和印度共和國關于構建更加緊密的發展伙伴關系的聯合聲明》，指出“在邊界問題最終解決前，雙方將共同維護邊境地區的和平與安寧”*《中華人民共和國和印度共和國關于構建更加緊密的發展伙伴關系的聯合聲明》，《人民日報》2014年9月20日。。2015年5月，莫迪總理訪華首站選擇西安，也是對習近平主席訪問莫迪總理家鄉的回應。在莫迪總理訪華期間，中印雙方重申“盡全力維護邊境地區的和平與安寧”*葉海林：《中印在邊界問題上說了什么》，《東方早報(上海)》2015年5月19日。。

莫迪政府在加強與中國政治合作的同時，也以防范的意識來審視中國，甚至進一步采取措施對中國施加壓力。如2014年9月，習近平主席訪問印度前夕，印度外交部長斯瓦拉杰提出“要印度承認一個中國，中國應該重申一個印度的政策”“中國應該理解和重視我們對阿魯納恰爾邦的關切……印度已經承認西藏是中國的一部分,所以中國也應該承認阿魯納恰爾邦是印度的一部分”等強硬措辭。*Indrani Bagchi，“External affairs minister Sushma Swaraj on Monday took a tough line ahead of Chinese President Xi Jinping’s visit to India later this month”，The Times of India (September 10,2014).這表明在中印邊界領土爭端問題上，莫迪政府依然執行強硬的對華政策，企圖分裂中國領土完整，維護其既得利益。

2.經濟方面

經濟在中印關系中扮演著核心角色，也是莫迪政府對華政策的中心節點。莫迪在擔任古吉拉特邦首席部長時就曾先后四次率團來華訪問，學習中國經濟高速發展的經驗。在莫迪的治理下，古吉拉特邦經濟飛速發展，被人們冠以“印度的廣東”之美譽。在莫迪成為總理候選人后，曾在競選綱領中提出“發展至上”“增長第一”的理念，要使印度成為“強大、發達和具有包容性的國家”。*陳小萍：《從印度人民黨的選舉戰略看莫迪政府政策走向》，《南亞研究季刊》2014年第2期。

莫迪政府上臺以后，積極開展與中國的經濟交流與合作。2014年6月，莫迪在會見中國外長王毅時表示，他贊賞中國的發展成就，提議印中雙方發揮各自優勢，在基礎設施、制造業、軟件等領域深化合作。2014年9月25日，莫迪政府全面啟動“印度制造”計劃，并鼓勵中國企業進入印度投資基礎設施和制造業等領域。2015年5月，莫迪訪華期間，與中國簽署了包括鐵路建設在內的總價值達100億美元的協議。*鄒松、青木：《中印要早日解決邊界問題 兩國官方簽署多個大單》，《環球時報》2015年5月16日。印度政府還積極支持和參與由中國政府提議的“孟中印緬(BCIM)經濟走廊建設”“亞洲基礎設施投資銀行”(AIIB)的籌建工作。莫迪政府的這一系列舉措都表明印度政府重視與中國的經濟合作，具有與中國進一步加強經貿合作的愿望。同時，印度政府在中國推出的“一帶一路”建設問題上卻沒有明確的態度，猶豫不決。*林民旺：《印度對“一帶一路”的認知及中國的政策選擇》，《世界經濟與政治》2015年第5期。

3.軍事方面

盡管印度一直擔心中國軍事力量強于印度，對印度形成巨大的軍事“威脅”，但是經過中印兩國上一屆政府的努力，在軍事方面已出現一定程度的互信與合作，軍事壓力得到了緩解。

莫迪政府上臺后，中印雙方開始構建更為緊密的發展伙伴關系。2014年9月，習近平主席訪問印度期間，雙方簽署協議，“同意保持兩國防務部門和兩軍領導人定期互訪，拓展各領域務實合作”*《中華人民共和國和印度共和國關于構建更加緊密的發展伙伴關系的聯合聲明》，《人民日報》2014年9月20日。。但是，由于印度與中國存在邊界領土爭端等諸多有爭議的問題，印度政府在某些時候仍將中國視為戰略競爭對手，企圖借助域內外國家力量對中國崛起進行遏制。如2014年8月，莫迪在訪問日本期間，與日本共同宣布建立“特別戰略全球合作伙伴關系”，強化雙方在政治、經濟、安保等領域的合作。近年來，隨著中國南海爭端問題不斷升溫，印度政府宣布同越南進行合作，在南海爭議水域進行石油開采活動，企圖在戰略上對中國政府施加更大的壓力。

中印邊界領土爭端問題一直是影響中印雙邊關系發展的重大障礙。莫迪政府在中印邊界事務中的一系列言行表明其在中印邊界問題上繼承了辛格政府的衣缽，依舊采取咄咄逼人的態勢。如莫迪委任前陸軍司令庫馬爾·辛格擔任東北地區事務聯邦部長。同時，莫迪還主張通過改善基礎設施來為中印邊界問題的解決做好更為充分的戰略準備，計劃在中印邊界沿線加大基礎設施建設力度，“努力縮小印中邊界地區在基礎設施上的差距”*于英紅：《印度莫迪新政府的對華政策走向》，《亞非縱橫》，2014年第5期。。

二、 莫迪政府對華政策實施的背景

莫迪政府上臺后，在對華政策上實行既努力強調與中方在各個領域的密切合作，又在一些爭議問題上采取強硬態勢的兩重性政策。仔細分析莫迪政府對華政策實施的背景，我們可以發現這是由一系列歷史因素和其所面臨的國內外現實狀況所決定的。

1.印度對外政策總體走勢

冷戰時期，印度主要依靠蘇聯的幫助來維護國家安全，但是印度在與蘇聯的這種盟友關系中并沒有多少話語權，蘇聯的解體使“印度對外政策失去了主要靠山”*G.P.Ramachandra,“India’s Foreign Policy in the Post-Cold War Era ,”in K.Raman Pillai,ed.,India Foreign Policy in the 1990s，New Delhi: Radiant Publishers,1997，p26.。

隨著冷戰的結束，國際體系開始發生巨大震蕩。當時的印度政府希望通過政策調整擺脫冷戰時期自我設定的界限，在重新確立獨立外交政策框架的努力中尋求新目標。*趙干城:《印度“東向”政策的發展及意義》，《當代亞太》2007年第8期。這就產生了所謂的印度“東向政策”，將東南亞作為其“東向政策”的主要地域目標。2014年秋，莫迪政府將印度實施20多年的“東向政策”升級為“東向行動政策”。有印度媒體將“東向行動政策”稱為“東向政策”的“2.0版本”。*Jayanth Jacob，“Look East”Policy Is Now“Act East” Hindustan Times,2015年7月21日。莫迪政府把“東向政策”升級為“東向行動政策”在一定意義上是印度對其亞太戰略的重新調整，主要是為了提升印度在亞太地區，特別是東南亞地區的國際地位，同時抵消中國在這一地區日益增長的影響力。

2.新時期國際環境的變化

2013年9-10月，習近平主席在出訪中亞及東南亞國家時提出建設“一帶一路”的戰略構想。該戰略提出中國將在未來5年對外投資超過5000億美元，以輸出資本和技術的方式，推動亞洲各國之間的產業分工和市場互聯互通，同亞洲各國共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。*張高麗：《努力實現“一帶一路”建設良好開局 推動中國和沿線國家互利共贏共同發展》，《人民日報》2015年2月2日。從歷史視角來看，印度既是古代絲綢之路的重要目的地，同時也是南方絲綢之路線路匯聚的中心。雖然中國提出的“一帶一路”戰略同樣將印度放在重要的地位，但由于地緣政治及中印雙邊關系的因素，印度莫迪政府對中國“一帶一路”戰略的回應似乎并不是很熱情，反而將此視為對印度發展的一種威脅。

另外，美國重返亞太的策略對印度的對華政策也具有一定程度的影響。2011年，美國奧巴馬政府提出“亞太再平衡”戰略，強調進一步維持和強化與亞太地區傳統盟國之間的關系。美國的這一戰略在強化與亞太地區國家軍事盟友關系的同時，也突出了印度在亞太地區的戰略作用。印度恰好可以借用美國這一戰略，利用美國重返亞太的機會達到遏制中國崛起、提升自身國際地位的雙重目的。

3.印度亟待扭轉國內經濟現狀

近年來，印度經濟表現不佳，失業率居高不下。2012年6月，國際評級機構標準普爾在發布的一篇報告中稱，印度經濟增長缺乏動力，經濟政策的政治障礙重重。這意味著莫迪政府上臺后，首要任務是應對國內的經濟發展問題。而要發展國內經濟，印度政府需要處理好與鄰國，特別是與中國的關系。

莫迪政府提出的執政目標是要把印度打造成趕超中國的世界制造業中心，以此來帶動印度國內經濟和就業增長。因此，印度政府在制造業和基礎設施建設等方面就迫切需要加強與中國的合作，正如莫迪總理的顧問所說：“盡管莫迪的外交政策可能會出現展露肌肉的強勢特點，但是他會在某些方面有所克制，給印度經濟復蘇留下回旋的空間。”*“Sanjeev Miglani.Narendra Modi as PM would Harden Stance Against China,Pakistan”，Business Today(April 17,2014).

4.印度時刻保持對中國崛起的警惕

2012年2月，印度智庫發布一篇名為《不結盟2.0：印度21世紀外交和戰略政策》的戰略分析報告，認為在可預見的未來，中國仍將對印度的國家安全和外交政策構成巨大的威脅。同時這份報告還指出“中印間的發展差距會隨著中國經濟與軍事實力的壯大而持續擴大”*吳琳：《印度對華認知變化與謹慎平衡政策——基于<不結盟2．0>報告的解讀》,《國際論壇》2014年第5期。。

中國的崛起使印度政府時刻保持警惕的態度，尤其是在2010年中國成為全球第二大經濟體后，逐漸強化與東南亞和南亞地區相關國家的合作關系，更使印度政府感到自己在東南亞地區和南亞地區的地位受到威脅，從而使印度在制定對華政策時往往離不開“制衡”思維。

三、 中印邊界危機管控機制的構建

從莫迪政府的對華政策可以看出，未來如何加強雙方之間互信與合作仍將是中印雙邊關系發展的主基調。而在影響中印雙邊關系發展的諸多環節中，最關鍵的就是如何處理好中印邊界領土爭端問題。中印邊界領土爭端問題長期得不到有效解決，并且不時爆發小規模的邊界對峙事件，已經對中印關系進一步發展產生了巨大的阻力。因此，如何構建一套完整的邊界危機管控機制對中印雙邊關系的發展就顯得尤為重要。

1.加強政治對話，增進政治互信

由于國家領導人之間的高層互訪往往會簽署一些重要的戰略文件或協議，所以高層之間的政治對話歷來是解決國家關系問題的重要途徑。

2014年9月，習近平主席在訪問印度期間，與印度政府簽署了《中華人民共和國和印度共和國關于構建更加緊密的發展伙伴關系的聯合聲明》，指出“在邊界問題最終解決前，雙方將共同維護邊境地區的和平與安寧”*《中華人民共和國和印度共和國關于構建更加緊密的發展伙伴關系的聯合聲明》，《人民日報》2014年9月20日。。2015年5月，莫迪總理在訪華期間，中印雙方重申“盡全力維護邊境地區的和平與安寧”*葉海林：《中印在邊界問題上說了什么》，《東方早報(上海)》2015年5月19日。。中印兩國領導人之間的政治對話與承諾，為兩國解決邊界問題提供了可持續性發展空間。因此，中印雙方應不斷加強領導人之間的政治對話，以此加深對對方國家政策的理解，減少雙方高層之間的戰略誤判。

此外，中印雙方還可以通過進一步加強和完善邊界問題特別代表會晤機制來增進彼此之間的政治互信。2015年3月23-24日，中印邊界問題特別代表第十八次會晤在新德里舉行，雙方重申“在邊界問題解決之前，妥善管控爭議，共同維護兩國邊境地區和平與安寧”。同時雙方還表示“將從兩國關系大局和兩國人民長遠利益出發，在已有成果和共識基礎上，繼續沿著正確方向推進框架談判進程”*牛震：《中印邊界問題特別代表第十八次會晤在新德里舉行》，《文匯報》2015年3月24日。。總體來看，特別代表會晤機制為復雜的中印邊界問題的良性發展指明了具體方向。因此，雙方有必要進一步強化特別代表會晤，賦予特別代表會晤機制更多的談判權限，使其在解決中印邊界爭端問題中發揮更大的作用。

2.開展經濟外交，推進互惠共贏

在當代國際關系中，國家政治關系與經濟合作交流之間存在著密切的聯系，經濟合作是促進國家之間其他關系發展以及控制國際危機的重要手段之一,以開展經濟外交來密切政治關系已經成為各國政府之間發展外交關系的共識。*張世均：《中印邊界爭端的危機控制機制探析》，《南亞研究季刊》2013年第4期。

2014年9月，習近平主席在訪問印度期間，宣布在印度古吉拉特邦和馬哈拉施特拉邦建立兩個工業園區，并表示在未來五年內向印度工業和基礎設施發展項目投資200億美元。*《中華人民共和國和印度共和國關于構建更加緊密的發展伙伴關系的聯合聲明》，《人民日報》2014年9月20日。2015年5月，莫迪總理在訪華期間，與中國簽署了包括鐵路建設在內的總價值達100億美元的協議。*鄒松,青木：《中印要早日解決邊界問題 兩國官方簽署多個大單》，《環球時報》2015年5月16日。另外，莫迪政府希望通過擴大與中國在經貿、旅游、教育、基礎設施等領域的合作，來促進印度國內經濟的發展。中國提出的建設孟中印緬經濟走廊、“一帶一路”戰略、亞洲基礎設施投資銀行等在資金、技術、設備等方面都對印度有著巨大的吸引力，中國政府應當抓住印度政府的這一需求，以印度國內交通、電力、通信等基礎設施項目為切入點，深化中印之間經貿合作關系，推動中印在經濟方面互惠共贏。

3.促進軍事合作，增信釋疑

2013年10月，印度總理辛格在訪華期間，印度國防秘書馬瑟和解放軍副總參謀長孫建國共同簽署了《中印邊防合作協議》，規定“在對實際控制線沒有共同認知的地區，雙方都不得尾隨對方的巡邏部隊；如兩軍出現對峙，雙方須全力克制，避免任何挑釁行為，不向對方使用或威脅使用武力，以禮相待，避免交火或武裝沖突”*李英銘：《從<2013中印邊防合作協議>看中印邊界問題》，《東南亞之窗》2014年第1期。。此次協議突出“合作”，不但強調雙方在邊界地區的軍事防務合作，更重要的是以法律手段確定了雙方今后在處理類似情況時的行為規范。*劉秧、趙磊：《從歷史角度看中印軍事互信的構建》，《云南社會科學》2015年第3期。

莫迪政府應該遵循《中印邊防合作協議》的精神，在中印邊界領土爭端的問題上以此協議為參照，增進雙方在軍事防務方面的溝通與合作，共同維護中印邊界爭議地區的和平與穩定，如在兩國中央政府之間可定期舉行中印防務年會和國防部代表會晤，還可以在兩軍總部之間設立專線，以方便兩軍高層直接對話；在兩國邊界地區，可以通過相關軍事部門之間的對話、邊界事務信息共享等來促進雙方的邊防合作，以此減少軍事誤判，避免造成“擦槍走火”事件的發生，形成摩擦升級的狀態。*張世均、白珍：《“親、誠、惠、容”外交理念下中印睦鄰關系的構建與實踐探析》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2015年第2期。

4.擴大民間交流，促進民心相通

良好的民間交往可以促進國際關系的穩定與發展。在中印民間交流與合作的過程中，中印友好協會起到了積極的作用。中印友好協會與印度相關方面開展友好合作，在中國舉辦了一系列活動，如印度舞蹈代表團演出、中印歌唱家聯合音樂會、印度攝影展、中印音樂文化論壇等，這些活動推進了中印文化的交流，增加了中印兩國人民之間的相互了解和信任。

近年來，隨著中印兩國人員互訪活動的增多，兩國民間在經濟、文化、教育、藝術等多個領域的合作與交流也得到了很大發展。但同時我們也可以從印度媒體經常對中國的情緒化甚至是失實的報導中看出，中印兩國人民之間依然缺乏了解和信任，如何增進中印兩國民間的了解和互信成為擺在我們面前亟待解決的課題。中印兩國可以通過中印友好協會為平臺，加強在社會多個領域的合作，將交流與合作的范圍從文化、藝術、教育等拓展到宗教、留學、醫療衛生、旅游等更多領域。*納文匯：《“一帶一路”建設和重構新南方絲綢之路語境中的宗教文化建設與調適》，《云南社會科學》2015年第3期。同時，為了增進雙方民眾之間的了解，中印友好協會可以聯合兩國新聞傳媒界的眾多媒體，通過互動合作等方式，將對方社會大眾文化介紹給本國民眾，以增進雙方之間的了解和信任。

中印邊界領土爭端問題在沒有得到全面解決之前，始終是制約兩國關系深入發展的重要因素。因此，中印兩國政府在中印邊界領土爭端問題上，不僅要積極構建邊界領土爭端危機管控機制，而且更加重要的是中印雙方都必須拿出誠意，讓這套危機管控機制中的每一項措施得到落實，才能真正地促進中印睦鄰友好關系繼續前行，為最終解決兩國邊界領土爭端問題奠定堅實的基礎。