內蒙古基層衛生人力政策評價

陳云　范艷存 李敏 杜惠峰 李欣華

內蒙古醫科大學衛生管理學院，呼和浩特，010059

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內蒙古基層衛生人力政策評價

陳云范艷存 李敏 杜惠峰 李欣華

內蒙古醫科大學衛生管理學院，呼和浩特，010059

摘要通過對內蒙古基層衛生人力政策的制定及執行情況進行分析，發現其取得了諸多成效，如核定編制的執行，為優化基層衛生人員結構創造了良好的條件；績效考核政策的推行，使基層醫務工作者的收入普遍提高；資格準入政策的實施，促使專業技術隊伍素質提升等。但也存在一些突出問題，如核定的編制數與實際的工作需求難以相符；高級職稱嚴重短缺；績效考核辦法統籌兼顧不夠；鄉村醫生執業缺乏合理定位等。提出繼續完善衛生人力政策、加大政策執行力度、注重政策創新、建立衛生政策評價機制的建議，對于穩定基層衛生隊伍，提高基層衛生人員工作能力，滿足基層人民基本衛生服務需要具有現實意義。

關鍵詞衛生人力政策；基層；內蒙古

在實現人人享有基本醫療衛生服務的過程中，基層醫療衛生服務機構是不可或缺的重要組成部分。隨著基層醫療衛生機構硬件建設的加強，如何培養、吸引、使用、穩定基層衛生專業技術人員，促進基層衛生事業發展，已成為當前全國各地普遍面臨的問題。我國先后制定和實施了一系列促進基層衛生人力資源發展的宏觀政策，內蒙古也結合本地情況，積極探索有效的衛生人力政策來提高本地基層衛生人力質量及使用效率。本研究主要以政策目標為評價依據對內蒙古基層衛生人力使用政策的制定及執行情況進行評價。

1 政策的效用

1.1 核定編制為優化基層衛生人員結構創造了良好條件

2007年內蒙古編辦下發的《內蒙古自治區城市社區衛生服務機構設置和編制標準的實施意見的通知》(內機編辦發[2007]32號)要求政府舉辦的社區衛生服務中心按每萬居民配備2-3名全科醫師、1名公共衛生醫師，全科醫師與護士的比例為l：1；2010年《內蒙古自治區蘇木鄉鎮衛生院機構設置和編制標準指導意見》規定全區蘇木鄉鎮衛生院編制原則上按照農牧業戶籍人口的1.3‰實行總量控制，依據基層醫療衛生機構承擔的工作任務和發展需要，結合服務人口及當地自然、經濟、社會等情況核定。截至2012年6月底，內蒙古地區每千人口政府辦基層醫療衛生機構編制人數為1.14人，與2010年的0.99人相比，增長了15%，核定編制、為建立崗位約束機制、優化基層衛生人員內部結構提高基層衛生服務質量和效益創造了良好條件[1-2]。

1.2 崗位管理與人員聘用政策得到了有效落實

崗位設置是崗位管理的起點，也是機構編制和崗位管理的銜接點，是崗位分類管理和全員聘用等諸多人事管理的關鍵環節[3]。2004年《內蒙古自治區農村牧區醫療衛生機構改革與管理的實施意見》指出要強化鄉鎮衛生院的改革與管理，實行公開招聘和全員聘用制管理。2007年《關于加強自治區城市社區衛生人才隊伍建設的意見》規定對政府舉辦的各類社區衛生機構，實行崗位管理制度和全員聘用制度。全區各地根據部門核定的人員編制和人員比例結構，按照科學合理、精簡效能的原則，設置管理、專業技術、工勤技能3種崗位，對人員實行全員聘用，競爭上崗。截至2012年6月底，97.03%的縣、區、市實行全員聘用制度和崗位管理制度，呼和浩特、包頭、通遼和興安盟部分旗縣區完成了崗位設置和人員聘用；95.72%的政府辦鄉鎮衛生院實行院長招聘，84.75%的政府辦社區衛生服務中心實行主任招聘[1]。

1.3 績效考核提高基層醫務人員收入水平

2010年《內蒙古自治區公共衛生事業單位實施績效工資考核辦法(試行)》指出要全面實施公共衛生與基層醫療衛生事業單位績效工資制度，并對考核對象與原則，考核內容、標準和結果，考核結果的使用做了明確規定。截至2012年6月底，基層醫療機構普遍開展了核定收入、核定支出工作，旗縣級財政根據收支差額給予補助，93.07%的旗縣(市、區)按時足額發放基層醫療衛生機構績效工資，只有包頭和興安盟未能足額發放，與績效工資實施之前相比，基層醫務人員工資水平普遍提高300-500元不等，部分機構收支結余部分按規定用于改善待遇，調動了部分醫務人員工作積極性[1]。

1.4 基層部分醫療機構人員職稱結構逐漸趨于合理

為建立公平有序的人才評價體系，2005年自治區人事廳制定了《內蒙古自治區專業技術資格評審試行辦法》；《2007年全區職稱改革工作安排的通知》中對基層專業技術人員晉升高級職稱時外語、計算機考試制定了優惠政策；《2009年全區職稱改革工作安排》規定在旗縣及以下地區工作，盟市科技成果一等獎、自治區行業一等獎各一項以上獲得者可以破格申報專業技術資格。在旗縣及以下地區工作的專業技術人員，申報高一級專業資格時，提供的論文是否公開發表不再作為硬性要求，側重其實際工作經歷和業績。2010年內蒙古基層醫療衛生機構高、中、初級職稱之比約為1∶3∶8，其中社區衛生服務中心和站的職稱比例與國家政策規定的崗位設置中的1∶3∶6基本一致[2]。

1.5 資格準入政策促使基層衛生人員素質逐年提高

2007年《關于加強自治區城市社區衛生人才隊伍建設的意見》指出要完善全科醫師、護士等社區衛生專業技術人員的任職資格制度；2011年《內蒙古自治區鄉鎮蘇木執業助理醫師資格考試試點工作方案》提出探索解決部分地區鄉鎮衛生院缺乏執業助理醫師的有效途徑，提高農牧區醫療服務的可及性。據2006、2011年《中國衛生統計年鑒》顯示，2010年內蒙古自治區基層執業(助理)醫師、執業注冊護士人數分別為32553人和19265人，比2005年分別增長47.11%和140.87%，說明資格準入政策在內蒙古執行效果較為顯著，基層衛生專業技術隊伍逐步擴大、素質不斷提升。

2 存在的問題及原因

2.1 基層缺編現象較為嚴重

基層核定的編制數與實際的工作需求不相符，內蒙古基層醫療衛生機構中衛生人員普遍處于超負荷工作狀態，每周工作時間遠遠超出40小時的國家法定勞動時間，而且這種現象在鄉鎮衛生院中尤為明顯[4]。綜合改革之前，基層醫療機構的工作量不大，改革之后，一是政府對基層醫療機構有工作量的要求；二是其他配套制度的實施大大促進人群對基層衛生服務的利用，參照之前的人員編制數而沒有考慮目前實際情況，導致基層醫療機構超負荷運轉；“有編的人不干活、干活的人沒編制”的現象在基層比較普遍；還有部分衛生院“在編不在崗”人員較多。這些問題的存在與內蒙古地區編制管理長期僵化、更新滯后，編制計劃的制定缺乏科學依據有很大關系。

2.2 崗位設置和全員聘用制流于形式

在基層普遍缺編的情況下，因缺乏科學準確的界定使“因需設崗、以崗擇人”難以有效執行，一些地方基層衛生機構的全員聘用、崗位設置基本上流于形式，沒有實質內容，這給后續的人事管理帶來較大的問題；部分基層醫療單位在人員的招聘和錄用中仍存在著不公平、不透明的行為，尤其是對于聘用后續工作的忽視和新舊人員不公平對待現象等，也使得部分地區的聘用制流于形式。

2.3 基層高級職稱嚴重短缺

2010年內蒙古32811萬名鄉、村級衛技人員中，高級職稱只有540人，鄉、村兩級機構高、中、初級職稱之比分別為1∶6∶28、1∶11∶105，與國家規定的崗位設置1∶3∶6差距較大，高級職稱嚴重短缺，這與內蒙古基層醫務人員最高職稱可評到副高的政策有很大關系，由于基層職稱評聘政策不完善、執行力度不夠，導致基層人才流失[2]。

2.4 基層衛生人員執業化程度較低

2006年《內蒙古自治區農村牧區衛生服務體系建設與發展規劃》指出“力爭到2010年，蘇木鄉鎮衛生院醫療衛生專業人員要具備執業助理醫師及以上執業資格”。據2011年《中國衛生統計年鑒》顯示，2010年內蒙古鄉鎮衛生院醫生數為17847人，執業(助理)醫師數9395人(52.64%)，鄉村醫生18572人，執業(助理)醫師數為3172人(17.08%)，說明合理制定鄉鎮衛生院醫技人員和鄉村醫生的準入資格、執業注冊等標準體系的迫切性。

2.5 鄉村醫生執業缺乏合理定位

結合《鄉村醫生從業管理條例》，2004年《內蒙古自治區鄉村醫生注冊管理暫行辦法》，對鄉村醫生的準入條件進行了規范，但沒給鄉村醫生一個明確合理的“社會身份定位”，“專業學歷低、資質獲取難、收入無保障、養老靠自己”的尷尬身份使得鄉村醫生無所適從，也直接導致醫學院校的畢業生不愿扎根基層。

2.6 績效考核辦法有待完善

現行績效考核辦法統籌兼顧不夠。內蒙古地區既有農區又有牧區，在實施人員績效考核相關制度時，需要統籌考慮區域差異、機構差異，但是當前的績效考核沒有相關規定?？冃Э己藘热菽w淺，指標比重不盡合理，職工績效考核仍以工作數量和質量為主，而服務對象滿意度指標所占比重偏低甚至沒有，難以得出合理的結論。缺乏對績效考核政策執行過程及結果的有效監督和評價，無法保證基層績效考核工作質量。

2.7 績效工資制度尚不健全

從分配角度看，內蒙古各地政府主要根據核定編制人數下拔績效工資，對業務量大的鄉鎮衛生院沒有體現合理的回報，同時還對績效工資的總量進行了嚴格的限制，政策規定鄉鎮衛生院單位不得在核定的績效工資總量外自行發放任何津貼補貼或資金，不得突破核定的工資總量，不得違反規定的程序和辦法進行分配。這導致基層從領導到醫務人員都沒有“服務創收”的積極性，人員之間的績效工資未拉開檔次和差距，業務骨干的勞動價值難以體現。

3 建議

3.1 繼續完善衛生人力政策

3.1.1 健全編制管理制度，促進編制改革配套政策出臺。在內蒙古基層衛生機構中需完成新一輪的定編定崗工作，科學計算當地衛生服務需求，根據需求預測編制；建議政府對鄉級衛生機構的編制予以適度傾斜，增加編制，以加強基層衛生工作；靈活實施編制管理和崗位管理，在基層推廣“定編不定人”的編制管理制度，切實解決“占編的不在崗、在崗的不在編”等問題。

3.1.2 建全人事管理法律法規，推進基層醫療衛生機構人事制度改革。建立系統的事業單位人事管理法律法規，規范崗位設置、人員聘用政策；推進基層醫療衛生機構人事制度改革，制訂科學的崗位設置和管理辦法，切實推行聘用制度和崗位管理制度；鄉鎮衛生院院長和社區衛生服務中心主任繼續實行公開選拔、競聘上崗制度；探索建立未聘人員的多種形式分流機制；根據基層醫療衛生機構核定編制、崗位空缺情況和事業發展需求，面向社會公開招聘工作人員；基層醫療衛生機構人事制度改革應妥善處理在編不在崗人員。

3.1.3 完善基層衛生人力執業政策，健全全科醫師任職資格制度。合理制定鄉鎮衛生院醫技人員和鄉村醫生的執業注冊、技術職稱等標準體系，擴大執業隊伍，以滿足基層群眾衛生服務的需求。健全全科醫師任職資格制度，完善農村牧區和城市社區衛生人員在崗培訓制度，鼓勵參加學歷教育，促進鄉村醫生執業規范化。

3.1.4 出臺職稱評審優惠政策，落實各項基層衛生機構傾斜政策。制定適合基層衛生人員資格晉升優惠政策， 讓更多的鄉鎮衛生院衛生技術人員有機會獲得職稱晉升，以調動其工作積極性[5]；探索在職稱及執業醫師考試中，對于長期工作在基層的衛技人員放寬政策，適當加分。

3.1.5 完善工資分配制度，建立健全績效考核制度。統籌兼顧區域、機構實際，科學完善績效考核相關制度；完善考核內容，建立科學的社會滿意度評價機制，力求考核結果的客觀、真實、全面；合理確定醫療行業人員工資標準，充分體現醫務人員的勞動價值；完善與績效工資相關的各項制度，如編制管理、崗位管理等；建立一套完整的監督考核機制，隨時監測績效考核的落實情況，保障績效考核政策落到實處。

3.2 加大政策執行力度

應始終堅持“人才是第一資源”的發展理念，正確看待衛生人力工作的重要性和緊迫性，適當加強政策培訓，提高相關領導落實和執行政策的能力?；鶎有l生人力政策執行過程中，要注意發揮當地衛生行政部門的主力作用，并加強與相關部門的協調，建立分工協作機制和分層推進機制，提高多部門聯動效率，促進基層衛生人力使用政策推進的統一性和一致性，保障政策的執行效力。

3.3 注重衛生人力政策創新

探索“工作去農村，戶籍編制留縣城”的基層衛生人力模式，提升醫務人員的社會地位。開拓鄉村醫生的職業晉升前景；實行鄉村醫生工資由政府補助解決，建立和完善鄉村醫生養老保險和醫療保障制度，解決病有所依，老有所養等實際問題[6]。推進衛生系統專業技術職稱改革，嘗試在基層增設主任醫師職稱，探索設置鄉村副主任醫師、鄉村主任醫師職稱，設置獨立的全科醫師技術職務系列和制定相應的任職資格標準、考核標準以及職稱評定標準，以提升基層職稱層次和技術水平。

3.4 建立衛生政策評價機制

政策評價是科學決策的重要環節，目的是為了保證政策的科學性。內蒙古各級部門對評價工作的重要性認識不夠，政策評價的組織不健全，配套政策不完善，對上述衛生人力政策執行情況很少進行專業評價，應建立衛生政策評價機制，通過對政策的評價、調整和完善，使政策的制定和執行、評價形成一個完整有效的體系，保障政策執行效力。

參考文獻

[1]內蒙古衛生廳醫改辦.2012年上半年全區醫改工作進展監測結果報告[EB/OL]. [2012-12-24].http://www.nmwst.gov.cn/html/tslm/wsz/2012n/di9qi/201212/24-55470.html

[2]內蒙古衛生政策研究所.內蒙古基層衛生服務體系建設現狀及服務能力評估[M].呼和浩特：內蒙古人民出版社，2013.

[3]肖云昌.基層醫療衛生機構人事制度改革應注意的幾個問題[J].衛生經濟研究，2011，292(10):3-5.

[4]內蒙古自治區衛生政策研究所.內蒙古自治區農牧區衛生人力資源配置現狀及政策評估[M].呼和浩特：內蒙古人民出版社，2014.

[5]徐芬，周王艷，吉珂，等.高淳縣鄉鎮衛生院人員激勵機制研究[J].中國衛生經濟，2011，336(2):13-15.

[6]孫翠環，徐娟，唐麗娟，等．基于居民視角的湖北省農村衛生服務私人供給問題分析[J]．醫學與社會，2011，24(6):37-39．

Appraise of Primary Health Human Resources Policy in Inner Mongolia

Chen Yun et al

CollegeofHealthManagement,InnerMongoliaMedicalUniversity，Hohhot，010059

AbstractThrough the analysis of the formulation and implementation of use policy of primary health human in Inner Mongolia, the primary health human use policy has achieved much success, such as the checking establishment has created the good condition for the optimized primary medical personnel structure, the steady implementation of the performance appraisal policy, the income of the primary medical workers has been improved in general; access policy has been qualified, professional and technical team gradually has expanded, and so on. But there are some outstanding questions, such as the limitation of the primary medical staff job promotion, serious shortage of title of a senior professional post; all-round consideration of the means performance examine is insufficient；the lack of a reasonable positioning about practicing of rural doctors, and so on. On the basis of, puts forward suggestions on improving the primary health human policy, strengthen the enforcement of use policies, focusing on the innovation of use policies, establish evaluation mechanisms of the health policy，Promotes the Primary Health Human Resources reasonable use，It has a very important practical significance for regarding the stable primary health troop, improving the primary medical personnel's ability, satisfying the primary people basic health service need.

Key WordsHealth Human Resources Policy; Primary; Inner Mongolia

收稿日期(2015-07-29;編輯易莉萍)

通訊作者：范艷存，fanyancun1222@163.com。

基金項目：美國中華醫學基金會資助項目“中國西部農村衛生人力分配與保留現狀及政策評估研究”，編號為10-029。

中圖分類號R197.1

文獻標識碼ADOI：10.13723/j.yxysh.2015.12.004