重大行政決策中公眾參與問題及對策
——以5·16鄰水縣事件為例

高譚媚（四川大學法學院，四川成都 610207）

重大行政決策中公眾參與問題及對策
——以5·16鄰水縣事件為例

高譚媚（四川大學法學院，四川成都 610207）

公眾參與重大行政決策是推動科學、民主決策的重要途徑，但是在5·16鄰水縣事件中，政府作出重大行政決策未遵循公眾參與原則，公眾表達訴求脫離了理性的軌道。5·16鄰水縣事件反映出重大行政決策中公眾參與存在三個主要問題：缺少公眾參與、對話能力失衡、信息公開滯后。要解決這些問題，最根本的是要處理好重大行政決策與公眾參與的關系，提升公眾對話能力；同時，面對不同的利益訴求，不能被輿論“挾持”。

鄰水縣事件；重大行政決策；公眾參與；對話能力

重大行政決策中的公眾參與是指決策者作出重大行政決策須經過與公眾互動，公眾在整個決策過程中擁有知情權和話語權等參與性權利，能自由地表達自己的立場、建議和意見，能合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動［1］。公眾參與不僅指公民個人的參與，還包括社會組織的參與。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》將公眾參與確定為重大決策的必經程序［2］。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提出，要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”［3］。公眾參與在重大行政決策程序中占有重要地位，是重大行政決策過程中必不可少的程序，對于科學決策、民主決策具有重大意義。然而，在5·16鄰水縣事件中，先是政府作出重大行政決策未遵循公眾參與原則，再是公眾參與脫離了理性的軌道。要使公眾參與在重大行政決策中發揮應有的作用，必須處理好重大行政決策與公眾參與的關系。

一、5·16鄰水縣事件始末

（一）事件緣起

達渝城際鐵路，又稱達渝客運專線，是連接川渝陜三省市的重要建設項目，將成為連接重慶、成都、西安西部三座核心城市的重要鐵路。達渝城際鐵路共設計了東、中、西三套線路方案，分別是“達州經大竹經鄰水至重慶”的東線方案，“達州經渠縣經廣安至重慶”的西線方案，“達州沿既有襄渝線通道經華鎣至重慶”的中線方案［4］。

2014年10月15日，四川省達州市交通運輸局在其官網發布名為“達渝城際鐵路預可行性研究報告初審”的新聞，文中稱“達渝城際鐵路是成渝城際鐵路和重慶至西安客運專線的重要組成部分，項目起自四川省達州市，向西南經達州市大竹縣、廣安市鄰水縣至重慶市，線路全長205.65公里。”［5］從該表述中可以看出，達州市已經將達渝城際鐵路與設計方案中的東線方案相等同。廣安市的態度截然相反，2015年5月7日，四川省廣安市發改委在廣安市政府官網回復市民的留言稱：“我們認為西線方案連接達州、廣安、重慶三大城市，更符合項目功能定位，

方便沿線城市人口出行，更有利于帶動地方經濟和旅游業發展。鑒于達渝城際鐵路項目線路具體走向布局對促進我市經濟發展和鐵路建設至關重要。經市委、市政府研究，明確提出我市只接受西線方案（達州經渠縣經廣安至重慶）為達廣渝城際鐵路項目線路具體走向方案。目前，我們已向省發改委正式上報了將西線方案（達州經渠縣經廣至重慶）作為達廣渝城際鐵路項目線路具體走向實施方案的建議意見。我們特在廣忠黔鐵路選線中予以解決鄰水無鐵路通過的問題。”［6］5月11日，達州市交通和運輸局在達州市政府官網回復市民留言時的回答與其之前新聞發布的內容基本相同：“擬建達州-大竹-鄰水-重慶城際鐵路預可研報告已通過達州、廣安兩市初步審查。線路全長205.65公里，擬按客專雙線時速250公里設計。目前正在抓緊開展前期工作。”［7］

兩市官方截然不同的答復讓人們陷入困惑，也因此引起了輿論紛爭。支持東線方案的群眾認為鄰水縣資源豐富卻沒有鐵路，這對鄰水縣的發展很不利，鄰水是廣安市的一部分，廣安市卻在沒有考慮鄰水發展和群眾意見的情況下就明確表示不支持東線方案損害了鄰水人民的利益；支持西線方案的群眾則認為廣安是廣安市的中心，只有廣安市發展起來了整個廣安才能得到更好的發展。

（二）事件概況

為表達達渝城際鐵路過境鄰水縣的訴求，5月12日晚，鄰水縣部分居民聚集在黃桷樹公園附近簽名支持東線方案。5月16日上午，部分群眾自發在鄰水縣城聚集游行，并引發圍觀，聚集超過八個小時［8］。當晚21時30分左右，部分聚集群體開始沖擊民警警戒方陣，并燒毀一輛救護車輛和兩輛社會車輛，造成30余名干部民警和38名圍觀群眾受傷。23時30分，廣安市公安局現場指揮部強制帶離了40余名涉嫌擾亂秩序、堵塞交通、損壞財物的人員。次日下午4時30分，滬蓉高速公路鄰水西出口又出現大量人員聚集，并有30余人持械叫囂挑釁。在對聚集人群勸離無效的情況下，鄰水縣調動警力趕赴現場強制帶離情緒激動的20余名挑頭鬧事人員，并勸離大部分圍觀群眾［9］。

5月18日，四川省發改委鐵路建設辦公室發布通告稱：達渝城際鐵路目前尚處于前期研究階段，還未納入省級和國家規劃，待獲得國家正式批復后，線路走向等問題才進入討論，屆時四川省人民政府與有關方面將組織設計單位開展研究和廣泛聽取各方面包括沿線地方群眾在內的意見［10］5·16鄰水事件暫時告一段落。

二、鄰水縣事件反映出重大行政決策中公眾參與存在問題

（一）封閉式決策缺少公眾參與，導致決策缺乏群眾基礎

廣安市發改委在廣安市政府網站上發布的回復代表廣安市政府，而該回復中稱，“經市委市政府研究，明確提出我市只接受西線方案（達州經渠縣經廣安至重慶）為達廣渝城際鐵路項目線路具體走向方案。目前，我們已向省發改委正式上報了將西線方案（達州經渠縣經廣至重慶）作為達廣渝城際鐵路項目線路具體走向實施方案的建議意見。”［11］從這段文字中可以得出以下三點信息：第一，廣安市政府已作出決策——只接受西線方案；第二，該決策已經上報四川省發改委第三，該決策是經市委、市政府研究后作出的。

從這三點信息中又可以看出三點相應的問題首先，廣安市的該決策雖然只是廣安市向省上提出的決策建議，還不是高鐵路線的最終決策，但是卻代表著廣安市的最終決策；其次，該決策影響著上級政府的最終決策；再次，該決策在未經過公眾參與的情況下，只是經過市委、市政府研究后就作出，屬于封閉式決策，違背了公眾參與原則。即使該決策被證明是經過市委、市政府充分研究論證，參考了大量數據，考慮了多方利益甚至還有專家論證，“充分為百姓著想”，政府也不能想當然地認為自己的決策就是代表民意，缺少了公眾參與，公眾可能“不領情”［12］。

（二）公眾與政府對話能力失衡，導致其選擇極端方式

人大代表建議、政協委員提案、信訪、聽證網上留言提議等是公民表達民意的傳統途徑，但為何公眾不愿選擇這些“正常”的途徑，而是通過集體“散步”等方式引起關注？從“前車之鑒之中也許能得到一些答案：首先，“發聲困難”人民代表“集體沉默”。在2007年廈門PX項目事件發生之前，105名全國政協委員聯名提案反對PX項目落戶廈門海滄，未能得到響應，而人大代表更是從未發表意見，最終廈門市民采用短信QQ傳播信息號召集體“散步”的方式取得了國務

院的關注［13］。其次，聽證會代表是政府的代表而非人民的代表，“漲價聽證會”，聽證必漲價。2006年北京市召開出租車漲價聽證會，此前各大媒體的隨機采訪都表明70%左右的出租車司機和公眾不贊成漲價，而聽證的結果卻是56%的“人民代表”贊成漲價，據此出租車價格“順利”提高［14］。

通過這些傳統的方式，公眾難以取得與政府平等的對話地位與對話能力，公眾也意識到過于分散的聲音對政府難以產生足夠的影響［15］，因此公眾不得不吸取“教訓”，采取“足夠吸引決策層注意力”集體行動方式來表達民意。

（三）政府決策信息公開滯后，致使公眾獲取信息不充分

政府信息公開是重大行政決策中公眾參與的基礎和保障，對公民充分行使公眾參權具有重要的意義。在5·16鄰水縣事件發生之前，達州市政府與廣安市政府先后發布了截然不同的信息，成為事件的導火索。在事件發生之后，四川省發展改革委員會鐵路建設辦公室又發布通告稱，該路線目前尚處于前期研究階段，還未納入省級和國家規劃，對之前兩市政府發布的信息進行了否認。市發改委在市政府網站上回復市民留言，其代表的是政府，回復內容代表的是政府的決議，先后三條不同的信息，不僅看出政府發布信息的不嚴謹，更是給民眾留下了一個政府政策朝令夕改的不好印象。政府公信力是政策執行力的一大基礎，如果政府失信于民，民眾也會對政府失去信任。從另一個角度講，政府決策信息未及時公開，公眾未能及時準確獲取決策信息，屬于人為地對公眾參與設限。

三、公眾參與重大行政決策的重要意義

（一）有助于兼顧各方利益，減少決策失誤

兼聽則明，重大行政決策僅依靠政府、專家是不夠的，立場不同，所考慮的利益也有所不同，因此必須加強公眾參與，集思廣益，讓民眾充分表達自己的利益訴求。在公眾參與之下，各方意見和利益訴求得到充分表達，為決策者提供了更全面的信息，而決策者更加全面地考慮決策中的各項因素，更加慎重地做出決策，這就有助于增強決策的科學性，減少決策失誤。

（二）有助于利益訴求的充分表達，疏導社會矛盾

水能載舟亦能覆舟，重大行政決策必須考慮公眾的意見，同時，對于民眾的意見只能采取疏導的方式，不能采取封閉式決策。重大行政決策利益涉及面廣，難免會出現利益沖突的情況，如果能夠讓公眾廣泛參與其中，了解整個決策形成過程，將使公眾的利益訴求得到充分表達，不僅可以使決策者更加科學地作出決策，還可以起到疏導民意的良好效果。并且，通過參與整個重大行政決策過程，不同利益訴求團體之間不斷磋商相互達成共識，使決策更具有民主性和可行性擁有廣泛群眾基礎的重大行政決策比閉門造車產生的決策更能順利實施，有利于減少社會矛盾維護社會穩定。

（三）有助于加強社會監督，推進責任政府建設

落實重大行政決策中的公眾參與，是行政管理體制改革的重大舉措之一。將重大行政決策過程置于“陽光”之下，讓公眾進行參與和監督有助于提高政府的責任意識，使之慎用手中的權力，實實在在為人民服務，建設人民滿意的責任政府，這也是政府治理法治化的題中應有之義。

四、重大行政決策須處理好與公眾參與的關系

（一）公眾參與是重大行政決策的必經程序

2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》中提出，“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提出，要“把公眾參與、專家論證、風險評估合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。重大行政決策作出前必須保障公民的知情權和公眾參與權，應當讓公民充分參與其中以促進科學、民主決策。在鄰水縣事件中，為什么廣安市的高鐵路線決策者在決策前不貫徹公眾參與原則，而要等到鄰水縣事件發生之后才說“路線尚未定論”？

某些地方政府的規定中不同程度地忽略了公眾參與作為重大行政決策必經程序這一原則。比如廣州市規定向社會公開征求意見須經政府同意并且只有經由政府如此篩選后公布的，公眾才提出意見和建議。試問政府不同意向社會公開征求意見難道公眾就不能參與？四川省也規定向社會公開征求意見由決策起草部門視決策需要而定同時還規定公民、法人和其他組織可以直接向政

府及其工作部門提出決策建議。四川省的這一規定一定程度上彌補了廣州市的規定中只有政府同意公眾才能參與這一缺陷，但是還存在一些缺陷：是否向公眾征求意見由決策者決定，會使得公眾參與顯得被動而消極，如果決策者處于自身利益考量不愿讓公眾知悉決策內容就可以以“決策需要”為由拒絕公眾參與，這會使得權利濫用的可能性增大；雖然該規定同時賦予公民、法人、其他組織主動提議權，但是由于過于被動，很難取得與政府平等的對話地位。因此，各地方政府在制定“重大行政決策程序規定”時應當注意將公眾參與規定為重大行政決策的必經程序，這并不是說所有的重大行政決策都要采取各種方式實現公眾參與，而是根據重大行政決策的利益涉及面等因素考慮采用何種公眾參與方式，以達到實現公眾參與和控制決策成本的均衡。關于公眾參與的強度，筆者會在下文中具體分析。

（二）完善利益訴求的有序表達機制，提升公眾對話能力

1.完善公眾參與方式。目前各地方政府出臺的“重大行政決策程序規定”基本保持“一致”——公眾參與方式基本相同，主要包括：媒體公示、聽證會、座談會、論證會、問卷調查等。媒體公示是政府最常用的一種方式，但是公示最大的弊端就在于容易流于形式。聽證會、座談會、論證會等方式最容易出紕漏的環節在于參與代表的產生，如果淪為政府為自己決策找依據的場所則公眾參與毫無意義。真正的公眾參與不是在政府網站或者展廳搞個公示就行了，而是要通過各種方式相結合更全面地吸收公眾參與。廈門PX項目事件中，廈門市政府采用了公眾座談會的方式，公眾代表是通過隨機搖號產生，搖號由小朋友操作，并有反對代表現場監督，電視直播搖號全過程，而公眾座談會也是面對媒體全程開放，這些努力讓市民逐漸打消了“政府會暗箱操作”的疑慮，其客觀公正獲得了公眾的廣泛認可。

可見，完善利益訴求的有序表達機制的重點不在于一定要“發明”或“創新”出新的公眾參與方式，而在于完善現有公眾參與方式，使得現有的公眾參與方式發揮其應有的作用。

2.劃分公眾參與強度，兼顧效率與公正。所謂公眾參與的強度是指決策中公眾參與的廣度和深度，并非公眾參與的強度越大，決策效果就越好。影響公眾參與強度的因素主要有：政府信息公開程度、決策事項的專業程度、利益涉及面廣度一般來說，如果行政決策事項越專業，公眾參與強度就越小，此種情況下如果非要增強公眾參與強度，首先要花費不少的時間和資源去使非專業的公眾學習專業知識，加大決策成本，甚至得不償失。

筆者認為應當以決策事項的專業程度決定公眾參與的強度和方式：第一類是專業性較強的決策事項，普通公眾不具備此種專業知識，因此應當更注重專家的參與，而公眾主要關注程序性問題，比如決策是否遵循法定程序、專家挑選是否合理，保證決策至少在形式上具有合法性；此類事項至少應當采用媒體公示的公眾參與方式，充分保障公眾的知情權。第二類是專業性較弱的決策事項，普通公眾均具備一般的知識能力，因此應當適當加強公眾參與的強度，除采用媒體公示方法還可采用聽證、座談會、民意調查等深入的方式第三類處于中間位置，決策事項有一定的專業性并非“世人皆知”但也并非“束之高閣”，因此公眾參與強度可以視利益涉及面廣度而定，涉及利益較大的公眾參與強度也應加強，除采用媒體公示方法，還可采用聽證、座談會的公眾參與方式。

（三）注重決策前公眾參與，疏通決策后公眾參與

將公眾參與作為重大行政決策的必經程序側重的是在決策作出前的公眾參與，而對于決策作出后是否還能進行公眾參與主要有兩種對立觀點第一種觀點認為公眾參與不應限定于決策之前在決策之后公眾只要認為決策存在問題都可以進行參與，以促成政府修正不足之處。第二種觀點認為不應當允許決策后公眾參與，事后撤銷決策不僅會損害政府公信力，也是對決策成本的浪費。

筆者贊同第一種觀點，原因如下：第一，如果決策前進行公眾參與，決策后再次引起爭論然后將決策撤銷，一定程度上會對政府公信力和決策前公眾參與效力造成損害，但是，不能因為這樣就放任錯誤決策的繼續執行，重大行政決策關系廣大人民群眾的切身利益，如果放任不管后果將難以估計。第二，如果決策前是嚴格貫徹公眾參與原則，那么決策后又被公眾否定的可能性將大大降低。第三，決策后允許公眾參與是對公民監督權的保障，是督促政府正確行使決策權的重

要途徑。因此，筆者認為，鑒于我國目前仍處于落實重大行政決策中公眾參與原則的初探階段，應當允許重大行政決策作出后公眾進行參與，待決策過程中的公眾參與機制建設較為完善之后再逐漸對參與方式、參與效力等加以限制，而不能剝奪公民的監督權。

決策之后進行公眾參與，促使決策者修正了最初的不當決策，最典型的例子是廈門市海滄PX項目事件。在該事件發生之時，PX項目選址決策已定，但是當地居民認為該項目臨近人群密集區域，會對居民造成健康影響，因此紛紛反對，最終決策者通過網上收集民意以及市民座談會等公眾參與形式充分討論該項目后，改變了最初的決策。在鄰水縣事件中，廣安市作出選擇西線方案的決策前未經過公眾參與，在其決策之后，如果不允許公眾表達自己的意見則會帶來更大的社會問題，因此，應當允許決策之后的公眾參與，讓決策經得起群眾的監督檢驗，讓政府不當的決策及時改正。

（四）重大行政決策不能被輿論“挾持”

由于重大行政決策涉及利益面廣，不同的利益群體之間存在不同的利益訴求甚至出現沖突的情況在所難免。公眾參與有助于增強決策的民主性和科學性，但決策者還須把握其他方面的因素，不要被輿論“挾持”。不要被輿論“挾持”的意思并非是指公眾參與對重大行政決策產生不了影響，而是指重大行政決策在尊重民意的同時還須尊重科學，權衡區域內整體利益，著眼于長遠，“不管各地政府如何‘公關’，高鐵規劃環節必須保證合法而廉潔”。達渝城際鐵路的路線規劃除了要考慮沿線人民的利益訴求，還要考慮線路的安全性、科學性，除了考慮鄰水縣群眾的利益訴求，還要考慮其他路線沿線群眾的利益訴求，不能說鄰水縣群眾說鐵路一定要從鄰水過決策者就一定要滿足鄰水縣群眾的要求。高鐵規劃出現“紛爭”的情況并不少見，例如湖南省邵陽和婁底兩市爭滬昆高鐵，荊門和荊州爭滬漢蓉高鐵。偏聽則暗，政府還須充分考慮各方意見、權衡利弊。并非作出與公眾意見不一致的決策就認為政府沒有做到對人民負責，真正的責任政府是可以作出與公眾意見不同的決策的，但是必須對此作出合理解釋并有足夠的依據證明決策的合理性和合法性。

結語

鄰水縣事件中群眾表達自己利益訴求的方式可能有所偏離理性的軌道，但是也讓我們看到了公眾參與的無奈：單個公民的力量微薄，只有靠群體才勉強取得可以與強大的政府公權力對話的地位。鄰水縣事件或許是一個警示，警示政府須尊重公眾參與，尊重公民的意見，對人民負責要使公眾參與真正發揮實質作用，最根本的或許還是使公眾取得與政府平等的對話地位和對話能力。防民之口甚于防川，維護社會穩定不能局限于消極禁止，應當允許民眾適當宣泄自己的情緒表達自己的公共議題意見，充分保障公民的知情權，而不是因噎廢食、一味封鎖消息。·

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1009-6566(2015)04-0045-05

2015-06-03

高譚媚（1993—），女，四川雅安人，四川大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學。