關中—天水經濟區政府間合作機制探析

沈子蘭（天水師范學院商學院，甘肅 天水 741000）

關中—天水經濟區政府間合作機制探析

沈子蘭（天水師范學院商學院，甘肅 天水 741000）

關中—天水經濟區作為我國重要的內陸型經濟區，在推進區域一體化的進程中，制度機制的缺乏是制約關中天水經濟政府間合作的瓶頸。因此，需要從建立權威、高效的組織協調機構、利益共享機制、有效的監督制約機制和配套的保障機制入手，推動區域政治間合作的創新發展。

政府間合作；機制；關中—天水經濟區

一、建立權威、高效的組織協調機構

實踐證明，區域經濟一體化進程發展緩慢與投入制度保障密切相關，在經濟欠發達地區政府間開展合作，缺乏有效的協調機構和相應的運行機制，必然會成為制約其發展的瓶頸。有學者對比分析了西咸地區與烏昌地區經濟一體化進程后，提出西咸地區一體化遲緩拖沓的原因之一是沒有一個高效率、權威性、順勢應時的領導機構，并把組織化作為實現區域經濟一體化的有效途徑。因此，建立統一的跨行政區的組織協調機構，將會是區域發展的前提和保證。關中—天水經濟區地方政府間合作的良好運行，需要借鑒國內外區域內政府合作的慣例和規則，建立能反映各地方政府意愿，能夠獲得區域內各地方政府的普遍認同，具有民主治理結構的跨行政區劃的協商管理機構，同時賦予該機構協商成員關系、制定區域合作章程和有關合作規則、制定區域發展遠景規劃、協調處理合作成員間發生的多種矛盾等職責。可考慮建立如圖1所示的區域協調組織。具體來說，一是成立關中—天水經濟區地方政府合作與發展委員會，并以此作為最高決策機構，由所有成員方行政首長參加。二是設立合作與發展執委會，將其作為一個常設決策機關，在合作與發展委員會閉會期間，履行其職能。三是區域仲裁委員會，負責對有關爭議事項的仲裁。四是設立三大合作與發展專門委員會，專委會組成人員在成員方代表中產生。即：行業和城市化共建委員會、政策評審委員會和糾紛協調與利益補償委員會。五是設立秘書處，其職能是為合作機構提供秘書工作、協調每輪多邊協商、成員加入與退出的服務工作和聯盟預算與財務工作。

二、構建公平的利益共享機制

利益關系是政府間關系中最根本、最實質的關系。從關中—天水經濟區政府間合作的實踐看，由于經濟區內各地區之間經濟差異性很大，特別是西安作為區域內唯一的大城市，其GDP數量一直占經濟區總值的半數左右，在推進區域一體化的進程中，西安作為中心城市，其發展具有明顯的增長極的帶動引領作用，但往往又會相對弱化周邊地區的經濟實力，產生極化效應，

影響區域經濟的協調發展。由于區域合作結構中總有一方占優勢，另一方處于劣勢，有些地區可能必須從某些產業中退出，去重新定位自己的優勢產業，而另一些地區則可以乘機擴大市場和規模，進一步壯大自身的產業優勢，這需要合作優勢一方給劣勢一方予以必要的補償，讓參與合作的各方都能共享合作的收益。因此，關中—天水經濟區地方政府間合作中利益的分享，應根據收益原則和能力原則，就合作的資源投入比例和成果分配比例進行磋商，公平合理地劃分各地方政府在合作中的義務與權利、設計經費分擔和合作收益的相關規則。因此，需要從利益談判機制、利益分配方式和風險共擔機制等方面入手，建立和完善區域利益分享機制的基礎上，具體從兩個方面入手：一方面，建立關中—天水經濟區公共基金，改善合作成員中發展不平衡的問題。通過設立帶有專項功能的區域公共基金，縮小合作伙伴之間的發展差距，強化合作的根基、層次與力度是不可或缺的步驟。區域公共基金的資金可通過建立區域共同財政來解決，共同財政的資金來源于那些會引起利益分配矛盾的收入，如區域共建的交通網絡的收入可部分劃歸區域財政所有，也可以對增值稅收入進行適當提成或由各地方按本地的一定比例上繳。共同財政的支出則主要用于區域基礎設施建設、區域信息網絡建設，對區域內各合作地區科研、教育、研究開發的扶持、區域協調機構日常的行政費開支等。由區域內各地方政府共同建立的公共基金可以避免在區域基礎設施建設中的重復建設、資源浪費等現象，當然公共基金比例如何分攤是區域中各地方政府必須面對的。另一方面，需要建立關中—天水經濟區內橫向轉移支付制度。借鑒國內外先進經驗在明晰各地資源、環境等產權的基礎上，運用統一的計算公式，設計出一套標準的計算依據，以確定轉移支付的數額標準。同時，由中央財政根據地方間利益轉移的程度和地方財力的強弱，對兩個省級財政、省級財政對相應的市級財政，從獲益地區提取部分財力補償受損地區，從而構筑一個省際間、市際間的橫向轉移支付體系，通過區域內各地區間財政資金的轉移支付，使區域經濟一體化中承擔合作成本的一方獲得相應的利益補償，緩解地區間利益矛盾，促進關中—天水經濟區的和諧發展。

1.行為約束機制。規范和完善區域合作法律法規，明確各方在合作中應遵守的規則、違規行為的認定、違規后應承擔的責任，從而實現對區域內各地的合作行為進行有效約束與制衡。建立區域合作監督機構，負責對區域合作中任何地區行業的部門和機構的行為進行監督，尤其是對合作項目全過程進行監督，并有權對其中任何有地方利益傾向的行為提出質疑和詢問。

2.仲裁機制。成立專門負責區域合作協調仲裁的機構，并制定《區域合作爭議仲裁條例》。仲裁機構主要負責對區域經濟合作中各地區、各行業中不履行或者破壞協議的行為進行仲裁。考慮到我國單一制的國家結構形式，可以成立一個中央層面的對關中—天水經濟區地方政府間合作進行裁決的機構，可掛靠在國家西部大開發辦公室從而解決區域協調組織權威性不夠、所形成方案往往形同虛設而得不到各地有效遵守的問題。而通過不告不理的原則，解決中央政府對地方政府

三、建立有效的監督制約機制

的行為進行干涉容易挫傷地方政府創新積極性的問題。

四、建立配套的保障機制

1.建立公共信息共享制度。信息溝通交流的過程，是一個表達、討論、宣傳和說服的過程。有效和完全的信息溝通為合作組織研究和制定區域政策、協調區域問題和促進地方政府間的良性和高效合作提供了重要保障。因此，一方面要建立關中—天水經濟區地方政府間的信息交流制度，每月定期通報各地方合作工作的信息，交流區域合作動態，由各地方政府承擔信息收集和交流；另一方面要建立關中—天水經濟區地方政府合作信息共享平臺，充分利用簡報、網絡等平臺對區域內市場、能源、交通等公共信息的公開和共享，推動實現信息資源共享，為區域決策提供信息參考。

2.建立科學的干部考核制度。我國現有的對地方政府及官員的政績考核制度，過于偏重對地方政府GDP任務的衡量，而且特別關注任期內業績這一指標。在這一制度安排下，作為理性的經濟人，區域地方政府及官員為追求業績以及本地區經濟快速增長，往往熱衷于市場分割與保護、過度競爭、重復建設等，結果造成了諸多負面影響。因此，要建立關中—天水經濟區的政府績效評估共性指標，不僅要關注經濟發展指標，更要關注經濟、社會發展、生態環境等綜合指標，以建立注重效果和公眾滿意度的新的政府績效評估制度。可將區域經濟合作成效作為政府政績評價指標之一，具體可采用經濟發展區域相關率指標、對內開放度指標、區域合作項目指標等作為評價政績的必要標準，從根本上形成區域合作激勵制度。

3.構建有效的社會支持機制。關中天水經濟區政府間合作的規范和協調，不僅需要中央政府的推動與省、市兩級政府的主動，而且也需要建立一種以跨省、市非政府組織為主的社會支持機制以社會民間的力量自下而上地推進關中—天水經濟區政府間合作，進而實現區域經濟的一體化可建立以陜甘兩地專家學者為主體的社會組織如“關中—天水經濟區發展咨詢委員會”，“關中—天水經濟區協調聯合會”等。這些組織機構不同于一般的研究機構，它應成為經濟區內省市兩級政府決策的咨詢參謀機構。充分發揮市場的力量，通過行業協會積極組織或引導區域產業協調發展，引導不同地區間有關產業經營主體的聯合、分工與合作，實現規模經營，推進專業化分工協作，形成產業集群及其在區域上的合理布局。·

［1］任宗哲,宮欣旺.組織化:區域地方政府協調發展的一種路徑［J］.西北大學學報（哲學社會科學版），2008，（3）.

［2］任宗哲.關中—天水經濟區建設中合作機制構建芻論［J］.西北大學學報（哲學社會科學版），2010，（1）.

［3］彭彥強．區域經濟一體化:地方政府合作與行政權協調［J］.經濟體制改革,2009，（6）.

［4］楊龍,彭彥強.理解中國地方政府合作［J］.政治學研究,2009，（4）.

［5］陳剩勇,馬斌.區域政府合作：區域經濟一體化的路徑選擇［J］.政治學研究，2004，（01）.

Inter-regional Governance Based Cooperation Mechanism Among Local Governments in Guanzhong-Tianshui Economic Zone

SHEN Zi-lan （School of Business，Tianshui Normal University，Tianshui 741000,China)

As our country important continental economic zone,the lack of institutional mechanisms is the bottleneck to the Guanzhong-Tianshui economic cooperation between the government in the process of promoting regional integration.To promote sustainable development in of economy and society in Guanzhong-Tianshui economic zone,following measures are put forward,such as establishing efficient organization and coordination agency authority,benefit sharing mechanism effective supervision and restriction mechanism and the safeguard mechanism of form a complete set to build a cooperation system among local governments.

inter-regional cooperation;mechanism;Guanzhong-Tianshui economic zone

D63-3

A

1099-6566（2015）04-0112-03

本文為天水師范學院中青年教師創新項目（TSY201225）的階段性成果。

2015-05-31

沈子蘭（1977—），女，甘肅武山人，天水師范學院商學院講師，碩士。