新形勢下加強黨內法規制度建設的路徑探析

(溫州大學馬克思主義研究所,浙江溫州 325035)

治國必先治黨,治黨務必從嚴,治必依據法規。中國共產黨90多年發展的歷史表明,從嚴治黨是保持黨的先進性和純潔性、增強黨的凝聚力和戰斗力的重要保證。反之,不僅無法保證黨的先進性和純潔性,而且也必然損壞黨群關系。在當前世情、國情、黨情發生深刻變化的歷史條件下,從嚴治黨的任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫。而要貫徹從嚴治黨的方針就必須加強黨內法規制度建設,要把黨內法規制度建設與從嚴治黨結合起來,實現黨的建設制度化、規范化和程序化。

加強黨內法規制度建設就是通過建章立制,規范黨內權力的運作,使黨的自身活動和執政活動科學化,使黨內權力的布局合理化。加強黨內法規制度建設不僅對于進一步加強從嚴治黨具有重要意義,而且對于全面構建黨內法治體系,推進法治中國建設、實現黨和國家治理現代化都具有重要意義。對此,黨的十八屆四中全會也明確指出,要“運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處,促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規”。

1 完善黨的法規制度體系,提高法規制度的可操作性

要加強黨內法規制度建設,前提是要不斷完善黨內法規制度體系。黨的制度體系,是黨的意志的集中體現和黨內行為規范的總稱。它是以黨章為根本、以民主集中制為核心,包括黨的領導制度、干部制度、組織制度、生活制度、工作制度和黨內監督制度等所構成的多層次、立體化的交叉網絡。在這一網絡結構中,黨章是第一個層次,是最根本的黨內法規,在黨內具有最高的權威性和最大的約束力。黨的中央機關及其部門制定并經中央權力機關批準的制度屬于第二個層次,如《黨員權利保障條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例(試行)》等;黨的中央組織以下的各級組織及其部門所制定的具有法規性的文件是第三個層次。當然,在第三個層次之下,又可以進一步細分每一個具體法規制度,由此構成一個法規制度系統。

從當前來看,完善黨內法規制度體系尤其要注重第三個層次的法規制度建設。因為,黨的制度體系說到底是由一個個單項的具體制度構成的,黨章和黨的基本制度法規的運作成效主要取決于具體法規制度的完備程度和可操作程度。具體法規制度越詳細、完備,操作性越強,基本法規制度和根本法規制度的貫徹落實就越能夠得到保障。以《關于黨政機關縣(處)以上領導干部收入申報的規定》為例,其用意是要求縣(處)級以上領導干部如實申報自己的全部收入,但由于沒有規定核查干部申報“收入”虛實的辦法,也缺少對少報、瞞報者懲處的辦法。結果,這項制度在現實中很難得以完全貫徹落實[1]123。再比如《黨員權利保障條例》規定的“選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人”的權利,但因法規制度不配套,沒有制定相應的配套措施,使其在實踐中難以得到很好落實,而且“《中國共產黨黨員權利保障條例》也幾乎不見對各種權利保障時效的規定,多為原則性的要求”[2]。

需要指出的是,在當前黨的法規制度體系建設過程中,不完善的地方是客觀存在的,主要表現為有些法規制度過于籠統,由于缺乏具體的實施細則而難以得到貫徹落實;一些法規制度的條文只有定性的要求,沒有定量的要求,很難具體操作[3]182。再以黨的民主集中制為例,民主集中制是黨組織的根本原則和組織制度,但在現實中民主集中制往往難以得到很好的貫徹落實,從而出現個人集權問題,這不僅不利于黨的決策的科學化、民主化,而且容易滋生腐敗。民主集中制運行中出現的上述問題,固然與有的領導干部的民主意識不強有關,但最終與民主集中制具體運行過程中具體制度的缺失,尤其是程序性制度的缺失有很大關系。“我們黨在民主集中制方面的制度、規定也不算少,但其中有一些很粗糙,很不健全,缺乏可操作性。”[4]65對此,《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》在強調完善黨的民主集中制建設方面的黨內法規時也明確指出:要“按照黨章和《關于黨內政治生活的若干準則》的要求,抓緊建立健全民主集中制的具體制度”。因此,要構建黨內法規制度體系,就必須在“細化”黨內法規制度上下工夫,使抽象的內容具體化,使原則性的要求剛性化,減少法規制度的彈性,增強法規制度的操作性。如在制度制定過程中,要盡量避免使用“要怎樣、不準怎樣”等口號性要求,而要使用“違反了……就要給予……處理”這樣的硬性規定;而對于“情節較輕”、“情節較重”、“情節嚴重”等定性用語也需要盡可能地加以量化。

同時,對于地方而言,為了保證本地區貫徹黨的中央機關及其部門制定的法規制度,也應出臺相關的實施細則,以此保障黨的法規制度得到貫徹落實。例如,中共西藏自治區委員會針對中央出臺的《中國共產黨黨員權利保障條例》,制定了《關于貫徹執行〈中國共產黨黨員權利保障條例〉的實施細則》,在此基礎上將黨員的權利擴為17項,具體為:(1)學習權;(2)知情權;(3)參與權;(4)表決權;(5)選舉權和被選舉權;(6)建議和倡議權;(7)批評權;(8)反映權;(9)要求罷免和撤換權;(10)檢舉權;(11)控告權;(12)請求權;(13)申訴權;(14)申辯權;(15)辯護權;(16)作證權;(17)其他權利。同樣,針對《中國共產黨黨內監督條例(試行)》,大連市也出臺了《大連市黨內監督實施細則(試行)》,對《中國共產黨黨內監督條例(試行)》所規定的各項制度進行了“細化”,這些舉措對于完善黨內法規制度體系,保證黨內法規制度的貫徹落實都起到了極為重要的作用。

總之,加強黨內法規制度建設必須不斷完善黨的法規制度體系:一方面要依據黨在新形勢下面臨的新問題,抓緊制定實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內法規,尤其是要以保障黨員權利、發展黨內民主、推進作風轉變、規范權力行使、強化黨內監督為重點,建立黨內法規制度的“黨內民主-法制”的基礎邏輯以及實踐“規范權力-黨內民主-保障權利”的實踐邏輯;另一方面加強對已有黨內法規制度的配套建設,以此使黨內法規的實施辦法和細則得到不斷完善,使黨內法規制度無論是在實體性制度,還是在程序性制度方面都逐步趨于完備,從而形成合理配套的法規制度網絡體系。此外,對于地方而言,需要在結合中央出臺的黨內法規制度基礎上,結合本地區實際情況出臺相關實施細則,進一步保障黨內法規制度的貫徹實施。當然,為了進一步推進黨內法規制度體系建設,應進一步完善黨內法規機構。在中央,制定黨內法規的日常工作,由中央書記處負責,同時各地方有關部門也都應抓緊建立健全黨內法規工作機構,并配備專門的工作隊伍。在日常工作中,黨內法規機構的一個重要職責就是注重通過深入調查研究,廣泛接觸實踐,了解黨員的呼聲和民眾對黨的要求,準確把握黨的法規制度體系的現狀,以此做到有針對性地加以改進和加強。

2 增加黨內法規制度系統的協調性,避免法規制度沖突

在制度系統論中,“只有同一母系統內的各個系統遵循同樣的邏輯運行時,整個系統才是良性互動的”[5]。黨的法規制度系統也是如此。黨的法規制度作為一個立體交叉的網絡系統,在進行制度建設時,要在制定制度環節科學規劃,避免制度沖突,增加黨內法規制度的協調性。中國共產黨不僅是執政黨,還是領導黨,因此,黨內法規制度系統的協調性不僅包括黨內法規制度的自身協調,還包括黨內法規制度與國家法律制度的協調。就黨內法規制度來說,黨內法規制度要相互配套,形成網絡,并使法規制度系統內部協調,就必須注意法規制度之間的相互銜接,統籌兼顧各項法規制度之間的關系,避免法規相互沖突。對此,在黨內法規制度的制定過程中一定要考慮新老制度之間、不同制度之間的協調。如近年來很多地方進行了黨代會常任制的試點工作,但在當前的試點中,常設機構到底該如何設置,它同原有的體制制度之間如何銜接,這些問題都需要繼續加以探索。以四川雅安為例,四川雅安在黨代會常任制試點中,在黨代會下設了監督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會。這種機構的設置就涉及如何與原有制度銜接的問題。以監督委員會的設置為例,監督委員會的主要職責是受代表大會委托行使日常監督職能,這也就產生了監督委員會所具有的職能與現行的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》發生沖突。因為按照《中國共產黨黨內監督條例(試行)》規定,黨內專門監督機關是黨的各級紀律檢查委員會,如何處理這兩者的關系不僅是在黨代會常任制試點中需要進一步加以探索的問題,也是在黨內法規制度建設中需要注意并加以解決的問題。

當然,要保證黨內法規制度體系的協調性從根本上講必須使黨內法規的制定遵循嚴格的程序,包括制定規劃、組織起草、前置審核、審議批準、審核簽批、公開發布等環節。在上述環節中,特別要注意完善制度草案審核工作機制。法規制度草案審核工作是法規制度制定工作承辦機構經黨的領導機關授權,對法規制度起草部門呈報領導機關審批的法規制度草案在主題、條文規定、格式和文字等方面進行的一項把關工作[6]81-82。法規制度草案的審核,是法規制度草案起草的延伸,是一項政策性、技術性很強的工作,必須遵循嚴格的程序,具體來說,其程序一般需要包括幾個環節:①接收草案;②初步校核;③意見匯總;④送印清樣;⑤征求意見;⑥綜合意見;⑦送審簽發。審議批準機關在收到黨內法規草案后,交由所屬負責法規工作的機構進行審核。審核的內容既包括法規制度草案是否同黨章、上位黨內法規以及國家的法律法規相沖突,同時也要審核法規制度草案是否與其他同位黨內法規對同一事項的規定相沖突。

就黨內法規制度與國家法律而言,《黨章》明確規定:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”這不僅意味著黨在政治與法律地位上不能凌駕于國家法規之上,而且黨內各主體及其活動也必須和國家法律統一起來,不能和國家法律法規相抵觸,尤其不能違背憲法。在依法治國深入推進的今天,中國共產黨作為國家的領導力量,要自覺實現黨內法規制度與國家法律的對接,服從國家法律制度建設的要求,并在此基礎上,增強黨內法規制度與國家法律之間的耦合性。為此,需要做到:(1)構建黨內立法與國家立法的銜接機制。即黨內立法機構要注重加強與人大法規部門、政府法制部門的聯系,建立健全兩者之間的交流、溝通機制,在黨內法規出臺前,要注重向同級人大進行通報,征求意見,使黨內立法活動與國家立法活動緊密配合。(2)為了實現黨內法規制度與國家法律法規在具體層面的協調,還需要注意:一是對于黨紀中雖有規定但可以由法律法規進行規范的,盡量通過法律法規來體現。從目前來看,應適時地將一些成熟的黨內法規上升為國家法律。以反腐倡廉為例,目前很多反腐倡廉的規定大多是黨內法規制度,而在依法治國不斷深入推進的條件下,為了進一步推進反腐倡廉建設,有必要將一些成熟的黨內法規制度通過法定的程序上升到國家法律的層面,這不僅是建設法治化國家的需要,也是實現黨內法規制度與國家法律對接的需要。二是對于立法法明確規定應由國家法律規定的事項,黨內法規不應作出規定。三是要實現黨內法規同國家法律的銜接和協調,還必須堅持黨紀嚴于國法,這也是由中國共產黨的先鋒隊性質決定的,因此,對于對黨員和黨員干部的一些行為要求,法律不適合加以規定的,應由黨紀逐步實現全面覆蓋。

此外,為了避免黨內法規制度自身以及黨內法規制度與國家法律之間的沖突,適時開展黨內法規立法的清理也是必要的。法的清理實質上是法的立、改、廢活動。很長一段時間,法的清理沒有得到應有的重視,由于缺乏清理機制,導致黨內法規制度在很大程度上存在不適應、不協調、不銜接、不一致等問題。對此,2013年5月27日,中共中央發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十一條特別規定:“黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理。”這就以黨內法規的形式明確提出要對黨內法規進行清理。從實踐來看,2012年以來,黨中央對黨內法規的清理工作已經著手展開。總之,適時對黨內法規進行清理,對于提高黨內法規的科學化水平,促進黨內法規制度系統的協調性都具有重要作用。

3 做好黨內法規制度的修改、補充和廢止工作,促進法規制度的創新

由于黨所面臨的環境是不斷變化的,黨內法規制度建設也必須堅持繼承和創新相結合,依據黨在不同時期所處的不同環境探索黨內法規制度完善的有效途徑。為此,需要做好黨內法規制度的修改、補充和廢止工作。

黨內法規制度的修改,是指黨內法規制度的制定部門通過一定方式,對現存法規制度的某些條文規定進行必要的變動,如刪去一些內容或改寫一些內容。法規制度的補充,是指法規制度制定部門在保持原法規制度基本不變的情況下,通過履行一定的手續,將某些新的規定內容加到法規制度之中。法規制度制定實施后,人的認識會隨著客觀實踐的發展而逐步深化,在高一級的認識階段,如果回過頭來思考,就會發現原先制定的法規制度存在不盡完善之處。客觀地說,法規制度的這種不完善是難以避免的:一方面是因為各種主客觀條件的限制和人們的認識能力有限;另一方面社會實踐又是不斷發展變化的,客觀世界的變化無時無處不在進行,各種新情況、新問題層出不窮,過去制定的法規制度適合過去情況的需要,在彼時是科學的,而在此時就可能變得不甚科學了。這就需要根據實際情況,對黨的法規制度進行修改和完善,以此不斷實現黨內法規制度的創新。如從一大到十八大以來歷次黨章的修改工作,這種修改就是中國共產黨人根據馬克思主義建黨原則,同時根據黨在不同歷史時期面臨的新情況、新問題不斷創新的過程,它對于指導黨的法規制度建設,以至于黨的建設都具有重要的理論和現實意義。

黨內法規制度的修改和補充離不開一定的程序,遵循既定的程序是黨內法規制度科學化的重要保障。總體上,法規制度的修改和補充需要遵循以下四個步驟:(1)提出建議。黨內法規制度的修改補充是一項非常嚴肅的工作,需慎重進行。為了保證黨內法規制度的質量,法規制度的修改、補充需以法規制度修改、補充建議的提出為基礎。法規制度修改、補充建議的提出者,可以是法規制度的直接執行者,也可以是法規制度的制定部門,尤其是黨內法規機構。法規制度的直接執行者,包括黨的組織和廣大黨員,他們都是黨內法規制度規范、約束和調節的對象。由于這一層原因,他們在貫徹執行黨內法規制度的過程中,更能深切了解法規制度的長處和短處、優點和缺點,所以法規制度的直接執行者對法規制度的修改與補充有充分的發言權。法規制度的制定部門是整個法規制度制定工作的知情者,直接參與制度草案的起草,了解制度制定的情況。由其所處的地位決定了法規制度制定部門的修改、補充建議占有比較重要的分量。(2)調查審核。收到法規制度修改、補充建議后,法規制度制定工作承辦部門就要及時與法規制度起草部門一起,共同對黨內法規制度的修改、補充事項進行研究。待取得一致意見后,再將制度修改、補充建議的審核情況專題報告上級領導機關。《審核報告》包括對修改、補充事項的簡要說明,對建議的研究論證情況以及審核意見等。(3)領導機關審定。領導機關的審定是黨內法規制度修改、補充的必經環節。經過審定,黨內法規制度的修改和補充才可能產生效力。一般來說,某一制度是經哪一級機關審批通過的,該制度的修改和補充就由哪一級機關審定。這不但是前后兩個法規制度內容規定相一致的需要,而且也是維護法規制度嚴肅性的內在要求。(4)黨內法規制度修改、補充事項的發布。黨內法規制度修改、補充事項經黨的領導機關審定批準后,還必須通過一定形式發布,通知黨的組織和黨員,使其能夠按照新規定行事。一般來說,原法規制度在哪一范圍發布,黨內法規制度的修改、補充事項就應在哪一范圍發布。

同時,黨內法規制度的創新還離不開黨內法規制度的廢止工作。黨內法規制度的廢止從廢止量上劃分,可分為整體廢止和部分廢止。整體廢止是指某項法規制度全部失去效力,不存在任何條文規定的保留。部分廢止是相對于法規制度的整體廢止而言的,是指原法規制度有些條文規定還符合客觀實際,仍具有實施效力;但有些條文規定已不符合客現實際,其實施效力已消失。在此種情況下,就要保留那些仍具有效力的條文規定,廢止那些失去效力的條文規定。黨內法規制度的廢止同黨內法規制度的修改、補充一樣,也需履行一定的程序。具體而言,應包括以下幾個步驟:(1)提出廢止建議。黨內法規制度廢止建議的提出者,應該是負責法規工作的機構,這與黨內法規制度修改、補充建議的提出有所不同,黨內法規制度的廢止不同于法規制度的修改、補充。修改、補充是在保持法規制度效力基礎之上對原有法規制度的完善。廢止則是建立在取消原法規制度效力的基礎上。從此意義上說,黨內法規制度的廢止更應慎重一些。黨內法規制度廢止建議應包括廢止條款、廢止理由。(2)研究論證。黨內法規制度的廢止須建立在科學的基礎之上。因此,法規制度廢止建議提出以后,接下來的工作就是組織有關人員對廢止建議進行研究論證了。研究論證主要包括建議提出的廢止事項是否可行,廢止理由是否充分,廢止形式是否妥當。參加論證的人員,除了理論工作者、黨務工作者外,還應邀請負責法規工作的機構人員參加。(3)審定廢止報告。經過充分的研究和論證,要在廣泛聽取意見的基礎上形成法規制度廢止報告,提請黨的領導機關審議。黨的領導機關接到法規制度廢止建議后,要及時召開會議予以審定,形成決策意見。(4)發布廢止事項。為了保證黨內法規制度的實施,經領導機關審議批準的某項制度的廢止事項,必須通過一定的形式予以發布,讓黨的組織和廣大黨員知曉。一般來說,黨內法規制度廢止事項的發布應與黨內法規制度發布的范圍和形式保持一致。

4 保證黨內法規制度的貫徹落實,提高法規制度的執行力

黨內法規制度的權威來自于法規制度的執行力,因此,對于黨內法規制度建設來說,法規制度體系的完備固然重要,但落腳點還在于法規制度的貫徹落實[7]。應該看到,當前黨內法規制度重制定、輕落實的問題是存在的,這種現象如果得不到有效克服,黨內法規制度建設的成效就無從談起,法規制度的權威性也必然受損,為此需要做到:

第一,加強宣傳教育,提高全體黨員的制度意識。制度意識的養成需要一個過程,但最為基礎的還是宣傳教育。當前有些黨員特別是領導干部的制度觀念和制度意識還不強,如有些領導干部家長制作風嚴重,不愿意接受制度的約束。為此,筆者認為,在推進馬克思主義學習型政黨建設過程中,尤其要注重加強對黨員進行法規制度的教育,可以考慮將黨內法規制度教育納入干部學院、黨校培訓教材之中。各級黨組織在組織黨員集中學習過程中,也要突出對黨員進行黨規黨法的教育,從而使廣大黨員對黨內法規制度有一個較為全面的掌握,破除權大于法的陋習,并在實際工作中,養成自覺按照法規制度辦事的習慣,從而把黨內法規制度要求轉化為行為準則和自覺行動。

第二,督促領導干部作執行黨內法規制度的表率。由于領導干部具有很強的示范效應,他們的一言一行都具有重要的導向、表率和示范作用。因此,領導干部執行黨內法規制度的情況直接影響黨內法規制度的貫徹落實。正如鄧小平在1979年《堅持四項基本原則》一文中指出的:“黨是整個社會的表率,黨的各級領導同志又是全黨的表率。”[8]177而要發揮領導干部在執行黨內法規制度的表率作用就必須著力在領導干部中樹立制度面前沒有特權的意識,使領導干部摒棄封建家長制、等級觀念等封建殘余思想的影響,并在實踐中帶頭學習黨內法規制度、嚴格執行法規制度、自覺維護法規制度。切實做到行動先于一般干部,標準高于一般干部,要求嚴于一般干部。領導干部特別是主要領導干部不僅要帶頭遵守制度,還必須要堅持原則、敢抓敢管,維護法規制度的嚴肅性和權威性,堅決同一切違反法規制度的現象作斗爭。

第三,加強監督檢查力度。中國共產黨的各級組織尤其是紀檢監察機關要把黨內法規制度執行擺在突出位置,高度重視法規制度的貫徹落實情況。對不落實或不認真落實黨內法規制度的人員,要認真查處,追究責任,絕不能搞“下不為例”。只有讓所有的法規制度都成為“帶電的高壓線”,才能切實維護法規制度的權威。在這一過程中,尤其要注意對重要領域和關鍵環節法規制度執行的任務進行責任分解,明確責任部門和責任人,同時要建立健全法規制度執行情況的監督機制和問責機制。對有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規避等嚴重破壞黨內法規制度的行為發現一起、查處一起。在監督主體上,既要充分發揮相關職能部門監督檢查的作用,也要注重發揮人大、政協和人民群眾以及新聞媒體的監督作用。在網絡社會中,還需要充分利用互聯網等平臺的作用,健全網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制,形成監督合力,保障黨內法規制度得到貫徹落實。

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