新型常態治理:推進國家治理現代化的轉型之道

黃其松,楊志軍

(貴州大學公共管理學院,貴州貴陽 550025)

1 運動式治理:作為一種典型國家治理模式

運動式治理模式作為一種國家治理的典型形態,從歷史來看,就是國家黨政機構采用搞運動的方式來實現集權的簡約化治理。相較于馮仕政的“國家運動”[1]解釋和周雪光的“運動型治理機制”[2]解釋,我們認為,作為一種從革命黨向執政黨轉型的國家治理模式的變遷,運動式治理模式是歷史制度主義主張的“有限理性”下的選擇,可以將改革開放以來的運動式治理模式定義為:由代表先進生產力,掌握、控制或利用國家權力的政治主體,反映和綜合一定政治基體的根本利益(幸福、安全,更有尊嚴)并為之奮斗所采取的一種自上而下式的政治行動。這種政治行動以改革開放時代的威權主義政治形態為背景,以黨政機構的職能發揮為抓手,通過部門力量的橫向聯合和縱向推動,對國內某些重大的突發性事件或一些久拖不決、積重難返的社會問題采取專項行動。它是一個期望盡快見效的迅疾治理過程,往往帶有明顯的權力先導、體制發動取向及法制化人治的間歇反復特點,主要目的是維護社會穩定,樹立政府形象和建構國家權威,增強政府行政的有效性,促進執政黨執政的長期性。

改革開放30多年來,中國走上嶄新的現代化道路,成為全球最大的政治經濟社會轉型試驗場,或可曰最具特色的現代化道路,引起了海外中國問題研究者們的極大興趣。一般認為,一國的政黨政治發展模式與從中央到地方的政府治理模式密切相關,前者對后者進行規定性的政治約束,后者對前者補充彈性的合法性基礎。目前,不管是西方的當代中國政治研究學者普遍運用的“威權主義”解釋,還是公共管理學者紛紛提出的政府治理模式(其中有彼得斯提出的市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種未來政府治理模式[3]59,登哈特夫婦提出的“新公共服務”,最近英國學者提出的“整體性治理”),借用“拿來”和“移植”的原則用到當代中國國家治理現代化的研究上,都難免會產生“橘生淮北”的困境。說到底,國家治理模式涉及中國政治發展的動力學和規律性問題,如何理解運動式治理模式及其未來走向,則涉及如何理解改革開放以來中國的政治發展。這不僅是中國學界,也是西方的中國問題研究專家非常關注的問題。

西方很多研究中國的學者都在思考,轉型國家的政治發展進入威權之后將是什么呢?比較典型的回答來自于對“混合政體”[4]和結束“轉型范式”的思考[5]。亨廷頓的回答似乎又過于樂觀:“在最簡單的層次上,民主化涉及:(1)威權政權的終結;(2)民主政權的創設;(3)民主政權的鞏固。”[6]43必然是樂觀的民主化或者潰敗式的衰落嗎?抑或是威權本身的復雜性奠定了更多的不確定性?基于從概念到理論再到模式的演繹過程,運動式治理已經是當代中國威權主義政治形態中的一種現實存在,不是一種簡單的機制型解釋(盡管常規機制與運動機制的對比研究可以成立)。威權主義本身就存在于一個穩定發展的環境之中,也正是以經濟建設為中心的政績合法性讓這種模式具有了更多的穩定性,運動式治理在此過程中發揮了重要作用。在轉型發展的過程中,威權主義需要常態政治來確保其政績合法性,而運動式治理作為一種非常態化工具,曾經長期存在于異常政治之中。從實現全面深化改革的總目標(即完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化)和構建新常態以實現新征程的偉大構想(不只是經濟轉型升級發展的構想)來看,實現國家治理模式的轉型,已勢在必行。

2 運動式治理的當下解讀:多維困境審視

改革開放以來的運動式治理模式的核心動因是政治權力主體基于維護政治基體的根本利益和建設社會主義現代化國家的雙重合法性要求;根本手段是政治權力主體以黨政機構的職能發揮為抓手,依靠領導小組、權威訓誡的方式開展行動。這種模式是如何形成和變遷的呢?

其一,這種模式產生于國家治理的路徑依賴邏輯和有限理性選擇。湯森和沃馬克對中國政治的觀察帶有歷史制度主義思維。他們指出,自從毛澤東逝世后,中國面臨著一種制度化運動的悖論,即改革意味著中國生活的常規化,但它卻是以動員的方式進行的[7]117。這句話被研究中國政治的學界同仁不斷引用,它所揭示的“制度化運動悖論”也可以描述為:改革意味著國家治理生活的制度常規化,但它卻是以一種運動的方式進行。按照從革命到改革的治理邏輯,改革前后的國家發展主線應當遵循從運動治國到制度治國,但實際上改革之后盡管不再有大規模的群眾運動,但通過某種運動形式解決社會政治生活中一些難題的做法仍然廣泛存在。運動式治理模式之所以長期存在的另一種解釋以裴宜理為代表,她認為,中國1978年改革前后的運動式治理模式并沒有在本質上發生改變——即從革命性運動轉變為理性的官僚制治理模式,只是將原來的依靠群眾發動大規模的運動,轉變為依靠群眾但是并不發動運動[8]30-61。裴宜理的觀點說到底就是,新中國建立之后的國家治理在很長時間里是依靠群眾運動和政治動員來發展經濟和解決政治社會難題的,“看不見的手”依然在發揮作用。

其二,這種模式處于社會結構的變遷過程之中且被不斷形塑。1978年之前的運動式治理情形是兩方面的:一方面,毛澤東畢生對于扁平化管理的堅持,始終如一地回應奧爾森提出的那個老問題——如何在缺乏足夠的激勵誘因的前提下對龐大數量的被管理者進行有效的管理;另一方面,毛澤東領導的共產黨人追求的是如何將舊政權中農民的巨大政治反抗能量制度化,從而塑造為破壞舊世界和建設新世界的動力。這個制度化過程就是一場扁平化管理的革命,顛覆了科層化管理的大多數原理,革命的深度超出許多普通人正常的認識視野,引發了共產黨人內部激烈的思想斗爭,最終造成悲劇性的國家治理。1978年之后進入改革發展時代,按照孫立平等人的觀點,改革以來社會結構總體變遷的特征表現為:由總體性社會向分化性社會轉變;社會整合由行政性整合向契約性整合轉變;國家與組織單位的關系由總體生存模式向獨立生存模式轉變;原有的城鄉各種身份系列被一種新的、以職業身份為標志的身份系列所取代;全國一盤棋的區域格局被打破,地方社區開始成為利益主體[9]。這表面上看似乎與運動式治理關聯不大,但是國家與社會的雙向運動一直存在。在市場逐利之外,社會也在不斷與國家對抗,索要權利。波蘭尼眼中的“嵌入性”主要來自于市場資本力量對國家自主性權力的反嵌。事實上,改革開放以來,國家與社會雙向運動在當代中國從來就沒有停止過。

因此,在社會結構由總體性社會向分化性社會的變遷過程中,運動式治理模式既來源于總體性社會控制的內卷動力,同時又適應于多元社會分化的外卷壓力。它以權力先導、體制發動及法制化人治的方式沿襲總體性支配權力的國家治理路徑,同時又在總體性權力支配的國家治理結構和技術性政策工具混合型使用的現實場域中反復間歇使用。在國家治理路徑依賴的歷史制度主義有限理性選擇中,同時也是在技術性治理取向和政策工具手段不斷運用的現實場域中,運動式治理模式面臨一系列困境,我們將其總結為“三個正視,兩個難以”。

第一,運動式治理模式需要正視條塊交錯的職責同構現狀。垂直管理部門和地方政府之間的關系被稱為“條塊關系”,是中央與地方關系中的重要內容。因此,有人將此視之為“中國地方政府體制中最基本的結構性關系”[10]。在單一制政權結構形式中,從中央到地方的垂直管理部門為了更好地執行中央政策,將一些關系到國計民生的重大地方公共事務統一到中央政府的政令中來,機構設置表現為“上下對口,左右對齊”[11]。職責同構機構普遍實行“條塊結合、雙重領導”體制,不僅要對同級黨委政府負責,同時又要受上級主管部門的嚴格控制并對其負責。這一體制過分強調集中與統一,長期運行下來負效應明顯,其典型現象就是在中央和地方權責不匹配、事權和財權關系不對等的格局下,地方受到資源動員空間的約束性和發展任期時間上的掣肘,導致地方政府經常采用短平快的運動式治理來發展經濟和解決社會問題。

第二,運動式治理模式需要正視集束性社會矛盾與潰散性地方權威的張力。作為一種政治權力溢出的政府治理模式,運動式治理實踐效能的邊界處于強勢行政主體職責同構與異體同位型的社會矛盾無法制度化解決的困境之中。在黨政關系并不必然混為一體的情況下,政黨科學執政與政府有效穩健行政之間存在張力。中國共產黨從1986年的十二屆六中全會通過《關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》第一次提出經濟、政治和文化“三位一體”總體布局,到2013年十八屆三中全會確立了經濟、政治、社會、文化、生態文明和黨的建設、國防軍隊建設“七位一體”的總體布局,可以說,黨中央、國務院在整體性、系統性和協調性地統籌國家治理的戰略方針和原則措施方面,發揮了越來越明顯的引領作用。在中央與地方、政府與社會雙重關系的維度上,我們看到前者主要是中央政府對地方政府采取政績導向的激勵措施,而后者主要是政府采用了地方國家統合主義的做法。在地方治理條塊交錯的職責同構邏輯里,地方政府囿于資源空間的約束性和任期時間的限制性,往往迫不得已采用運動式治理,而其結果是地方公共權威越來越呈現彌散化,黨的執政基礎和政府行政的公信力被日益突出的社會矛盾所侵蝕。

第三,運動式治理模式需要正視專制權力向基礎性權力過渡屬性。邁克爾·曼劃分了兩種不同類型的國家權力:國家的專制權力和基礎權力。專制權力指的是國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍,即強加于社會的權力;基礎權力指的是國家事實上滲透市民社會,在其領土范圍內有效貫徹其政治決策的能力,即通過社會獲得的權力[12]5-9。從本質上看,專制權力尋求政治精英對國家權力的壟斷和對社會的控制來達到統治目的;基礎權力是一種政府與社會雙向互動的建制性權力,主張通過國家自主性來實現對社會的治理目標。在集束性社會矛盾頻發和潰散性地方權威持續的雙重背景下,地方治理中哪個主體才能代表國家?顯然,運動式治理是國家治理從專制性權力向基礎性權力過渡的路徑選擇。在兩種權力譜系的轉變過程中,運動式治理在政治發展向度需要通過黨內民主增強執政的科學性和長期性,在政府治理向度則需要尋求一種嵌入社會自治的基礎性權力。國家與社會要彼此互信,重新找回能凝聚共識的國家和有理性秩序的社會,就需要在國家建設層面實現認同,在政府治理層面實現放權,在社會管理層面實現自治[13]。

第四,運動式治理模式難以調和間歇反復與長效治理的矛盾。運動式治理遵循權力發動、體制追隨和人格化法治的邏輯,采取集中力量打一陣、放松力量停一陣、再抓緊時機打一陣、再停下步伐穩一陣的基本邏輯,最典型特征就是間歇反復性。特別是20世紀90年代中期以來,政府治理活動越來越趨向于采用專項(整治或治理)行動來對公共事務進行管理。這個管理的過程既是政治主體關注引導的過程,也是政治基體不斷反應和表現出來的需要;同時這個過程既有自上而下的政治權力壓力型體制特點,也有地方治理回應地方社會需求的被迫反應式特點。在縱向壓力和橫向需求之間,地方治理只能通過運動式治理作為政治壓力回應的手段和地方公共政策的工具選擇,隨之而來的結果是運動式治理越來越成為一種公共治理的行動常態和趨之若鶩的長效機制打造目標。長效治理凸顯的是管理常規化與制度理性化的內蘊,其本質是國家治理要通過尋求理性制度的常規化運行獲得相當程度的公共支持;而運動式治理張揚的卻是動員機制和政策工具運用,其本質是依靠經驗政治(權變與臨境)的權力擴張獲得績效產出。

第五,運動式治理模式難以解決官員升遷與社會治理的難題。王紹光和胡鞍鋼從國家財政汲取能力的角度指出,改革開放后,國家能力在分權化和市場化改革中被嚴重削弱[14]。黃亞生則認為中央政府增加了對省級政府領導人的政治和行政控制,并繼續協調經濟政策的制定和執行[15]。地方治理以領導干部(政府)政績考核為核心驅動力。中央為了保持黨的先進性和純潔性以及政策的民主性和科學性而提供的總體綱領和地方行動指南,往往讓地方黨委政府承擔了更多的責任,當傳統的GDP至上的政績考核方式仍然在發揮主導作用的時候,政治競標賽模式無法改變,迫使地方治理承擔更多大而全的職能。角色的多重化往往容易導致職責的模糊化和職能的去中心化,使地方政府無法履行“公共服務、市場監管、社會管理、環境保護”等多元職責,把運動式治理作為一種政府治理的政策工具反復使用,而且還造成中央政令的“堰塞湖現象”,有令不行,有禁不止,地方政府職能缺位、越位和錯位現象屢見不鮮,最終致使多元和諧的社會治理格局無法開啟。

學界對于為何實行運動式治理模式的有些解釋是:現有國家治理資源的貧弱直接決定了國家的治理方式與治理能力;任何社會的調控形式決不是個人好惡的產物,而是取決于社會資源總量所能允許的程度;由于中國超大規模社會治理的需求與社會資源總量供給匱乏之間存在緊張關系,政府在面對復雜的社會公共事務時選擇政策工具的有限性決定了各級黨政機構傾向于采用運動式治理而非常規性治理手段[16-18]。然而需要指出的是,國家治理在資源供給和工具選擇之間的內在張力是一個普遍性命題,在其他國家和地區(如日本、新加坡等)也經常存在并且表現突出,所以,將其視為制度化運動悖論的主因,并不全面。而且在地方治理中常見的是,哪里有利可圖,政府之手就伸向哪里,哪里無利可圖,政府之手就蜷縮一團,權力的運行寬度和運行效果兩相背離,運動式治理大行其道。

3 邁向一種新的常態:推進國家治理現代化的轉型之道

中共十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現代化作為改革總目標的重要內容,這一方面正是對中國所處的歷史方位正確認識的結果,另一方面也說明現有治理模式所產生的治理能力還相對不足。中國共產黨建黨90多年來,歷經“建國”“立國”“興國”問題,現在要解決國家治理現代化這一“治國”難題。運動式治理模式既沒有體現現代化的治理要素,也沒有彰顯科學化與制度化的頂層設計品質。在從革命向治理的轉變過程中,應然命題就是要實現從運動治國向制度治國的轉變,關鍵是要建立健全一整套制度化、法治化、科學化和理性化的國家治理體系,方能全面提升國家的治理能力。本文稱之為一種新型的常態治理模式。

所謂新型常態治理模式就是:運用規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列國家治理體系,包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序,依靠理性化的制度設計和政策安排,來達到善治的目的。其核心是要在多元沖突中建立一個滿足規范和共識的制度化過程。這種規范和共識體現為國家治理需要改變權威指令導向,在討價還價的權衡中建立一個制度化政治過程,限制專斷性權力,樹立政治權力主體為政治基體根本利益奮斗的政治共識和政策折中的核心價值觀[19]。新型常態治理模式要依靠制度化的分權系統獲得政治支持,運動式治理模式表現的治理非常規化和制度非理性化特征恰恰與尋求規范和共識的常態治理模式背道而馳。

推進國家治理現代化與新型常態治理模式是一體兩面的關系。國家治理現代化更多強調國家(執政黨和政府)作為因變量,是隨著市場對資源配置起決定性作用和社會自我保護運動等自變量的要求來調整治理方略的;新型常態治理模式更多側重國家(執政黨和政府)作為自變量,如何積極主動作為,從而保證國家-市場-社會三者協調動態發展;二者最終都要服從于并服務于推進國家治理現代化這個總目標。新型常態治理模式可從以下三個方面來思考。

第一,新型常態治理目標既要避免西方競爭性選舉的多元主義民主,又要警惕國家統合主義的長期定型,實現國家與社會的相互賦權增能、雙贏發展,為治理模式的轉變創造宏觀優化環境。國家主義描繪的是一種與多元主義截然相反的自為狀態,兩者的中間過渡形態是施密特開創的統合主義(Corporatism)①“Corporatism”一詞有三種翻譯:統合主義、法團主義和合作主義。統合主義主要被境外學者使用,法團主義由張靜翻譯,合作主義被康曉光改造。但是從翻譯的語意、使用的范圍和研究的深度三個方面來看,統合主義的用法更為準確和普遍。。國家統合主義強調官僚控制社會組織,社會統合主義強調社會組織進入政府決策過程,而“中國當前處于國家統合主義狀態,社會統合主義實則極度虛弱”[20]。統合主義作為一種國家與社會的分析范式,從國家主義到統合主義再到國家統合主義,顯示出一條改革前后的歷史通道。國家與社會關系直接表現為政府與NGO的關系,在二者逐漸分離的過程中,中央政府逐漸扮演宏觀領導者的角色,地方政府與NGO之間的互動越來越成為決定NGO成功與否的關鍵。在全面深化改革的藍圖中,未來中央政府需要承擔統籌規劃、頂層設計的制度提供和政策安排之責,將控制和管理NGO轉變為分權、放權與授權并提供法理依據。社會組織的登記制度改革已經顯示,要在國家與社會雙向互動關系中改變地方性的政府統合主義途徑,激活體制改革紅利,釋放社會潛力與活力,實現賦權增能、雙贏發展。

第二,新型常態治理過程是公共權力權威性、市場化、公平公正配置公共資源或公共利益的政治過程,公共政策體制的開放性、科學化和民主化最終體現的是政治的成熟度,為治理模式的轉變提供中觀認識平臺。目前,諸多公共事件在發生的多樣性訴求中產生了廣泛且深刻的社會影響,突出體現為一系列重大社會公共事件直接導致了某些公共政策的變遷。例如,孫志剛事件對于公民權的里程碑意義至今仍然值得重視。又如,2011年1月21日,國務院頒布實施《國有土地房屋征收與補償條例》,廢止《城市房屋拆遷管理條例》,凸顯了“公共利益”訴求。改革的時代呼喚改革的決心,改革的決心需要改革的理論,改革的理論最終導向改革成果平等共享的紅利釋放。地方治理過程中,“凝閉型”公共政策體制所能帶來的發展紅利正在遭受到變遷社會與風險社會的雙重影響,逐漸被侵蝕和削弱,越來越不能體現社會主義制度的優越性。因此,面對風險橫生的變遷社會,可以在波普爾關于構建社會科學的開放社會思維啟迪中獲得地方治理的權責分明心態和開放參與型體制,重建文明社會。

第三,新型常態治理根基是立足于地方治理創新實踐,以漸進理性思維走增量民主道路,充分吸取地方性知識和地方性智慧,探索大國治理的央地對等伙伴關系,為治理模式的轉變帶來微觀行動基礎。大國聯邦主義政治設計[21]雖然充滿理想主義和自由主義情結,但它告訴我們,任何國家良善治理最終都要落實到中央指導力和地方行動力層面。地方治理實踐大致包含生態環保、智慧城市、社區營造、減災防災、城市發展規劃、市政設施基本服務、扶貧幫窮、社會穩定等內容。具體實踐中,地方治理可采用科技創新、合作治理、社區參與、個性化服務、公共事業民營化市場機制及社會融合等多元的混合創新治理手段。

4 結語與討論

“推進國家治理體系和治理能力現代化”的基礎性工程是借鑒人類經過不斷探索、思考發現的可供選擇的規律性成果,科學化、制度化和理性化地設計國家治理體系,最終實現國家治理能力的現代化。鄧小平早在1992年“南方談話”中就指出:“恐怕再有三十年的時間,我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[22]372習近平在十八大之后指出,中國特色社會主義制度“還不是盡善盡美、成熟定型的”[23]。緊接著,黨的十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標,而改革的決定性成果是“到2020年,形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型”[24]。因此,通過制度創新推進國家治理體系和治理能力現代化,通過推進國家治理體系和治理能力現代化進一步發展和完善中國特色社會主義制度,是今后一個時期改革和發展帶有全局性、統領性的任務。

新型常態治理模式要繼承并超越普遍民主治理要求,破解威權主義“天花板”效應。如果說“民主是個好東西”是在告訴我們一個關于世界是什么的普遍真理,那么“什么樣的民主才是個真正的好東西”則是在讓我們回答人類智慧、世界知識與傳統智慧、本土資源的新鏈接和新開掘問題,也就是探討政府治理行動如何在多種行動者面向的多維結構空間中探尋地方性知識,開掘生存性智慧。從運動式治理轉向常態治理的道路來看,“宏觀的治理文化”“特定的治理事件”和“具體的治理過程”三者對本土治理價值觀的選擇有綜合影響。在黨政并不必然分開的情形下,政黨執政的國家治理方式深深影響著政府行政的政府治理方式,國家治理體系和治理能力現代化在很大程度上是政黨執政的現代化問題。如果將運動上升到本體論、認識論和方法論的層次來做共時性與歷時性分析,在全面深化改革的背景下,發展固然是黨執政興國的第一要務,推進黨執政體系和執政能力現代化才是根本任務。這或許就是我們另文所要討論的話題了。

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