英國的國家治理與議會改革及其對中國的借鑒意義

(華東政法大學政治學研究所,上海 201620)

英國議會制度及其所代表的威斯敏斯特模式是西方國家制度模式的典型代表。本文重點關注英國議會為應對二戰后社會形勢新變化所做出的制度調適及其對我國推進國家治理現代化的借鑒意義。

1 作為現代權力運行模式的國家治理

近年來,國家治理這一概念開始被國內學界廣泛使用,但對其內涵和界定還存在頗多爭議。通過文獻檢索可以發現,長期以來,絕大多數以“治理”為題的文獻出自自然科學,尤其是環境科學研究領域,少數以此為題的社科類文獻多涉及邊疆、民族及經濟管理問題。從中可以看出,社會科學領域內對“治理”概念的使用大多由英文“governance”概念轉譯而來,而非中文“治國理政”之義。關于英文“governance”的內涵,牛津詞典將其解釋為“治理(governing)國家或組織的行動或方式”。因此,從詞源意義出發,對國家治理的概念至少可以有兩點認識:第一,國家治理乃是“對國家的治理”,而非以國家為主體的“國家去治理”;第二,國家治理強調的是治理的行動或方式,是對治理方式的總結,而非關注具體的治理行為(即不是對動詞“govern”的研究)。綜上,本文認為,國家治理實際上關注的是國家權力在進行諸如立法、政策制定、社會管理等活動時表現出的權力運行模式問題。

國家權力進行的上述活動本身就是界定國家權力的核心要素。換句話說,上述活動在國家出現的第一天起就已存在。那么,是否可以認為國家治理是一個歷史性的概念?從當前學界對這一概念的使用情況來看,大多數學者認為,國家治理乃是現代社會的復雜性和多元性特征(如公民參與和自治組織的發展)所催生出的新型權力運行模式。相比較于各類傳統的國家權力運行模式,國家治理模式具有四個鮮明特征。

第一,權力主體具有多元性。同傳統權力運行模式不同,國家治理模式不再強調權力所有者和權力行使者之間清晰的界線,不再把宏觀的政府(包括立法機構、行政機構和司法機構等)作為權力的唯一行使者,不再將政府以外的群體看作政策執行的目標。這一轉變導致權力主體的多元化[1,2]。第二,國家治理模式強調盡量減少決策者與受決策影響的利益相關者之間的層級和距離。減少二者距離的需求來自于現代社會中決策制定過程所具有的專業性和復雜性特征。這一特征要求決策制定者和相關群體之間在時間上,甚至在空間上保持較近的距離,以保證雙方在決策制定和實施過程的每一個階段保持充分的溝通和協商[3,4]。第三,國家治理模式強調權力運行的多中心特征,表現為在政府管理社會的基礎上出現一定程度上的社會自治的因素。在社會環境日趨復雜的背景下,國家直接對社會進行管理所產生的問題已在實踐和理論研究中受到學者的廣泛關注。在這一背景下,政府向社會放權,利用社會團體等進行社會管理的改革已變得愈發重要[5]。第四,國家治理模式強調政治權力對社會的管理應當基于廣泛的協商和共識,而非通過壓制性的權力進行管制[6]。

綜上,國家治理是傳統權力運行模式在當代的新發展,是現代社會日益復雜化所導致的產物。權力運行模式的新變化必然導致承載權力的權力結構出現變化。這一變化表現為主要政治制度(如立法機構)在政治系統內承擔的角色發生變化,并因此引發制度設計的變化。英國議會在20世紀下半葉的改革之路正是這一模式的縮影。

2 英國傳統權力運行模式的當代困境

1066年的諾曼征服逐漸將英國政治史帶入封建時代,其主要特點是名義上依附于國王的土地所有者和貴族依靠其經濟實力和國王的王權展開“拉鋸戰”。圍繞征稅問題,二者的權力實現了動態的均衡。這種均衡的代表性事件如1215年大憲章以及牛津條約等國王權力約束性條約的簽訂,以及普通法系統和法治理念的萌芽和發展[7,8]。

這一均衡態勢在17世紀被打破,基于實力的權力均衡被人民主權論下的代議民主制度取代,議會在傳統上由來自全國各地的聲稱代表民意的議員組成。這一制度安排使其獲得了壓倒君主的權力。憑著“光榮革命”及繼承法的效力,議會獲得了政治主權,并在18世紀獲得進一步鞏固。以議會為中心的代議制權力運行模式在19世紀后期達到頂峰,出現了所謂議會的“黃金年代”。19世紀杰出的憲法理論家戴雪(A.V.Dicey)將這一模式總結為“議會主權加法治”。學界也將其看作是威斯敏斯特模式(或曰議會模式)的核心要旨[9]。

議會聲稱代表民眾而獲得政治主權,但在20世紀以前,實際的選民數量極為有限。因此,完善代議民主制的具體制度設計成為議會不可回避的問題。在民眾的一系列抗爭和運動中,19世紀及20世紀上半葉的數次議會法案極大地擴大了選民規模并消除了選舉舞弊行為。然而,以議會為中心的代議制權力運行模式并沒有因為代議制度的完善而進入平穩運行的階段。相反,該模式在20世紀(尤其是20世紀下半葉至今)受到各種挑戰。作為威斯敏斯特模式中各政治實體的樞紐,議會無疑處于改革的中心。這些挑戰的核心問題是議會在國家治理中的地位問題,其理論表現是戴雪的“議會主權”理論受到質疑,其具體落實為議會與政府、議會與其他政治實體以及議會與社會間的關系問題。

在議會與政府關系問題上,議會的“黃金時代”在20世紀宣告終結。在立法方面,作為立法機構的議會實際上逐漸將法律的發起和具體起草工作交到了政府手中,議會的角色則由主動的立法者轉變為被動的法案審議者,其實際功能主要是通過行使“認可性授權”(assent giving)的方式將法案轉變為具有實際約束力的法律[10]1。

19世紀和20世紀初的議會改革極大地擴大了選民范圍,民眾型政黨模式由此取代了原先的精英型政黨模式。民眾型政黨不但成為議會與政府間關系的核心紐帶,也成為改變二者關系模式的重要因素。政黨的出現使得議會的政治主權實際上聚集于首相及其內閣之手。在此情況下,議會與政府間正式的權力結構逐步轉化為議會內政黨間的競爭關系[11]174-217。國家政策之爭則表現為黨派綱領之爭。這一變化很明顯地體現在“首相總統化”趨勢和“索茲伯里慣例”(Salisbury Convention)等強調政黨作用的新制度和慣例中①索茲伯里慣例指上議院不得阻撓下議院執政黨根據其競選綱領轉化而來的法案。它與首相總統化趨勢一樣,表明英國當代的選舉已經變為民眾按競選綱領選黨和按領袖魅力選國家元首的過程,而不是傳統上的選本選區議員。。

戴雪總結的權力運行模式在近幾十年內還受到來自其他政治實體的挑戰,其中影響最大的是歐盟政治一體化進程和蘇格蘭、北愛爾蘭及威爾士三個地區性議會的建立。議會在1972年通過了歐共體法(European Communities Act),從法理上認可了英國的歐共體(及其后的歐盟)成員國地位。該法承認了現有及未來歐共體立法對本國事務的管轄權。換句話說,該法已將議會對未來所有歐共體立法的認同打包交出,其后的所有立法都不再需要獲得議會通過[12]。議會可以考慮如何更好地利用歐盟指令,但卻不能拒絕它們。議會因此直接喪失了一部分政治主權。

威斯敏斯特模式強調法律主治,但相關的權力運行模式在英國加入歐盟后也出現巨大改變。一方面,歐盟立法獲得了高于英國國內法的地位,在二者沖突時,法院需優先援引歐盟立法,或將案件交付歐洲法院管轄。此舉使得在議會的政治主權之上出現了一個更高的主權。另一方面,1998年通過的人權法(Human Rights Act)授權法院審查國內法中違背歐洲人權公約(European Convention on Human Rights)的條款,并向議會遞交“沖突聲明”(declaration of incompatibility),要求議會修改相關條款。這一授權使得法院在一定程度上獲得了類似于司法審查的職能[13]53-60,從而進一步侵蝕了議會的政治主權。

從20世紀下半葉開始,要求由更接近民眾的機構進行政策制定及立法的呼聲不斷在蘇格蘭、北愛爾蘭及威爾士等地區增長,這導致了英國權力結構模式大刀闊斧的放權改革和上述三個地區性議會的設立[14]。這三個地區性議會先后獲得了廣泛的立法權,這種權力是“負面清單”式的,即除威斯敏斯特議會明確保留的立法領域外,地區議會在其他領域內的立法不需獲得威斯敏斯特的授權。這一改革對英國的權力運行模式產生了極為深遠的影響,它不但對議會主權原則構成了進一步的威脅,甚至還造成了多重的政治主權,使得英國的政體設計具有了某些聯邦制的特征。

在議會與民眾的關系上,威斯敏斯特模式在近幾十年來面臨著兩個方面的壓力。一方面,民眾對本選區議員的需求輸入在不斷增加。研究表明,這種輸入在20世紀下半葉出現極大增長[15]20-29,議員們為應付選民各類需求而付出的大量精力影響到了他們對其他職責的履行,特別是對于同時還兼任行政職務的前座議員來說,他們的雙重身份更是導致了職責上的沖突。另一方面,現代社會的復雜性使得決策和立法過程的利益相關者數量增加,利益的博弈過程也更為復雜。決策和法律制定的質量來自于充分且真實的信息,如何為這些信息搭建進入立法和決策制定過程的橋梁,并在廣泛匯集民智的基礎上進行決策制定,成為權力運行模式面臨的重要挑戰。有研究指出,民眾參與不足甚至政治冷漠的情況必須通過新的制度設計加以改變[16,17]。

3 轉向治理型政治:議會的角色

來自上述方面的挑戰折射出英國傳統代議制權力運行模式在當代社會中所面臨的困境。簡言之,戴雪筆下威斯敏斯特模式兩大原則之一的法律主治原則被堅持下來,但議會主權原則出現了重大改變,它似乎已經不能概括英國權力運行模式的核心特征[18]。除了議會主權原則受到的挑戰外,日益復雜和專業化的政策和法律制定過程也要求決策和立法機構必須獲得充分、真實且及時的信息,它要求制度為數量龐大的利益相關者提供信息輸入和協商的平臺。

這些新的因素和挑戰促使議會的角色發生三個重大變化。第一,議會由直接的決策者和立法者變為決策和立法的審議者和監督者。此外,社會團體、專業組織和專家也參與到立法的起草工作當中。議會立法程序則主要致力于對立法進行審查和完善。在對蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士進行放權改革之后,議會在這三個地區更是主要扮演監督者的角色。

第二,議會權力的特征出現變化。在經典威斯敏斯特模式下,議會權力是一種強制性權力(coercive power)。這種權力在20世紀以來的快速衰落是導致議會主權論被質疑的主要原因。面對強制性權力的衰落,議會發展出一套行之有效的柔性權力模式加以應對。柔性權力可以被歸納為說服性權力和制度性權力兩類。說服性權力指議員通過發言、動議以及與內閣大臣會商等途徑來明確表達他們對政府政策或立法計劃的反對。在大多數情況下,政府會考慮到立法機構的壓力而撤回相關決策。制度性權力則表現為一系列制度設計和議程設置所產生的權力。例如,盡管議會已經很少負責法案的提出和起草工作,但任何法案非經議會通過都不可能成為法律[19]5-7。通過運用上述兩種權力,威斯敏斯特模式中那種以立法權為代表的最高且不可讓渡的權力轉化為一種柔性權力。

第三,議會雖然仍是溝通行政與公眾的橋梁,但這一角色的實質出現了重大變化。經典威斯敏斯特模式依托代議制民主理論進行構建:在理論上,議會將權力所有者(即民眾)讓渡出的政治主權交由議會中的政府行使;在制度上,政府大臣和首相由民眾所選出的議員擔任。然而,隨著立法和決策過程的復雜性、專業性及利益相關群體規模的增長,議會溝通行政與公眾的橋梁作用開始不僅限于理論和制度兩個層次,它更多地表現為雙方信息的溝通橋梁:議會一方面要將民眾的需求進行整合并導入立法和決策過程,另一方面也要盡可能有效地向外界輸出決策信息。

從本文第一部分對傳統權力運行模式和國家治理模式的對比中可以看出,議會對其新角色的適應過程實際上可以看作是由傳統的威斯敏斯特權力運行模式轉向現代國家治理模式的過程。具體來說,第一,國家治理強調國家治理主體的多元性,而議會恰好致力于扮演監督者而非直接實施者的角色。這一改變將國家治理的主體性更多地賦予政府乃至社會組織,從而增加決策過程的民主性和科學性。第二,國家治理強調由社會來管理國家,盡量減少決策者與決策利益相關者之間的層級和距離。議會對三個地區的放權改革在一定程度上即以此為目的。第三,國家治理強調權力運行模式的多中心特性,而當代的英國國家治理模式也表現出這一特征——議會掌握政治主權的唯一性被打破,在議會權力中心之外,出現了歐盟及法院等新的權力中心。第四,國家治理強調權力的運行應當基于共識之上,而非基于強制力的管制。議會在建立柔性權力方面所做的努力即以此為目的。

綜上,與戴雪的經典威斯敏斯特國家權力運行模式相比,當代英國的國家治理模式可以歸納為“法律主治和柔性議會主權原則下的多元及多中心治理”。它是對傳統威斯敏斯特模式在當代的新發展。為適應這一新的權力運行模式及議會在其中的功能定位,議會從20世紀下半葉開始進行了一系列的制度改革。

4 適應新角色:議會的改革

始于20世紀下半葉的議會制度改革以適應上述三個新角色為目標。總的來說,改革有三大主題:委員會制度的建立、對上議院的改革以及對透明度及民眾參與度的提升。

委員會制度是當今世界各國立法機構為應對立法復雜化和實效性要求而普遍設立的制度。在20世紀70年代以前,英國議會中的委員會主要是法案審議型委員會。此類委員會的作用僅是使得多個法案可以同時得到審議而不用排隊接受全院審議,其工作也僅限于在文字和法理上完善具體條文。因此,它對議會“監督立法、決策及行政工作”的新角色并無太多作用。

議會在1979年開始設立的部門特設委員會(Departmental Select Committee)標志著議會制度從政黨主導之下的全體會議模式邁入了一個新的階段,同時也可以被看作是議會制度在20世紀下半葉乃至整個20世紀里最重要的發展。此類委員會的職責是監督政府部門及其附帶公共機構的開支、管理及政策制定情況。1979-1983年度的議會一共設立了14個部門特設委員會,囊括了大多數政府部門。其后,此類委員會的數量又不斷增加,如今已覆蓋政府所有部門,一些委員會還可以跨部門監管某些事務或對特定問題展開調查[20]。委員會已經成為議會制度中一個具有廣泛且持續影響的重要制度設計,成為立法評估與行政監督的核心機構。在廣泛搜集信息的基礎上,委員會發布針對性的報告。這些報告名義上是為議會提供參考,實際上是針對政府而提出,且政府必須在一定時間內對報告做出回應[21]。在當代權力多元化,特別是行政權逐漸占據主導地位的情況下,委員會制度成為議會行使“柔性議會主權”,對行政部門施加說服性及制度性權力的重要途徑。

委員會制度的一些具體設計還滿足了國家治理對參與主體專業性的要求。例如,上議院的特設委員會不與政府部門直接對口,而是圍繞英國政治中的5個重大議題進行設置。上議院議員在各領域極高的專業性使得這些委員會中的成員和主席能夠就相關重大議題展開宏觀且深入的分析調研。

為應對英國加入歐盟以及向三個地區進行放權所帶來的主權挑戰,議會通過在兩院中分別設置委員會或設置聯合委員會的形式加強對相關議題的審議,確保議會在相關領域內的影響力。依照“下議院委員會負責具體事務,上議院委員會負責宏觀調研”這一分工模式,兩院分別設立委員會負責審查和處理歐盟的文件,并對身處布魯塞爾的英方代表施加潛在的影響。針對法院圍繞歐洲人權公約對英國法進行審查的結果,議會組建兩院聯合委員會進行分析并對存在沖突的法律條文提出相應修改意見。以2012-2013年度委員會為例,該委員會由11人組成,其中包含5名大律師,保證了議會對法院的聲明做出專業性的回應。

增強信息透明度和民眾參與度成為議會為適應新角色所進行改革的另一重點。該領域改革的重要性來源于作為代議機構的議會在代議民主制中的核心地位。如前所述,國家治理強調決策中心多元化和社會管理代替政府管制等新的權力運行模式,它使得議會不但需要在制度上成為決策者和民眾之間的聯絡人,還需要在行為模式上成為二者信息的傳遞者。因此,議會的運行應有充分的透明度和較高的民眾參與度。同時,透明度有著比參與度更加重要的意義:透明度不但是責任制政府的基礎,而且是民眾參與的前提。例如,選民如果不能詳細知曉選區議員以及所支持的黨派在議會內的行為,就無法在下次選舉中做出準確選擇。此時,作為政治參與直接表現的投票率必然是低下的[22]4。

議會透明度改革主要有三個具體措施,一是對制度的運行進行公開。其主要手段是通過廣播和電視等傳統媒體渠道對會議過程進行播出。通過廣播對會議進行播出的改革于1978年實現。通過電視播出會議的改革在經過幾十年的討價還價和論證后最終于1989年實現。同時,新聞媒體在議會中的活動空間和制度保障也在不斷增加。例如,限制媒體報道內容的“十四天規則”于1957年被廢除①“十四天規則”指媒體不得對即將在兩周內進行議會辯論的議題進行討論和報道。。在大多數的記者泄密事件中,議會通常不會追究記者的責任,而是追究議員泄密的責任。增加透明度的第二個舉措是利用網絡技術降低民眾信息獲取的復雜性和成本。議會網站是信息公開工作的絕對主力,自其成立以來,其公布文件的數量和內容都在不斷拓展[23]。以《信息公開法案》為代表的第三類措施雖沒有對制度進行直接改變,但其影響相當深遠。該法實施后,對于立法及決策信息公開起到了立竿見影的效果。一些與議會及內閣(政府)有關的信息在披露后產生了巨大社會反響,并間接推動了相關制度的改革。

民眾參與立法機構的重要性在本世紀逐漸受到重視[24],相關改革主要由漢薩德學會(Hansard Society)推動實施②漢薩德學會成立于1944年。它是一個半官方的研究機構,目標是推進議會民主。當前,兩院的議長都在學會內任副主席,還有大量的議員和相關專家參與其中。。該學會與議會合作,圍繞該議題發布了大量報告,并主導了一系列改革。這些改革有的成功,有的因效果不理想而被終止。在這些小范圍制度調整的不斷推動下,議會在這一領域取得了很大的進步。例如,在2008年,議會與漢薩德學會合作,鼓勵并幫助上議院議員建立博客。此舉使得上議院的運行變得更加透明且親民。議會也嘗試建立了“eConsultation”等網絡協商平臺,通過網絡途徑吸引公眾為全體會議及委員會工作提供信息及相關支持。

為適應其新角色,議會還對上議院進行了規模較大的調整。上議院議員世襲制與當代代議民主政治理念存在重大沖突。1911年和1949年兩次改革削弱了其權限,使其成為輔助下議院完善立法及決策的第二院。上議院較弱的權限也暫時平息了其議員由世襲產生所引發的不滿。然而,隨著議會在英國現代國家治理體系中新角色(監督者而非直接的立法者)的逐步確立,下述兩個需求變得急迫起來。一方面,英國議會迫切需要提升其專業性。絕大多數下議院議員都是職業政客,他們雖有政治經驗,但無專業知識,這難免使得議會在行使說服性權力的時候底氣不足。另一方面,議會需要平衡黨派性。在理論上,某一政黨在贏得下議院多數席位后,只要本黨議員在法案表決時不出現倒戈,就總能夠推行其政策。黨內一致性在威斯敏斯特模式中的重要價值導致了英國相比其他歐美國家較強的政黨紀律性以及黨鞭較大的權力。然而,這一制度設計會導致決策中心的單一化甚至寡頭化,而且不利于利益相關者之間開展廣泛的協商,因此與現代國家治理方式有所沖突。

上述兩個需求促使改革上議院的呼聲由進一步將其削弱乃至廢除轉化為改造其議員產生方式并激活其功能。1999年的上議院法將大多數世襲貴族清除出上議院(投票保留了92人),他們留下的空缺由增封的終身貴族填補。終身貴族大多是社會各領域富有經驗的杰出專家,他們中不乏大律師、大學各學科著名教授、醫學專家等。這一改革很好地滿足了上述兩個需求,并進一步完善了英國的國家治理體系:改革創造出一個無政黨居優勢的中立性議院,并引入了大量專家以提升其監督能力。同時,改革還解決了上議院合法性不足的問題,使其有足夠的權威行使監督及審議等職能[25]171-216。

5 對中國國家治理的借鑒意義

英國議會在二戰后的改革路徑和策略對于推進我國國家治理體系和治理能力現代化具有借鑒意義。在具體制度的層面上,議會為適應其新角色而進行的一系列制度改革和創制可以為我國人大制度的發展提供參考③相比三權分立模式,英國議會的“柔性議會主權”與中國全國人大的“黨領導下的最高權力機關”模式有比較多的相似之處。。例如,通過建立完備的委員會制度、信息透明和披露制度以及民眾參與制度,議會成功地適應了國家治理體系發展所導致的議會角色改變。這些制度調適主要發生在具體的制度設計和議程設置層次,不涉及宏觀的政體和憲制問題,因而對于中國這樣不同政體的國家也有較大的參考價值。通過借鑒這些制度設計,人大制度將能夠更好地服務于國家治理體系和治理能力現代化建設。

英國經驗也彰顯出堅持法治原則、推進法治建設對于中國國家治理現代化的重要意義。總結改革歷程可以發現,當代英國國家治理模式雖然已經與經典威斯敏斯特模式之間出現巨大差異,但其主要是對戴雪經典理論中“議會主權”理論的發展,作為威斯敏斯特模式另一支柱的法律主治原則并不曾出現絲毫動搖。法律主治不直接體現于治理模式中,但卻是實現平穩及高效治理的關鍵。例如,在當代治理模式中,議會尚能依靠柔性權力行使其政治主權,即是法治原則的功勞。試想如果政府可以隨意確定政策而不需通過立法加以確認和執行,那么議會的制度性權力早已不復存在。

在提出推進國家治理現代化總目標僅一年后,黨的十八屆四中全會就做出了全面推進依法治國的重大部署,這表明黨和國家領導集體已對法治和治理現代化之間的關系有了清晰的認識,而上述英國經驗則能為具體的制度發展提供有益的借鑒。

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