中國共產黨在現代國家治理體系中的角色扮演與法律定位

(西北政法大學政治與公共管理學院;陜西西安 710063)

中國共產黨從領導新民主主義革命開始,就獨立設計和引導著中國的現代國家建構,并在政權建設的過程中探索了現代國家治理體系與治理能力建設的有關問題。在這一過程中,中國共產黨不僅形成了既體現世界先進水平又有中國特色的治道傳統,而且著手進行了現代國家治理體系及治理能力的有效建設,積累了治理體系建設的理論與經驗,積攢了特定治理體系形成所必須的政治能量,在大的戰略布局上,深深影響了現代中國治理體系及治理能力的現代化建設。這不僅使中國共產黨成為治理體系的必要組成部分,更形成了以執政黨為穩定政治中心的現代治理體系的制度框架與戰略輪廓。中國共產黨在理論方面的積累和發展,成為中國國家治理體系和治理能力現代化的重要理論資源與思想武器,國家治理體系和治理能力現代化的核心任務,就是實現科學治理、依法治理與民主治理,問題的關鍵就是要解決黨的領導、依法治國和人民當家作主的有機統一。中國現代國家治理體系的獨特優勢就來源于上述三者的有機統一。

中國現代國家治理體系的獨特優勢“體現在四個方面:堅持黨的領導,以黨的純潔性和先進性建設防范利益集團的影響,使治理體系始終能為最大多數人謀利益;立足于中國特色社會主義制度基礎之上,當代中國的國家治理體系和治理能力現代化就是要把中國特色社會主義制度具有的效率與公平相兼顧、民主與集中相結合、活力與秩序相統一、人的全面發展與社會文明進步相促進的優勢發揮出來;扎根中華大地,能夠內生演化和不斷進步;強調依法治國,能夠在法治的基礎上實現國家的長治久安”[1]。國家治理體系與治理能力現代化的抓手是依法治理,當務之急是在法律上落實中國共產黨在國家治理體系中的具體角色。

1 現代國家治理體系的價值供給與方向導引

國家治理體系由來已久,不僅不同歷史時期不同歷史發展階段的國家治理體系存在明顯的時代差異,而且不同政治文明傳統也在形成國家治理體系千差萬別的個性方面影響深遠。不同個性的國家治理體系之間既有歷史發展階段的差異,也有基于政治文明獨特傳統的差異,還有在共同社會發展階段上的特殊國情等所決定的差異,其中不同歷史階段的差異因其面對著治理體系的共同層面而表現出明顯的可比性。國家治理體系這種歷史可比性既表現在同一個國家治理體系的不同歷史階段,也表現為不同的國家治理體系在同一個時代中凸顯出來的歷史落差。不同國家治理體系之間的歷史落差當然存在技術、手段、方式、程序等諸多方面的重大差異,但根基與核心的不同卻在形而上的價值層面。

現代國家治理體系必須建立在現代價值體系的基礎上。如果缺少形而上價值層面的現代支撐,就不能建構起一個真正意義上的現代國家治理體系;不僅如此,現代價值層面的一定的歷史滯后性及對人的認識的偏頗性,也會一覽無遺地表現在現代國家治理體系中。中國現代國家治理體系的建構與完善也同樣需要特定價值體系的系統支撐,并在根本上受特定價值體系的制約。中國特色社會主義治理體系與中國特色社會主義價值體系,相輔相成、相得益彰[2]。習近平指出:“推進國家治理體系和治理能力現代化,要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀,加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。”[3]中國共產黨主導的價值體系為現代國家治理體系的建構提供了必要的價值支撐與方向導引。價值供給和方向導引也恰恰是中國共產黨在國家治理體系建構與完善方面所承擔的一項重要職能。

中國共產黨通過建構和完善社會主義核心價值體系,源源不斷地為中國現代國家治理體系的建構和完善進行必要的價值供給。不僅中國現代國家治理體系建構過程的要素篩選、結構安排、目標設定、治理原則、制度框架、方法步驟等,都獲得了來自社會主義價值體系價值供給,而且國家治理體系的發展與完善也必須獲得社會主義價值體系的價值供給。中國共產黨十八大報告就社會主義核心價值體系問題所做的權威性的表述,則作為新的價值供給,為國家治理體系的進一步現代化提供了必要的價值基礎。這些價值基礎既涉及國家治理體系運行的基本原則及行為準則,還涉及國家治理體系如何進行社會生活秩序的安排等,更為面對和處理人與人之間的復雜社會關系,提供了權威性的價值指導原則。富強、民主、文明、和諧,體現的是社會主義核心價值體系在發展目標上的規定,是基于國家層面的要求;自由、平等、公正、法治,體現的是社會主義核心價值體系在價值導向上的規定,是基于社會層面提出的要求;愛國、敬業、誠信、友愛,體現的是社會主義核心價值體系在道德準則上的規定,是基于公民個人層面提出的要求。上述原則、準則、規則等都是社會主義核心價值對國家治理體系現代化的必要價值供給。

中國共產黨領導下的現代國家治理體系的建構與完善,始終伴隨著價值體系對方向性錯誤的斗爭與抵制,其中主要是對西方價值體系造成的方向性錯誤主張,進行了有力的批判、揭露、抵制和斗爭。這就加強了社會主義價值體系在現代國家治理體系建構與完善中的導引,避免了過大的方向性曲折。中國現代國家治理體系建構與完善的結果,就是現代國家治理體系的“中國模式”。西方話語伴隨中國模式的繼續發育將繼續源源不斷地輸入中國,這既是中國模式繼續發育的一個基本環境,也是中國模式繼續發育的一個基本條件[4]。中國特色社會主義話語具有意識形態話語方面的充分優越性,也具有意識形態話語的充分優勢。中國能在風靡世界的社會主義話語大潰退中繼續生存與發展,足以說明其在意識形態話語方面的優勢;而中國能在學習西方社會先進成果的過程中仍然保持中國特色社會主義的共同理想,就更能說明其非比尋常的意識形態話語優勢[4]。西方話語輸入帶來的方向性威脅要求社會主義核心價值體系必須加強對現代國家治理體系建構與完善的方向導引,將社會主義核心價值體系方面的話語優勢轉化為現代國家治理體系建構與完善過程中強有力的方向導引。

2 現代國家治理體系的制度框架與戰略布局

世界各國的治理體系在其因成熟而趨于定型的時候,都會形成一套動態均衡的制度系統。一方面,動態均衡的治理制度足以應對高度復雜社會對治理的基本需求;另一方面,治理體系的長期可持續存在也要求有一套動態均衡的制度形式。一個國家的治理體系不能脫離自身的治理傳統,特定形態的治理傳統總會在漫漫的歷史長河中留下最重要的影響,在國家治理體系的價值傾向、形式程序及根本目的等方面產生限制性影響。一個國家的治理體系也總是在特定的社會背景下經由特定過程形成的,一些因素以不可避免的偶然機遇加入到了治理體系形成的過程中,或者是作為治理體系形成的外在環境,或者是作為新的因素被融合進了治理體系。現代治理體系的奠基和建構不可避免地對一些偶然因素產生了路徑依賴。“西方資本主義東來使中國歷史改變了軌道。在炮口的逼迫下,中國社會蹣跚地走入了現代。走這條路不是中國民族選擇的結果,而是外國影響造成的。”[5]31中國現代國家治理體系的建構,必須面對古今中西交匯、沖撞、融合的大環境,也必然要受到古今中西各種因素的決定性影響,中國傳統的治道與民主、共和、政黨及馬克思主義等,共同參與了中國現代國家治理體系的建構,整體性地對治理體系的制度框架與戰略布局產生了決定性影響。

中國現代國家治理體系的制度框架萌芽于新民主主義革命時期,奠基于協商建國的1949年,初步形成于1954年,在改革開放后逐步趨向于完善。在現代國家治理體系建構的過程中,中國共產黨在制度框架的建構方面發揮了重要的核心領導功能,扮演了制度框架預案制定者的角色。新民主主義時期的治理體系建構面對重重險阻與困難,既有探索中國革命與建設道路的實驗性,也有明確的革命戰爭的針對性,過程雖然曲折,但在治理體系建構和治理能力建設上卻頗有成績,不僅取得了新民主主義革命的勝利,也培植了新中國國家治理體系建構的基本基因。新民主主義階段治理體系的制度體系給新中國的現代國家治理體系建構提供了三大核心要素,這就是共產黨的領導、人民民主和依法治國,這三者的有機結合在現行的現代國家治理體系中具有整體性的框架影響。協商建國是中國現代國家治理體系趨于完整的一個重要標志,民國期間多個治理體系并存的局面在中國大陸徹底終結,碎片化的治理網絡由此而趨于完整。協商建國在現代國家治理體系中留下的框架性要素主要有政黨制度及人民政協,這兩者都是現代國家治理體系的重要制度建構,具有長期的穩定性,堪稱現代治理體系中的骨架構件,不可或缺,甚至不能輕易嘗試改變。1954年,全國人民代表大會召開及新中國第一部憲法頒布,宣示中國現代國家治理體系的結構性建構基本完成,社會主義與人民民主通過憲法獲得了政治制度上的根本保障,成為中國現代國家治理體系中最核心的結構性要件,不容撼動。改革開放以來,隨著社會、經濟等體制的變革,現代國家治理體系的結構有一定的補充與調整,在結構性制度上增加了基層民主治理,完善和發展了體現人民民主治理的人民代表大會制度和體現協商民主治理的政治協商制度,加大了依法治國在治理體系制度結構中的權重。

現代國家治理體系的建構與完善,在任何國家都不可能一蹴而就,而且也絕不可能一帆風順。一方面,現代國家治理體系建構的諸多復雜問題既不會一次性暴露,也不會被一次性處理完;另一方面,一些前所未有的復雜問題會突然涌現出來,現代國家治理體系的建構者不可能提前預備好答案,而且現代國家治理體系的建構者也處在變化中,變化了的治理思想必然給現代國家治理體系的建構與完善帶來一些十分重要又高度復雜的問題[6]。從中國的實踐來看,現代國家治理體系的建構與完善始終要面對和處理一系列的戰略性難題,既有橫截面上的戰略性難題,也有體現節奏與趨勢的縱向的戰略性難題。戰略性難題不能等到非常棘手時再去解決,而是要以戰略性的思維進行布局,布局是思考和解決戰略性難題的主要措施。中國現代國家治理體系建構與完善中的諸多戰略性難題,都是以布局的方式解決的,而戰略布局的主要操盤手就是中國共產黨。戰略布局表現在國家治理體系建構的過程中,就是要:妥善處理在新民主主義革命勝利過程中的各革命政黨與愛國組織的關系,實現各革命階級與愛國者之間的廣泛大團結,通過重要制度的創設與角色位置的分配,建構起一個和諧有序的國家治理體系輪廓。戰略布局在國家治理體系的完善方面有諸多表現,其中包括:通過一系列的戰略性努力,籌建并完善國家治理體系的綱領性制度框架;加強中國共產黨的領導;建立與完善人民民主治理的人民代表大會制度;提高法律在國家治理體系中的政治地位,建立、健全社會主義的法律體系等。現代國家治理體系的完善還需要從戰略高度來分析社會與國家治理體系之間的關系,及時調整治理的戰略目標,充實治理的方式與手段。在現代國家治理體系調整的過程中,戰略布局的措施既要思想開放、敢想敢試、大膽借鑒、努力推進,又要穩住大局、自信自強、堅持特色、循序漸進。現代國家治理體系的戰略布局在中國是一個較為長期的歷史任務。大開大合的奔放性布局行為僅限于協商建國的治理體系初創時,在很長的歷史時期內,戰略布局都是一種沉穩細心、榮辱不驚的動作。

3 現代國家治理體系的政黨角色與法律定位

政黨作為一種近現代的政治現象,在現代國家治理體系中普遍扮演著重要角色,盡管各國政黨的角色內容及扮演方式千差萬別,但沒有一個現代國家治理體系可以缺少政黨。政黨的出現既實現了國家與社會的相對二分,又實現了社會以某種方式對國家的影響和控制,屬于溝通國家與社會的功能性的核心政治組織。一般來說,政黨政治所體現并推動的國家機器的社會化趨勢是人類社會中的必然現象,社會在趨于越來越復雜的過程中變得難以駕馭,從而呼吁復雜的國家治理體系,而復雜的國家治理體系卻必須依靠社會自身提供的人力與知識等。政黨首先以組織化了的方式向國家治理機器輸入人力與知識,而后又以組織化的人力與知識建構了現代國家治理體系,即使是在競爭性政黨體系中,也不例外。當然,隨著社會的進一步復雜化發展,政黨扮演的角色內容也表現出了明顯不足,并被要求與其他組織合作共治[7]。現代國家治理體系面對著復雜的工業社會,殫精竭慮地解決各式各樣的棘手難題,在經歷諸多曲折之后,科學終于在治理體系中站穩了腳跟,當科學的因素開始在治理體系中普遍起作用時,體現科學精神的法律就變成了一種程式化的必然要求。政黨由于在治理體系中的核心地位和重要作用,其活動范圍率先受到法律的關注。從一般法律的諸多特征來看,政黨角色內容及形式的法律化滿足了現代治理體系對政黨的多種要求。法律的形式化特征給予政黨的角色扮演以程式化的約束,法律的科學性特征給政黨活動帶來了理性的約束,法律的確定性特征給予政黨活動以規范化的約束。

中國共產黨經歷了艱難困苦的革命戰爭,以自身的卓絕努力,領導創建了一個嶄新的社會主義國家,并以自身的理論資源及政治努力,塑造了一套現代的社會組織,使一盤散沙的社會在共產黨的領導下重新組織起來[8]。

中國共產黨在中國現代國家治理體系中的角色定位是:

第一,中國共產黨是現代國家治理體系的設計者和領導者。所謂設計者,就是指中國共產黨對現代國家治理體系的性質、方向、基本要素選擇、結構安排、角色搭配、功能調整等方面進行理論設計。所謂領導者,就是指中國共產黨要確保現代國家治理體系的社會主義性質與方向,確保及時調整現代國家治理體系的走勢、趨勢以適應社會發展與變遷,確保現代國家治理體系的整體性、連貫性與可持續發展。

第二,中國共產黨是現代國家治理體系的中樞。在現代國家治理體系中,中國共產黨的中樞作用首先體現為政治領導、組織領導和思想領導。所謂政治領導,就是政治方向、政治原則、重大決策的領導,集中體現為黨在路線、方針、政策等方面的領導;所謂組織領導,就是通過黨的干部、黨的各級組織和廣大黨員,組織和帶領人民群眾為實現黨的任務和主張而奮斗,主要是對干部的選拔和任用;所謂思想領導,就是理論、方法和精神的領導[9]。

第三,中國共產黨是現代國家治理體系的組織者與協調人。中國共產黨承擔著現代國家治理體系的核心組織職能,各種重要的資源及任務等都離不開中國共產黨的組織與協調。中國共產黨要將不同的政治力量、社會資源等進行整合,化解紛爭與分歧,求同存異而和衷共濟,維持現代國家治理體系的正常運轉和代謝。

第四,中國共產黨具有智力、知識、理論等方面的重大優勢,因而在現代國家治理體系中也就順理成章地扮演起了政策、方略等的主要供給者的角色。

現代國家治理體系普遍地貫徹了法治,依法規范公共權力、公共事務,賦予治理角色以比較健全的范式、格式、形式及程序等,把權力關進制度的籠子,依法治理。中國共產黨在現代國家治理體系中的重要作用要穩定而可持續地科學發揮,就不能不追求其角色內容及扮演方式等的法律化。角色內容的法律化是指前述中國共產黨的各種角色內容,都應有一套完整的法律邏輯來呈現,使各種角色內容及扮演形式都獲得必要的法律形式。把權力關進法律的制度籠子,只允許權力按照法律的要求,在籠子里中規中矩地作為,這是完善中國現代國家治理體系的重中之重,盡管已經有了很好的基礎,但仍然任重道遠。

中國共產黨在現代國家治理體系中的法律定位,則是要從法律的角度給予其所扮演的多種治理角色與扮演方式以法的諸多屬性。所謂法的屬性,在此主要是指法律的形式化特征、規范化特征、科學化特征與確定性特征等。中國共產黨在現代國家治理體系中的領導者、設計者、組織協調者、政策和方略提供者等諸多角色內容及扮演形式,已經在實踐中得到了牢固的確立,但在法律層面還沒有做到充分的落實,因而還存在著由于形式不夠健全規范帶來的諸多難題,其中最主要的就是領導權的形式化特征不足,而領導權形式化特征不足首先就反映在腐敗多發、頻發、群發。規范化特征就是要樹立“規范是規矩”的意識,要使上述諸角色在內容及形式上都體現為一種客觀化了的約束規范。中國共產黨在現代國家治理體系中的角色內容非常重要,必要的法律化了的規范,對于整個治理體系而言都是極其重要的,如果中國共產黨扮演角色及扮演方式的規范性不夠,其他的角色就不能很好地配合,整個現代國家治理體系的銜接與統一等就會出現障礙。科學化特征意味著法律具有嚴謹扎實的科學性[10],這一方面指法律體系本身是科學,體現了科學規律的剛性約束,另一方面則是說法律的規定體現了社會、自然等領域的規律,其對事物的剛性約束與規范實際上是科學理性的權威化和形式化。中國共產黨依法治理與科學治理的統一,客觀上要求法律發揮其科學規范的功能,實現依法治理與科學治理的統一。法律的確定性是說法律可以給相應的社會角色行為以可以期待的穩定性。確定的法律規范、確定的行為方式、確定的結果等,方便了社會不同角色不同行為的銜接與合作,這在現代社會是個必不可少的要素,因而法治才成了現代社會的普遍要求與必然趨勢[11]。由中國共產黨在現代國家治理體系中的地位與作用所決定,中國共產黨必須在角色內容及扮演方式上表現出足夠的確定性,才能穩定社會的預期,才能實現不同層級不同方面治理主體的銜接和有效的合作,滿足社會對復雜、穩定的治理體系的需求。

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