發展農村土地產權交易市場:當前我國農村綜合改革的最大紅利

(廣州市社會科學界聯合會,廣東廣州 510635)

1 新一輪土地制度改革是一場深刻的變革

我國改革開放初期實行的家庭聯產承包責任制,極大地解放了農村生產力,拉開了中國全面改革的序幕。30多年來,由于黨中央、國務院對“三農”問題的高度重視,農村面貌發生了深刻變化,農業的產業化水平不斷提高,農民負擔大幅度降低,收入大幅度增加。改革開放的成果,已遍及各地農村。但我們也要清醒地看到,我國農業基本上還是傳統產業,農業在邁向市場經濟的道路上還有很長的距離。改革開放推動了我國整體生產力水平的提升,也迫切地促使傳統農業向現代農業轉換。在全局性的經濟結構中,如果沒有農業的轉型,中國的改革難言成功;在中國改革的諸多難題中,農村問題不解決,則中國的根本問題就沒有解決。

我國傳統農業正處在轉型的關鍵時刻。隨著新型城鎮化的全面鋪開,各地實踐中出現很多前所未有的問題,其中最大的問題,是農村土地產權的確認和流轉。由于這個問題涉及我國農村最本質的土地制度,涉及廣大農民最切身的長遠利益,涉及我國農業最根本的產業化出路,因此啟動農村新一輪土地制度改革,將是一場深刻的革命。

新一輪的農村土地制度改革,是繼家庭聯產承包責任制之后又一次重大的改革,它的意義甚至比家庭聯產承包責任制更加深遠。幾千年來,農民都是以農耕、養殖等勞作獲得收入,養家糊口。即使是改革開放后進到城里,大部分也是“民工”身份,以出賣體力為生。而實現土地流轉,是以“集體土地所有權、使用權”、“農民承包土地經營權、宅基地使用權”等作為資本,利用租賃、轉讓、抵押、入股、借貸、融資等途徑,直接或間接與金融業發生關聯,使農民成為真正的市場主體,獲得財產性收入。如果說,20世紀80年代實行的家庭聯產承包責任制極大地解放了農村生產力,那么這次土地制度改革,將使我國農業生產關系發生深刻的變化。

2 農村土地現狀催生產權改革需求

在2014年的中央一號文件中,提出把農村土地制度改革作為全面深化農村改革的重點,啟動了新一輪農村改革的熱潮。文件指出,穩定農村土地承包關系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,發展多種形式的規模經營。這是中央發出的一場新的重大而深刻的改革號令。

30多年來,我國改革開放的進程極大地改變了城鄉格局。由于城市化進程的加快,城市建設勞動力市場空前活躍,形成歷史上最大規模的“民工潮”,隨之農村普遍出現了“留守”現象。不少農田因沒有勞力耕種而被撂荒,農村的空心化日益嚴重。同時,在邊遠地區和山區,有不少散落、廢棄、閑置、低效的農村建設用地沒有得到充分利用,農村空閑住宅達到10% ～15%[1]。

另一方面,在城市化急速發展中,城市建設用地成為稀有資源。向農村征用土地,成為城市擴張的必然途徑。在相當長的一段時間里,政府向農民征地按農地價格支付土地補償費,農民失去生活依賴后被社會邊緣化,引起農民的不滿。農民沒有能夠分享土地增值的收益,激發了農民維護土地財產權利的意識。我國現行的城鄉分治的土地制度,阻礙了城鄉一體化的發展,割裂了市場經濟的完整性,同時造成城鄉建設用地稀缺與閑置的尖銳矛盾,并極大地損害了農民利益。

在農村土地管理方面,也有相當普遍的無序現象,“小產權房”、自行出租土地、部分企業占用集體建設用地等,在各地農村基本上都存在。

農村改革發展實踐中還有大量未曾預料到的情況,其中包括農民和農村集體經濟組織經營活動與現行法律法規政策的沖突、農村金融服務的缺乏等,都需要通過深化改革、明晰產權來解決。

農村的穩定和發展,農民財產權的確認和利益維護,農村土地管理的無序,農業轉移人口市民化的需求,農村土地閑置低效與城市建設用地緊缺的矛盾,新型城鎮化的啟動,以及中國完善市場經濟體系的全局性要求,都指向一個方向:農村土地制度改革。

所有這些問題的關鍵,就是在法律上確認農民的土地、房屋財產權,實行農村產權市場化改革。2012年,國家已經立法廢止了按土地年產值倍數即按農地價格補償的規定,代之以土地市場價格來確定補償標準。黨的十八屆三中全會也明確提出,建立城鄉統一的建設用地市場,集體經營性建設用地與國有土地實行同地、同價、同權。

新的土地制度改革的一項重要任務,是將土地承包權法定地落實在農民家庭,并將土地承包權與經營權分離,使農戶能放心地流轉承包地,有利于經營權流轉到大戶資本手中,促進農業產業化經營。據統計,目前我國農村承包地經營權已有28.8%發生流轉[2],這一數據充分表明農民對土地資源入市的需求。

最近,國務院戶籍改革意見出臺,提出全面放開建制鎮和小城市落戶限制,建立城鄉統一的戶口登記制度,到2020年,要實現1億農民落戶城鎮。實際上,2013年黨的十八屆三中全會就已經提出,推進農業轉移人口市民化,逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民,以及全面放開建制鎮和小城市落戶限制。中央鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,發展多種形式規模經營,并提出有序推進離農農民市民化并逐步退出承包地。隨著千千萬萬農民進城的新一輪熱潮,離農農民的土地處置,將成為農村改革的重大現實問題。

農村改革實踐提出了一系列需要解答的問題:如何進一步完善農村產權制度;集體土地所有權的權能及實現形式和途徑;承包土地經營的方式和農民利益保障;農民承包地經營權退出的條件、方式;宅基地有償使用和有償退出的機制;切實保障離農農民、農業轉移人口的合法權益;等等。這些都有待于我們大膽探索,勇于改革。

3 產權交易的前提是土地確權、納入不動產登記

農民離開農村、土地進城,并不意味著他們愿意放棄土地。2014年7月國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》也指出,在現階段,不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。調查顯示,74%的農村戶籍流動人口愿意在城市長期居住但不愿意放棄農村戶籍。不愿意“農轉非”的主要原因是想保留土地,而想“農轉非”的主要原因中子女教育、升學和城市居民的社會保障兩項就超過70%[3]。四年前,中國社會科學院做過一個調查,如果要以退出承包地作為條件換取城市戶口,90%的農民都不愿意[4]。今天的農民已經非常清楚,承包土地的經營權、宅基地使用權、集體收益分配權,這“三權”都是自己的資產,不會輕易放棄。問題在于,如何確認這些資產屬于農民,如何將這些資產變現,使農民獲得自己的合法權益。

市場經濟的核心是產權,產權變現的關鍵是生產要素自由流動,即入市交易。但是,如果產權不明晰,如何交易?所以產權交易的前提條件是確權,農村經濟組織、農戶家庭有哪些產權,必須弄清楚。

我國農村土地登記確權工作,已進行了十多年,道路并不平坦。修改后的《土地管理法》頒布實施以來,各地按照國家法律法規和政策積極開展土地登記工作,但是,受當時條件的限制,農村集體土地確權登記發證工作總體滯后,有的地區登記發證率還很低,已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級,沒有確認到每一個農戶。經過幾年的探索之后,2008年,黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出:按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。此后連續6年的中央一號文件都強調要抓好農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2010年,中央一號文件提出:“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作,工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”到2011年,國土資源部等三部委下發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》,要求加快速度。2013年的中央一號文件提出,全面開展農村土地確權登記頒證工作,用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權,并加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權的地籍調查,再次強調加快確權工作。自此各地農村土地確權工作加快了速度,有些較早開始的地區則已基本完成。一般來說,集體土地所有權的確權相對容易,宅基地使用權、集體建設用地使用權的確權工作則十分復雜。全國范圍內的農村土地確權工作,也許還需要兩三年時間才能全部完成。

確權之難,可以從一些案例中了解。在有些地方,農村集體土地分給農戶,為了“絕對公平”,將瘦地、肥地、林地、山坡地、旱田、水田平均搭配,致使農田零星分布,如廣州從化宣星村,一家農戶分得5畝地,共有20塊,分散在不同地方。這樣的情況在各地農村都存在。各戶農田分散交錯,每塊面積狹小,既不利于耕種,也不利于規模化經營,成為低效農田。為了“集零為整”,把分散的小塊田平整為大田,有些農村創造了新的確權方式。如安徽繁昌縣平鎮發明了“虛擬確權”,將各戶土地統一平整改造為現代農田格局,便于集體經濟組織統一經營,每戶都在平整后的土地上有自己份額的承包權,并享有相應的收益,但“確權不確界”,土地上沒有各戶的地界。這也符合中央關于“可以確權確股不確地”的精神,是群眾智慧的創造。

2014年7月,國家發改委等11部委聯合發文,啟動新型城鎮化試點,其中包括將宅基地和農房納入全國統一的不動產登記體系,并在農民用房確權的基礎上,探索宅基地上的集體土地所有權的權能及實現形式和途徑。與此同時,在充分尊重農民意愿的前提下,探索宅基地有償使用和有償退出制度。這可以看作是農村確權工作的延伸,部署了確權之后的產權入市動作。

目前,在經過艱難的“十年確權”之后,農村集體土地所有權、農村集體建設用地使用權、農民宅基地使用權等在法律中都已基本明確。此舉一方面將農民應有的財產權以法定形式落實到農民身上,另一方面為農村產權入市交易、農民成為真正的市場主體奠定了前提。

4 產權交易必須建立公共平臺

2014年中央一號文件明確指出:建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

土地確權之后,接下來必須創辦土地產權交易的公共平臺,必須建立流轉市場服務體系。在農村勞動力進入市場20多年后,農村土地、房屋、經營權等入市的時機逐漸成熟了。

建立農村產權交易平臺的工作,其實各地幾年前就已經開始嘗試。2008年10月,全國第一家綜合性農村產權流轉服務平臺——成都農村產權交易所正式掛牌成立,并先后在14個區(市)縣成立分所,還在鄉鎮一級建立了219個農村產權交易服務站,發展了4 000余名農村產權經紀人,形成四級農村產權交易服務平臺。經過幾年來的實踐,產權交易制度逐漸完善,如在集體建設用地使用權交易方面,制定了規范化的服務流程,使用權流出方需要提交的材料清單等;在指標交易業務、土地承包經營權交易業務、林權交易業務等方面,也都制定了服務流程和提交材料清單,使交易活動合法合規,方便操作。在成都郫縣,農村產權流轉綜合服務中心制定了詳細的服務指南,并在中心進行一條龍服務,縣統籌局、農發局、國土局、規劃局、住建局、環保局、文廣局、銀行等在中心并列開設服務窗口,直接辦理各項手續。該縣還開辦了農村產權抵押融資、擔保貸款等業務,成立風險基金,由政府承擔80%,銀行承擔20%。截至2013年底,全縣實際流轉農用地19.09萬畝,占全縣耕地的61.6%①郫縣農村產權流轉綜合服務中心提供的資料《郫縣農村土地適度規模經營情況》(2014年6月)。。這是農村產權交易平臺的一個很好的案例。

另一個案例是重慶農村土地交易所。2009年1月,國務院發文同意設立重慶農村土地交易所,開展土地實物交易和指標交易試驗(地票交易),逐步建立城鄉統一的建設用地市場,通過統一有形的土地市場,率先探索完善配套政策法規。重慶的地票交易,是把農村閑置、廢棄的建設用地復墾為耕地,騰出的建設用地指標優先保障農村自身發展后,結余部分以市場化方式公開交易,可在全市規劃建設范圍內使用。截至2014年5月,重慶農村土地交易所累計交易地票13.7萬畝、279.12億元;地票質押貸款5609畝、8.02億元;已有8.61萬畝地票落地使用①重慶農村土地交易所提供的資料《重慶農村土地交易所有關情況》(2014年6月)。。關于地票,各地有不同的看法,重慶實行地票方式也不盡完善,但它終歸是農村土地交易的方式之一,通過不斷改革和創新,有可能成為市場經濟的一種新模式,同時也可開拓城市反哺農村的制度性通道,使邊遠山區農村建設用地以指標方式分享到城市周邊土地的級差收益。地票的另一個作用是有利于農村轉移人口市民化,轉移入城鎮的農民,可依法決定保留、流轉或退出宅基地,其中自愿退出宅基地及附屬設施用地的,可以地票方式變現為財產,這對轉戶居民進城后參加社保和租房或購房是極大的支持,也使農村轉移人口能夠帶著財產進城。針對地票交易的不足,重慶農村土地交易所在制度設計方面也在不斷探索,并總結出“四個步驟”、“六項原則”,初步形成了“自愿復墾、公開交易、價款直撥、依規使用”的地票制度體系。除地票交易之外,重慶農村土地交易所在承包地經營權、林權、養殖水面經營權、大型農業裝備、農村集體經濟組織股權(收益權)、集體經營性建設用地使用權等方面,都有流轉的成效。截至2014年5月,已組織12 490畝耕地經營權、3 000畝林地經營權的交易;已收集33 194畝耕地、11 093畝林地、4 200畝四荒地使用權供求信息。

根據重慶市農委提供的資料,全市家庭承包經營的耕地面積共3 533.4萬畝,其中流轉面積1 357.7萬畝,遠遠高出重慶農村土地交易所成交的數量,由此可見場外交易非常活躍。但場外交易沒有制度性保障,風險較高,這就亟需政府引導,建立更加便民的交易機構。

這些情況都表明,農村產權交易有很大的空間,需要有完善的交易平臺和交易制度設計。在市場經濟中,資源的本性就是要變現為利潤,農村集體土地所有權、使用權,農民土地承包權、經營權以及房產,都可資本化,都可參與市場交易。然而在我國很多地方,甚至在省市一級,都還沒有專門的農村土地產權公開交易機構,這是我國深化改革的一個短板。

農村土地公開交易是市場經濟發展的必然趨勢,雖然面廣、復雜、涉及到我國根本土地制度問題,是改革開放以來最硬的骨頭之一,但舍此則不能建立完善的市場經濟體系,所以必須迎難而上,鼓勵地方勇于實踐,大膽探索,尋找適合中國農村發展的最優模式。在這個問題上,在國家層面應該放手讓各地開展試點,鼓勵多種形式、多種途徑的嘗試,進行制度創新,同時要及時總結提升各地的經驗,形成法律法規、政策措施。

5 擴大范圍實現土地增減掛鉤

為確保我國糧食安全,黨中央、國務院多次指出,18億畝耕地紅線要嚴防死守。2014年1月,國土資源部發文,除生活用地外,原則上不再安排500萬人口以上特大城市新增建設用地。

耕地嚴控與城鎮化亟需建設用地的矛盾,近幾年越來越尖銳。很多地方黨政領導到處招商引資,但當投資商帶著資金到來之后,地方上卻拿不出建設用地指標。很多“開發區”也沒有能夠用于建設開發的土地。這樣的情況每天都在各地上演。

面對這種狀況,各地都在探索解決的途徑。如:低效空閑用地復墾;新開墾低丘緩坡土地;離農農民承包地的有償退出;建設集中居住的公寓式住宅,騰出土地;宅基地使用權的有償退出;成片土地整治,增加面積;等等。所有這些,大致都是圍繞這樣一個思路:用增加耕地來置換建設用地指標,將指標在市場流轉實現資本化。重慶采取“地票”制度促進建立城鄉統一的建設用地市場,將閑置的農村宅基地和其它建設用地復墾為耕地形成地票,并上市交易,就是一種新的探索。

這是各地農村對國家土地政策的應對方式,也是農村發展困境“逼”出來的一條現實可行的途徑。情況往往就是這樣,當困難重重疑無路的時候,可能會柳暗花明又一村。這種“土地增減掛鉤”的模式,已被黨中央、國務院認可,并寫入文件。目前,很多地方紛紛擴展耕地后備資源,進行本地補充開發,以及易地補充開發,將符合條件的園地、山坡地、廢棄礦石用地等開發為補充耕地,確保耕地占補平衡,為城鎮建設提供土地資源。土地增減掛鉤有效地緩解了部分建設用地不足的問題。當然,實行土地增減掛鉤,必須符合土地利用總體規劃,周轉指標不能超過新增耕地面積,并專項用于控制項目區內新建地塊的規模;而且,凡作為補充耕地的土地,要保證質量,注重土地的肥力、土壤層的深度、山坡地的坡度,符合標準的,才可作為耕地計算。這些都需要土地管理部門嚴格控制。

土地增減掛鉤,還需要更明確的制度考量。目前,各地的做法各有千秋,也各有弊病,必須在國家層面通盤設計,制定規范。其中,土地增減掛鉤的一個重大弊病,是區域局限性。很多地方限定只能在本鄉鎮、本縣、本市流通用地指標,實行增減掛鉤,沒有“全省糧票”,不利于邊遠山區、貧困地區的富余土地指標流轉交易,壓抑了土地價值,這次土地改革,應該解決這個問題。

6 切實保證農民“三權”,金融配套必須跟上

我國農村幅員遼闊,農民有近7億,涉及農村土地改革的任何政策措施都關乎全局,牽一發而動全身。農村改革的前提是,農村集體土地必須堅持由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包,其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。在土地制度改革中,不論承包經營權如何流轉,集體土地承包權都屬于農民家庭。要堅持穩定土地承包關系,依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權利。

為了穩妥盤活農村資源,使農村穩定發展,讓農民再享改革成果,所有農村的改革,都必須遵循依法、自愿、有償的原則。在法律保障方面,必須嚴格依《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》等辦事;在政策方面,原則上不鼓勵工商資本長時間大面積租賃農民土地,準入后要加強監督,防止非糧化、非農化。要保證村經濟發展留用地,切實保障農民利益,確保被征地農民生活水平有提高,長遠生計有保障。

盤活農村資源,建立農村全面金融服務體系是一個非常重要的方面。根據國家法律,國有土地出讓后,使用權可以用于抵押或質押;但集體建設用地的使用權,卻不能用于抵押或質押。集體建設用地使用權,是國家確認的合法財產權。目前由于農村金融制度不健全,未建立農村金融服務體系,集體建設用地使用權尚不能用于抵押貸款;還有,國家允許農民承包土地的經營權可以向金融機構抵押貸款,但很多金融機構卻不受理這方面的業務。

這樣,國有土地和集體所有的土地就沒有“同權”。為什么不能“同權”?一些金融機構缺乏服務“三農”的觀念,重城市輕農村,傍大款棄農民,這種狀況必須要有法律和制度予以約束。事實上,做好農村的金融服務也是一塊大蛋糕。土地承包權與經營權的分離、集中、流轉,為資金進入農業產業提供了很好的平臺。如重慶市農村“三權”抵押貸款達485.6億元,且沒有出現大的風險①重慶市發展改革委、重慶市統籌改革辦提供的資料《重慶市統籌城鄉綜合配套改革進展情況》(2014年6月)。。成都郫縣農村產權流轉綜合服務中心自2012年底成立以來,為農民組織抵押融資貸款23.6億元,沒有出現不誠信情況②郫縣統籌局提供的資料《郫縣深化農村產權制度改革推進生產要素自由流動情況簡介》(2014年6月)。。問題的關鍵在于金融機構建立完善的監控機制,切實控制風險。

可以說,沒有金融業的支持和配合,農村土地流轉、產權交易肯定不能持續。這需要各地政府配合金融機構進行探索,真正為農業提供優質的服務。在具體做法方面,各地都有一些動作,如:成立農村土地信托銀行;允許農村小型金融組織從金融機構融入資金;允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。李昌平曾在多個鄉村進行試點,認為通過“村社共同體”的“內置金融”,可以解決農村產權改革的資金短缺。“內置金融”,即通過村社內部的互助金融組織(土地金融信托服務社),來實現村社內部土地的流通和規模化利用,解決農村發展資金不足的問題。“內置金融”模式在目前農村全面金融服務體系尚未建立起來的情況下,在小范圍內應該是可行的,可以作為農民初始自發的組織行為解決“第一桶金”的問題。從全局來看,需要在農村建立包括銀行、信托、證券等各種金融服務,為新一輪土地制度改革注入資金和活力。

我們高興地看到,在黨中央、國務院的號召下,各地在加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合的農村金融格局的同時,農村金融有望獲得更多財政和稅收政策支持,政策支持有望從針對涉農機構轉向針對涉農業務。

新一輪土地制度改革,將使農村、農業、農民完成一個巨大的跨越。這是又一個歷史性的跨越。當然,實現這個跨越,還有相當多的環節需要研究和嘗試,甚至還會經歷巨大的陣痛,但是,這一場土地改革的成功將前所未有地釋放中國農村資源的活力,最大限度地激發農民進入市場的積極性,因而成為當前我國農村改革的最大紅利。

參考文獻:

[1]農村住宅空閑超一成[N].北京青年報,2014-06-20.

[2]中國農村承包耕地流轉面積占承包耕地總面積28.8%[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-12/04/c_1113525429.htm.

[3]農民工市民化不等于“農轉非”[EB/OL].http://finance.chinanews.com/cj/2013/10-19/5399915.shtml.

[4]九成受訪農民不愿交地換非農戶口[EB/OL].http://money.163.com/api/14/0801/07/A2I27JRL00252G50.html.