全面提高領導干部法治思維和依法辦事的能力

(中共重慶市委黨校,重慶 400041)

1 “提高領導干部法治思維和依法辦事能力”的歷史節點

自改革開放以來,我國在通往法治文明的道路上,有許多光彩照人的歷史閃光點。而中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議、中國共產黨第十五次全國代表大會、中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議則是我國法治建設的最重要時間節點。

1.1 十一屆三中全會:必須加強法制

1978年12月13日,鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上發表了《解放思想,實事求是,團結一致向前看》的講話。他指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變?，F在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當做‘法’,不贊成領導人說的話就叫做‘違法’,領導人的話改變了,‘法’也就跟著改變?！盵1]1461986年6月28日,鄧小平作了《在全體人民中樹立法制觀念》的講話。他認為:“我們國家缺少執法和守法的傳統,從黨的十一屆三中全會以后就開始抓法制,沒有法制不行……糾正不正之風屬于法律范圍、社會范圍的問題,應當靠加強法制和社會教育來解決?！盵2]163

1.2 十五大:確立依法治國的基本方略

20世紀90年代,我國的經濟日趨繁榮,社會對法治建設提出新的、更高的要求。在社會主義法制國家和社會主義法治國家大討論后,十五大報告中提出依法治國和建設社會主義法治國家的基本方略。報告指出:“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變?！盵3]社會主義法律體系的逐步完善是依法治國方略的基礎。建設社會主義法治國家成為建設社會主義現代化國家的組成部分?？梢?從法制到法治的轉變不僅僅是字面意思不同,更為重要的是主要領導人法治觀念和法治思維的改變。

1.3 十八屆四中全會:以法治凝聚改革共識

汪習根教授認為:“法治中國是指法治主體在法治信念與法治精神的導引下,以法治思維和法治方式制約法治的客體,實現全體人民平等參與平等發展的權利,通過提升中國在全球的法治競爭力實現國家發展的根本價值?！盵4]法治正在用制度的力量形塑著政府行為和領導干部權力,并規范著轉型中國社會的風貌。以法治凝聚改革共識需要領導機關和領導干部法治思維和法治能力規范發展、化解矛盾和促進和諧。十八屆四中全會提出:“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容,在相同條件下,優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部?！盵5]36領導干部法治思維和依法辦事的能力直接關系到依法執政的理念貫徹,直接影響到廣大人民群眾的正當權益。行政機關和領導干部是法律實施的重要主體,尤其是執法者更要培養法治思維,嚴格執法,維護公民權益、公共利益和社會秩序。因此,培養領導干部法治思維和依法辦事的能力是新時期凝聚改革共識和建設中國特色社會主義法治的重要內容。

2 “提高領導干部法治思維和依法辦事能力”的具體內涵

法治既是當今人類共同的生活方式,更是社會管理的基本方式。提高領導干部法治思維和依法辦事的能力,有利于提高改善黨的領導方式和執政方式,提高黨的執政能力,更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,進一步鞏固黨的執政地位。

2.1 “領導干部法治思維和依法辦事能力”的內在關系

法治思維就是特定主體按照法治精神,運用法律規范,認識和改造世界的一種思維模式。從國家治理層面上講,法治思維是指:“執政者在法治理念的基礎上,運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動的過程?！盵6]依法辦事是指遵循法治精神,按照法定的實體和程序性規定開展各項工作。而依法辦事的能力就是“遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的能力。領導干部法治思維是依法辦事的內在規定性,領導干部依法辦事是其法治思維的外在表現。領導干部法治思維能力與依法辦事能力互相影響、相輔相成。

思維是人腦的內在活動程式,它決定了人的外在行為方式。領導干部對法治精神、法治理念、法律原則、法律規范的認知能力直接決定了其依法辦事的能力。領導干部依法辦事的水平則直接反映出其法治思維能力的高低?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出了法治建設中存在一些的問題,即“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿,針對性、可操作性不強,立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出;有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重,執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在,執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出”[5]3,這些現象充分反映了當前我國一些領導干部人治思維嚴重、法治觀念淡薄。法治思維與依法辦事能力之間存在正相關的關系。領導干部法治思維水平越高,依法辦事能力越高;而領導干部的依法辦事實踐會反作用于其法治思維,促進法治思維的不斷提升和完善。

2.2 “領導干部法治思維和依法辦事能力”的四個層次

法治思維和依法辦事能力均是不可量化的概念,它與“危險”、“好人”等俗語一樣“只可意會不可言傳”,具有模糊性。因此,領導干部法治思維和依法辦事能力的高低無法通過具體的數值進行判別。但是不同主體或者同一主體在不同歷史階段所具有的法治思維和依法辦事能力是有差別的。這種差別使領導干部的法治思維和依法辦事能力呈現出四個不同層次,即守法、用法、思法、尚法。

守法是“領導干部法治思維和依法辦事能力”的最基礎層次。處于該層次的領導干部能夠在認知法律的基礎上,嚴格遵守法律,堅持法律底線,具有一定的被動性,運用法律思維和法治方式處理各種問題的能力還相對較弱。用法是“領導干部法治思維和依法辦事能力”的第二級層次。處于該層次的領導干部具有很強的法律實踐能力,能夠較好地運用已掌握的法律知識妥善處理問題、化解矛盾。思法是“領導干部法治思維和依法辦事能力”的次優層次。處于該層次的領導干部不僅具有很強的法律認知和法律實踐能力,而且還具有一定的法律構建能力。他們不再局限于遵守和運用既有法律,而且還能發現現行法律存在的問題并提出一些法律修改建議。尚法是“領導干部法治思維和依法辦事能力”的最高層次。處于該層次的領導干部對法治的認同是源自其內心,他們將法治精神作為人生信條或至高理性,服膺于法的統治。事實上,唯有法治被普遍信仰之時,法治國家才可能真正實現。

2.3 “領導干部法治思維和依法辦事能力”的具體要求

“領導干部法治思維和依法辦事能力”是相對抽象的概念,但是領導干部運用法治思維依法辦事卻有一些具象要求。一是按照法律的正當性要求運用法律方式處理各種問題。法有“良法”和“惡法”之分。如果領導干部按照“惡法”的要求履行職責,這在本質上是一種惡行,并非真正的依法行權。實踐中,領導干部應當遵守、執行不違背正當良知的法律規定。二是按照法律的沖突規則運用法律方式處理各種問題。在我國,廣義上的法律包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、地方性規章、部門規章、自治條例、單行條例、法律解釋、國際條約等。領導干部在適用法律規定處理各種問題時應堅持“上位法優于下位法”、“新法優于舊法”、“特別法優于一般法”三大基本規則。三是按照立法意圖適用法律處理各種問題。任何法律規定都潛藏著立法意圖。立法意圖往往是凝結著抽象的法律價值和法律理性。因此,當一項法律規定從字面上存在兩種或兩種以上解釋時,領導干部應當按照最接近立法目的的解釋去適用法律以化解矛盾。四是按照法律的程序性要求適用法律處理各種問題。程序性是法律的特有屬性,它是權力行使的規范性、公正性、及時性的重要保證。雖然程序正義不等于實質正義,但最接近實質正義。事實上,實質正義作為一種讓所有人都感到滿意的正義并不真實存在。領導干部應當遵守法律的程序性要求運用法律方式處理各種問題。五是按照法律的社會性要求運用法律手段處理各種問題。法以人與人之間的社會關系為調整對象。當前,“不同群體間利益分配的嚴重失衡誘發了社會結構緊張”[7],領導干部運用法治方式解決問題時應當從法的社會性出發,在眾多備選方案中選擇有利于社會穩定和糾紛化解的法律方案。

3 “提高領導干部法治思維和依法辦事能力”的價值維度

十八屆四中全會決定明確提出,要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”[5]36。之所以特別強調針對的是領導干部,是因為“領導干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者”[5]36,提高法治思維和依法辦事能力具體體現在“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定”[5]36上。

3.1 “提高領導干部法治思維和依法辦事能力”是深化改革的需要

“法治不僅是約束國家權力的工具,而且是一種社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態?！盵8]253當前,全面建成小康社會已進入決定性階段,改革亦進入攻堅期和深水區。解決在深化改革進程中所面臨的一系列矛盾和問題,就需要或必須依靠法律,法治在這其中的重要性就凸顯出來。

在法治軌道上推進改革,領導干部要重視發揮法治的引領和規范作用,要做到重大改革于法有據,改革要在法律的規范下進行,決不允許突破法律的框架。當然,在改革進程中也要及時總結改革的成功經驗,實踐證明行之有效的,要及時上升為法律,以法律的形式固定下來,為更深入的改革提供法律保障。

3.2 “提高領導干部法治思維和依法辦事能力”是推動發展的需要

深化改革,推動發展一直是我們黨領導各族人民致力完成的一項重大任務,通過發展解決當前所面臨的一系列問題,是化解矛盾維護穩定的根本途徑。

鄧小平早就強調:“中國的主要目標是發展,是擺脫落后,使國家的力量增強起來,人民的生活逐步得到改善?！盵2]244發展才是硬道理。我們現在已牢牢抓住了發展這一歷史命題,并且已在正確的道路上前進。發展是科學發展,同時,發展也是全方面、全方位的發展。習近平在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上強調:“我們要堅持發展是硬道理的戰略思想,堅持以經濟建設為中心,全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設,深化改革,推動科學發展,不斷夯實實現中國夢的物質文化基礎?！盵9]

全方面的發展,科學發展,無論是經濟、政治、文化及生態文明的建設,都需要法制作保障,需要依法全面推進。領導干部是推動發展的組織者和領導者,要學會運用法治思維和法治方式,解決發展過程中的沖突和矛盾。

3.3 “提高領導干部法治思維和依法辦事能力”是化解矛盾的需要

我國正處于社會轉型期和矛盾凸顯期,當前社會矛盾可以說是層出不窮,如何化解社會矛盾,是領導干部工作中所面臨的一大挑戰。

深化改革,推動發展,實際上也是一個不斷面臨矛盾、解決矛盾的進程。矛盾是無處不在的,群眾之間的矛盾,干群之間的矛盾。特別是當前群眾訴求多元化,而且表達的方式也多樣化。但不管是何種訴求,采取的是何種表達方式,都必須在法律允許的范圍內解決。習近平在紀念現行憲法公布施行30周年大會上指出:“形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境,在法治軌道上推動各項工作?！盵10]

當前,必須暢通依法解決矛盾的渠道,領導干部要傾聽群眾的呼聲,關心群眾疾苦,把群眾的利益放在心上,對于群眾的訴求,要第一時間受理、第一時間處理、第一時間答復,從法律的層面為群眾釋難解惑,在干群之間形成良性的理解和信任的關系,使群眾在理性的狀態下,在法治的軌道上維權。同時,對于個別不理性的群眾,也不能一味息事寧人,不能有“花錢買平安”的思想,在法律的尺度外滿足其不合理的要求。

3.4 “提高領導干部法治思維和依法辦事能力”是維護穩定的需要

“發展是硬道理”,而維穩便是“硬任務”,穩定壓倒一切。黨的十八大就已明確提出:“提高領導干部運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定的能力。”因此,運用法治思維和法治方式是維穩工作的根本指導思想和主要途徑。

但是,目前仍有一些領導干部不僅依法辦事能力不強,甚至知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法。一些領導干部把個人權力凌駕于法律之上,還存在“搞定就是穩定、擺平就是水平”的觀念,只要能搞定,就采取各種靈活手段,不計成本,甚至突破法律的框架。但是實踐證明,偏離法治軌道的維穩,越維越不穩。因為阻礙了群眾正常的利益訴求,損害了群眾的合法權益,不僅沒有化解矛盾,反而激化了矛盾,這是與法治思維和法治方式的理念完全背離的。因此,必須回歸到法治的正確軌道上來。

4 “提高領導干部法治思維和依法辦事能力”的實現路徑

提高領導干部法治思維和依法辦事能力,是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的關鍵,是新的歷史條件下對領導干部素質能力的新要求。課題組認為,可以從夯實法律知識、強化制度建設多方面入手提高領導干部法治思維與依法辦事能力。

4.1 夯實法律知識

十八屆四中全會指出:“堅持把領導干部學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵。”[5]26法治思維與依法辦事能力的提高,首先取決于是否具備法治意識,而法治意識的形成取決于是否具備法律知識。所謂“知法才能懂法,懂法才能用法”。通過學習培訓充實領導干部的法律知識是提高領導干部法治思維和依法辦事能力的基礎環節。基礎是否堅實,決定大廈是否穩固。為夯實領導干部的法律知識,可以從以下三個方面著手:

一是創新學習方式。所謂創新,既包括全新的創舉也包括對原有基礎的改進和完善。創新領導干部法律學習方式應與總結以前普法教育的經驗教訓結合起來。自1986年“一五普法”以來,已經進行了27年的普法教育,全民普法特別是領導干部的普法學習投入了大量的人力、財力、物力,盡管取得了明顯的成效,但與期望仍有差距。一個主要的原因就是普法教育的方式比較單一、粗糙。以往的普法教育中,除了宣傳式的方法外,最多的就是報告會與考試。即使是脫產學習也只是以灌輸式的授課為主。授課式教學有利于大量知識的快速傳輸,在領導干部的學習中具有不可替代的作用,研討式、現場式學習對以問題為導向的學習具有非常顯著的效果,能充分調動領導干部作為實際工作者、領導者的參與熱情。而案例式學習,既可以用案例說明某個理論、某個法條;也可以直接為解決某個真實的問題提供幫助。

二是豐富學習內容。以往的普法學習中往往注重法條的培訓,而忽視法理的傳輸;注重公法的學習、忽視私法的傳授。法律不僅是一架精密的機器,而且是一個活的有機體。一個法條與另一個法條之間的關系是有機的聯系而不是簡單的并列,每一個法條背后都有深刻的法理,而法治意識與法治思維的培養正來源于對法理的深入理解。因此,學法律必須懂法理,即使是普法性的學習,也應對法理有相當的知曉。領導干部學法,必須重視對法理的學習。此外,從法的產生歷史來看,私法先于公法,私法與公法共同構成現代法律體系,私法理念的欠缺,直接影響法治思維與法治理念的建立。私法、公法、法理、法條的系統學習,就構成了一個豐富多彩、妙趣橫生的法律學習體系,一方面會增強領導干部的學習熱情與學習興趣,另一方面,可以改善領導干部法律知識碎片化、零散化的現象,防止由此帶來的在依法辦事的過程中對法律斷章取義甚至誤解、曲解法律的現象產生。

三是細化學習方法。多年的普法經驗告訴我們,普法學習具有運動式的情況。這與領導干部尤其是領導干部自身的特點有關:年齡大、工作忙、事務多。要克服這種現象,除了組織高度重視外,學習方法的改進與學習時間的保證是關系學習成效的一個重要問題。在學習內容上做到單位有規劃、個人有規劃,在時間安排上做到集中學習與見縫插針相結合,努力保證法律學習得以落實。

4.2 強化制度建設

領導干部法治思維能力和依法辦事水平的提高,制度建設是重要的保障?？己嗽u價,用人導向,監督管理對促進領導干部學法、知法、用法、守法、護法,具有重要的作用。

一是在領導干部考核中設立“法治”指標。首先,應把領導干部參加法治教育情況作為年度考核的重要內容?！饵h章》規定學習法律知識是黨員的義務,接受黨的教育培訓是黨員的權利,不論從實現權利的角度還是從履行義務的角度,考核領導干部參加法治教育的情況都必須進行且應當常年堅持。其次,應積極推行領導干部任前法律考試制度,將法治素養作為重要的任職資格條件。法律素養是現代公民的基本素養,作為工人階級先進分子的黨員尤其是即將走上領導崗位的黨員具備基本法律素養是新時代最起碼的要求。把法治建設成效評估納入政績考核評價的大系統中,并適當增加權重系數。法律的生命力在于實施,法治的權威在于實效,法治政府的形成、法治中國的建設必須見之于行、行之有效。因此,應當將法治教育、法治素養、法治成效三把尺子,作為衡量評價領導干部的法治思維和依法辦事能力的標尺。

二是把法治標準納入領導干部的任免之中。衡量領導干部任免的法治標準應包含兩方面內容:一是領導干部自身的法律素養和遵守法律狀況,二是領導干部依法行政的狀況。各級組織部門應把能不能遵守法律、依法辦事作為考察識別干部的重要條件,把遵紀守法作為衡量干部德才的標準,把依法行政狀況作為衡量干部政績的指標,提拔重用法治思維能力強的領導干部,“對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育,不改正的要調離領導崗位”。

三是用監督的手段迫使領導干部提高法治思維與依法辦事能力。充分發揮組織監督、社會監督、輿論監督的作用,迫使領導干部學法、用法,努力形成法治思維能力與依法辦事的習慣。要嚴格責任追究,對有法不依、執法不嚴、違法不究的人和事,發現一起處理一起,絕不姑息遷就,切實維護法律的權威性和嚴肅性。另一方面,大力表彰和宣揚依法辦事的先進典型,通過榜樣的力量教育引導廣大群眾自覺學法、知法、守法,用法律武器解決問題,在全社會營造依法辦事的良好氛圍。

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