福建山區農村土地流轉困境及其破解對策
——以南平市姜口村為例

鄧 蕾，朱朝枝

(1.福建農林大學金山學院，福建 福州 350002；2.福建農林大學農村發展研究所，福建 福州 350002)

福建山區農村土地流轉困境及其破解對策
——以南平市姜口村為例

鄧 蕾1，朱朝枝2

(1.福建農林大學金山學院，福建 福州 350002；2.福建農林大學農村發展研究所，福建 福州 350002)

福建山區農村的土地流轉規模小、速度慢，究其原因在于自然環境、社會環境等多種因素的制約。而在農村社會經濟迅速發展的當下，提高山區土地流轉的速度、擴大其規模，就成為必然的要求。該文對南平市姜口村土地流轉現狀進行調查，分析土地流轉中存在的投入產出率較低、流轉信息集散不暢、體制機制不完善、政策不完善的現狀，探索推動農村山區土地流轉規范化、規模化的措施。

福建山區；農村；土地流轉；困境

20世紀以來，中國城市化的腳步不斷加快，規模不斷擴大，大多數的鄉村人口進入城市從事非農業勞動，造成農村土地的大量閑置。福建省山區農村，伴隨著農村人口外出務工和到城鎮集中居住，土地拋荒閑置已經成為一個突出問題，因此，通過土地流轉的規模化、高效化，來提高土地的利用率和經營效率，已經成為現代農村工作必須解決的重大難題。

1 福建山區農村土地特征

福建山區農村土地總面積682.37萬hm2，占全省土地面積的55.15%；其中耕地面積57.95萬hm2，僅占山區總面積的8.49%，人均占有耕地僅有0.07 hm2，人均耕地遠遠低于全國0.096 hm2的平均水平；林地面積547.64萬hm2，占山區土地總面積的80.25%；園地面積16.13萬hm2，占山區土地總面積的2.36%；其他農用地面積占全省總量的19.08%；農村居民點用地面積7.40萬hm2，人均用地0.016 hm2。全省未利用地面積104.81 hm2，主要以荒草地、灘涂、河流水面為主。其中，山區農村為51.98萬hm2，占未利用地總面積的49.59%，主要以荒草地為主。總體而言，福建山區土地資源呈現以下明顯特征，一是林地面積比耕地面積和園地面積高，而人均耕地面積非常少；二是未利用的土地面積不大，而且以荒草地為主；三是耕地的后備資源短缺，使得耕地基本不具備發展潛力；四是由于地形地貌是以山地、丘陵為主，因此福建山區山洪、滑坡泥石流災害嚴重，土地的發展受到限制。

2 南平市姜口村土地流轉的困境

南平市姜口村位于福建省南平市延平區王臺鎮駐地西南部3.5 km，轄姜口、南莊2個自然村，屬福建省典型山區農村。

2.1 投入產出率較低

由于受地理條件的限制，姜口村的林地所占比例遠遠高于耕地，同時山區耕地受道路、林地等自然因素分割，耕地分布零散。改造這些自然條件需要投注大量的人力物力，這也造成企業在土地流轉規模經營的積極性受到根本性打擊。同時，農業生產的人力和物力的價格上漲，農產品的收購價格不穩定，農業項目的投資巨大、回收期長，通過土地經營增加收入十分困難。因此，農業生產項目很少有各類市場主體愿意投資，這也導致大規模的土地流轉受到限制。從農戶的角度來講，目前中央各項惠農政策的力度加大，直接補助資金的項目多，種和不種都能領到補助金，因此擔心土地流轉后既得的利益會受損。

2.2 流轉信息集散不暢

通過對姜口村土地流轉農民的訪問，其中53.7%的農戶采用自己聯系的方式出租或租賃土地；通過他人或者村委會、鄉政府等介紹的方法的有45.6%；只有0.7%的農戶是通過買賣市場租出或租用農地。從中可以發現，目前農村土地使用權流轉交易依然停留在農民自發交易的模式。同時，姜口村通信設備等基礎設施相對落后，各類中介機構基本上沒有，土地流轉信息的流動基本停滯。對于市場的需求，農戶心中無數，在農業生產中只能依靠自己的經驗和直覺，無法擴大生產規模。農村山區土地資源的流轉規模在一定程度上受到小范圍生產方式的限制。土地流轉信息庫的缺失，造成想要流轉的農戶找不到信息發布的平臺，極大地限制了土地流轉途徑，無法形成有效的土地流轉市場。

2.3 體制機制不完善

一是土地產權主體模糊。土地的所有權為國家所有，農戶只擁有土地的使用權，土地流轉后所形成的新的產權主體難以確認，所獲得的利益主體也難以確認。二是流轉機制不健全。姜口村村委會認為，“種或不種”在實施家庭聯產承包責任制后，就成為農戶自身的事。因此，不愿意去組織農戶開展土地流轉工作，造成土地交易體制和管理監督體制等無法建立，土地市場發育不完善，土地流轉中各類矛盾糾紛不斷。三是社會保障體系不健全。因為以最低生活保障、養老保障和醫療保障為基礎的農村社會保障體系不完善，所以無法保障農民將土地流轉后的生活水平。

2.4 政策不完善

國家政策在具體實施過程中仍然有許多不完善的地方。以前農民承包地都是在口頭上約定的，對于土地的所有權并沒有書面證明，因此幾代人對土地互相交換后，經常就會發生幾家爭一塊土地的情況。而我國在《土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》，農業部頒布的《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》等法律、法規中，對于農地流轉中出現的這些問題如怎樣處理土地流轉中產生的矛盾與糾紛，如何明確土地流轉雙方的權利、義務，以及利益關系如何協調，土地流轉的價格怎么確定并沒有做出更為具體的規定[1]。

3 南平市姜口村土地流轉困境成因分析

3.1 經濟原因

當前的農產品市場價格并不是普遍偏低，甚至很多大型超市中貼有“有機”、“綠色”、“無公害”標簽的農產品價格已經讓城市居民中的中低收入者望洋興嘆。但是在市場上，農產品的收購價格太低，農業生產者在扣除比較高昂的各類生產成本支出之后，只能獲得很小的利潤，甚至不能平衡自己的勞動成本，這還沒有考慮自然災害所帶來的經濟損失。姜口村屬于經濟落后地區，農民素質低，經濟實力不強，無法進行大規模的土地經營，農業產業化發展落后。同時，以農業為主體的投資者少，土地產業化發展缺少有用的載體。另外，土地流轉后，農業生產規模經營所得增值收益缺乏完善的分配機制，大大降低了農戶流出土地的意愿。同時，由于部分有著“非農化”收益的工商資本介入土地流轉，推動了土地流轉租金的上漲，越發對純農業生產產生較大的排擠現象，增加了他們的農業生產成本。面對高昂的土地租金，進而出現了“無地可種”的局面。

3.2 政策原因

目前實行的農村土地集體所有制必然會導致土地所有權主體應該享有的排他性權利的缺失。作為土地所有權受益人的農民個體根本沒有行使所有權的可能，而“村集體”這樣的產權代表不僅缺乏捍衛自身所有權的內在利益激勵，而且部分“村集體”的代表在利益誘惑面前，為自身利益而去損害農民的利益。另外，國家機關在土地流轉相關法律法規的制定、執行和監督中的“缺位”，導致了土地流轉行為不規范，使土地流轉收益缺乏較為穩定的政治保障，致使農戶放棄對土地流轉帶來的并不樂觀的收入增長，而更愿意選擇持有土地的安全感，扭曲了農戶利益最大化決策。同時，政府在土地流轉過程中的部分“越位”行為，則直接干預了市場對土地資源的價格發現機制和基礎配置作用，嚴重阻礙了農村土地的合法有序流轉[2]。

4 福建山區農村土地流轉對策

4.1 加大宣傳力度

一是加大宣傳強度，消除農民在意識上對土地流轉存在的困惑和反感，消除他們對于土地流轉的種種顧慮。讓他們認識到土地流轉的規模化發展，是我國農村社會經濟發展必經之路中出現的必然現象。二是改變觀點，根據科學發展觀的需求，改變農戶的觀點，指引農戶突破傳統的小農經濟意識，引進發展、創新的理論、市場理論等現代農業的發展理論。同時，通過村民代表大會，村民集會、村民動員大會等各種方式，讓農民明確土地流轉的意義、土地流轉的政策方案和土地流轉后的經濟利益，讓農民認識到若要改變山區農村的面貌，只有有效地加快土地流轉，發展特色農業，才能改變農民的經濟情況，提高農民的生活水平。

4.2 扶優做強農村產業

一是發展農村特色經濟，通過村委會調和和農戶自愿磋商的原則。以特色經濟為主體，根據產業發展規劃，分類布局重點項目，形成優勢產業鏈。二是做強優勢產業，大力支持景觀樹苗培育、竹木、杉木等產業做大做強，積極引導煙葉、百合等優勢產業做特做優。三是強力促進農村專業合作組織的發展，把零碎、廢棄的土地匯集起來探索“專業化合作組織+農戶”的產業化經營模式。四是開展全民創業活動，鼓勵大學生回鄉創業，鼓勵村民投身山區農村中，承包土地，發展特色農業經濟，促進土地流轉。

4.3 培育中介組織

一是成立土地流轉信息服務系統，由村民委員會牽頭建立土地流轉信息服務平臺，在此平臺上對土地流轉的供求情況進行發布和記錄。同時，要建立完善的土地流轉申報、登記、租賃、審核、驗證機制，確保土地流轉初步管理工作的順利展開。二是規范管理，強化指導。規范土地流轉的具體操作過程，形成一整套的土地流轉管理方法和日常工作處理方案，承擔起強化山區土地流轉管理的責任。同時，應及時更新和告知村民關于土地流轉的最新政策、流轉方案和法律變動等；定期舉辦關于土地流轉的培訓集會和答疑集會，以便迅速實時地發現、研究和解決土地流轉的新問題。三是必須保證監督機制的有效運行。通過監督機制科學地確定農村山區土地流轉的具體范疇、原則和土地流轉的方式；確定土地流轉合同的模版；開辟單獨的通道，針對土地流轉合同，一是便于指導農民，二是能夠對合同進行審核和仲裁。將土地流轉的雙方的基本情況進行登記，并且建立土地流轉交易情況檔案，促進土地流轉的順利進行。四是土地流轉監督單位人員要明確自己的工作職責，深入基層、摸排調查、調解紛爭，盡量把矛盾和糾紛化解在基層。同時建立完善的土地流轉紛爭仲裁機制，能高效地處理土地流轉的紛爭，規范兩方人員履行合約的行為，推動土地流轉蓬勃向上發展。

4.4 增強法制建設

關于農村土地流轉承包經營權的流轉工作，一是土地流轉的操作程序和和監督土地流轉工作的程序必須符合法律的規定，確保農民的權益不受損失；二是必須對土地流轉雙方的權利和義務做出規定，完善土地流轉合同規范、公證制度和仲裁糾紛機制等[4]。在此基礎上，還必須加大宣傳土地流轉法規與政策的力度，提高農民關于土地流轉法律、法規方面的認知；正確指導農戶根據法律法規辦理土地流轉的手續，盡量避免土地流轉糾紛案件的發生。

4.5 完善土地流轉配套服務體系

在促進土地流轉的同時，要努力應對好農民流轉土地后生活水平是否能得到保障的問題。一是要協助土地流轉的經營者應對自然和市場兩方面風險，因此，建立與土地流轉相關的配套服務就成為提高土地流轉經濟效益的必然要求。二是積極主動的加強與土地流轉有關部門(如財政、勞動保障等)的協調合作，為農村土地流轉規模化發展制定具體方案。三是要進一步完善農村養老、失業、醫療衛生等一系列的社會保障體系，制訂農村失地農民就業和生活保障方案，避免土地流轉后，流轉農民的生活水平下降。

[1] 盂賢嫻. 地方政府、國家政策與土地流轉[C]// “決策論壇——科學決策的理論與方法學術研討會”論文集(上). 北京：決策與信息雜志社，2015：14-15.

[2] 楊興平，付志宇. 農村土地流轉問題及對策研究——以四川省為例[J]. 中國發展，2014(2)：51-57.

Predicament on the Rural Land Circulation in Fujian’s Mountainous Areas and Its Countermeasures——A Case of Jiangkou Village in Nanping

DENG Lei, ZHU Chao-zhi

(1.JinshanCollege,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China;2.InstituteofRuralDevelopment,FujianAgricultureAndForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

The rural land circulation in Fujian’s mountainous areas had small scale and slow speed, the reason for which was the restriction of various factors such as natural environment, social environment, etc. With the rapid development of rural social economy at present, it was quite necessary to improve the speed and expand the scale of land circulation in mountainous areas. On the basis of the investigation on the status quo of land circulation of Jiangkou Village in Nanping, this paper analyzed the problems existed in land circulation including low input-output ratio, poor information flow, imperfect system and mechanism, incomplete policy, etc. And then some countermeasures were put forward to promote the normalization and standardization of rural land circulation in mountainous areas.

Fujian’s mountainous area; rural area; land circulation; predicament

2015-02-13

鄧蕾(1994-)，女，研究方向：農村土地問題. E-mail:836723511@qq.com

朱朝枝(1963-)，男，教授，研究方向：農村發展規劃. E-mail:3796826@163.com

2014年國家級大學生創新訓練計劃項目(201414046007)

10.16006/j.cnki.twnt.2015.04.011

F321.1

A

1637-5617(2015)04-0048-04