從圖書館權利視野論總分館建設

張 巖

（深圳圖書館 廣東 深圳 518036）

從圖書館權利視野論總分館建設

張 巖

（深圳圖書館 廣東 深圳 518036）

總分館制是構建現代公共文化服務體系、實現圖書館權利的最有效途徑。當前，我國總分館建設取得階段性成就，同時也面臨制約其發展的體制性瓶頸。根據專家觀點與業界實踐，通過政府主導、管辦分離，由總館實行專業化、一體化管理的集約型、統一型總分館制模式是未來發展方向。業界應凝聚共識，爭取政府支持，尋求立法保障，推行真正意義的總分館制，促進圖書館權利實現。

總分館制 圖書館權利 公共文化服務體系 公民文化權利

深圳作為改革開放的前沿，三十多年的發展不僅創造了經濟發展的奇跡，也創造了文化發展的奇跡。僅以閱讀而言，十余年前相繼開展的“深圳讀書月”“圖書館之城”建設碩果累累，書香滿城。探本溯源，深圳對市民文化權利研究與實踐的先知先覺是重要原因。2000年第一屆“深圳讀書月”的主題即為“實現市民文化權利”，2005年又出版《文化權利：回溯與解讀》［1］一書進行系統、深入的理論研究與探討，成為倡導并踐行“實現公民文化權利”的首推者、先行者。

圖書館權利，是文化權利的題中應有之義。在全國上下總結“十二五”發展成就，謀劃“十三五”發展思路之際，回頭審視“圖書館權利”發展的理論及實踐，對推動新時期圖書館事業發展頗有裨益。

1　圖書館權利是文化權利的重要組成部分

文化權利的內涵十分豐富。作為國際公認的人權概念，文化權利最早出現于1948年12月10日聯合國大會通過的《世界人權宣言》。英、美等國是人權問題的早行者。1791年美國《權利法案》已在表達自由等方面賦予民眾諸多權利。為了保障圖書館履行職能，美國圖書館協會從1939起制訂《圖書館權利宣言》，直至1948年6月才發布實施，其后又持續修訂及不斷進行相關闡釋［2］，反映了圖書館權利在美國社會的復雜演進。

1966年12月16日，聯合國大會通過《經濟、社會和文化權利國際公約》（以下簡稱《公約》），規定了文化權利的主要內容，確立了各國政府的職責與義務，在國際人權發展史上具有里程碑意義［3］。1997年中國政府與聯合國簽署《公約》，并持續推動《公約》各項權利的實現。公民的文化權利問題由此日益受到我國政府和社會各界的關注與重視。《公約》中的文化權利至少包括四個基本層面的內容：一是享受文化成果的權利，二是參與文化活動的權利，三是開展文化創造的權利，四是文化創造的成果利益受保護的權利［3］。作為一項與經濟權利、社會權利并列的基本權利，實現文化權利“是現代國家文明水平的一個標識，也是現代文化成長、發展和繁榮的必要前提和基本構件，是政府服務理念和民眾成長訴求的重要內容，是‘善治’的重要特征”［4］。文化權利的內涵和分類由此規定了公共文化服務體系建設的基本方向、主要維度和基本路徑。

《公共圖書館宣言》宣稱：“公共圖書館，作為人們尋求知識的重要渠道，為個人和社會群體進行終身教育、自主決策和文化發展提供了基本條件”，“公共圖書館服務的核心應該是與信息、掃盲、教育和文化密切相關。”［5］我國《圖書館服務宣言》也宣稱：“現代圖書館秉承對全社會開放的理念，承擔實現和保障公民文化權利，縮小社會信息鴻溝的使命。”［6］由此而論，我國圖書館權利的核心內涵就顯得較為明晰，更多地體現在滿足公民享受文化成果（讀書求知）、參與文化活動與創造的權利，可見，圖書館權利是文化權利的有機組成部分。

與現行行政管理體制有關，不同領域實現公民文化權利的出發點略有差異。隸屬于文化部管理的圖書館系統，出發點主要是基于“服務”，因此中國圖書館學會發布的是《圖書館服務宣言》而不是《圖書館宣言》；隸屬于新聞出版總署的出版發行系統，出發點則立足于“全民閱讀”，因此，近些年有關全民閱讀的倡導、推動及全民閱讀研究報告、指數發布乃至農家書屋建設等多由新聞出版系統牽頭進行。在基層，兩個系統的責任與使命在公共圖書館則得到較好的融合。公共圖書館人勇于擔當，奮發有為，除基礎服務之外，公共圖書館已將閱讀推廣納入核心業務，并不斷加強，實際工作中既承擔了公共文化服務功能，也承擔了全民閱讀功能。圖書館公共文化服務的內涵由此得到極大的豐富，公民文化權利的保障程度也得到相應提升。

2　構建現代公共圖書館服務體系是實現圖書館權利的必由之路

作為全國第一個廣泛討論文化權利理論的城市，深圳市民文化權利的發展取得了顯著成就，贏得了世界的贊譽。“圖書館之城”“鋼琴之城”“設計之都”（即“兩城一都”）文化發展戰略的實施，“設計之都”“杰出的發展中的知識城市”“全球全民閱讀典范城市”等國際榮譽的獲得，顯示了深圳在實現公民文化權利上的廣度與高度。

如今，如何為大眾提供豐富、均等的文化產品，實現公民文化權利，提升國民文化素養，增強文化軟實力，已上升為國家發展戰略。2013年11月，中共中央發布《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求構建現代公共文化服務體系，建立公共文化服務體系建設協調機制，統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化［7］。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，明確了公共文化服務體系的基本原則、重點任務。

可以說，構建公共圖書館服務體系是實現圖書館權利的必由之路。圖書館基本服務的標準化、均等化，是公民自由、平等獲取圖書館知識與信息服務的前提條件。于良芝教授曾深刻地指出，新中國成立以來，我國的公共文化服務政策始終是“雙軌制”的投入與運行機制，即縣級及以上行政區建設由各級財政支持（即國家興辦），由相對專業化的隊伍運行圖書館服務；在鄉鎮和村一級實行“業余、自主”的建設和運行模式，導致基層的圖書館（室）實際上無法提供規范化的服務，其結果是其目標人群所享受的信息獲取條件遠遠落后于其他人群［8］。

與此同時，就我國行政管理架構而言，圖書館由省、市、縣、鄉、村五個層級分別設立，獨自運營。且不說其中重復建設部分造成的浪費，由于各個層級管理者的重視程度、經費投入、專業人員力量等的不同，各個層級、不同圖書館在資源與服務效能上均存在著千差萬別，我們可以將這種現象歸納為“多元化”。

“雙軌制”和“多元化”是公共文化服務體系中的“黑洞”，也是圖書館權利全面實現的盲區。構建基于標準化、均等化、全覆蓋的現代圖書館服務體系，是公民平等、自由使用圖書館服務的前提和必由之路。

3　總分館制是構建現代公共文化服務體系、實現圖書館權利的最有效途徑

在公共圖書館服務體系中，總分館制是歐美等國家普遍采用的組織模式和運行機制，通常是由地方政府和專業機構根據公共圖書館建設和服務標準，按照人口規模和服務半徑在轄區內的市、鎮、村設置規模不等的固定圖書館和流動圖書館，形成一個人、財、物一體化管理與服務的總分館體系。

在管理體制上，建設主體和管理主體分離。在建設主體方面，英、美、日等國法律都規定了“地方政府”是公共圖書館的主要建設主體，負責保障圖書館建設所需的經費。但是地方政府一般不直接管理公共圖書館，而是交由圖書館委員會或圖書館管理局跨越層級壁壘，負責整個轄區內公共圖書館群的規劃與管理［9］。

在運行機制上，實行一體化管理和服務，具體包括統一管理、統一采編、統一平臺、統一服務。“統一管理”指資金統一分配，人員統一使用，資源相互流動；“統一采編”指統一采購、統一分類、統一編目、統一配送；“統一平臺”指管理與技術平臺統一，確保“一卡通用”和“通借通還”；“統一服務”指服務理念、服務標準、服務規范、服務方式、服務項目基本統一［10］。

總分館制最大的優點首先是服務均等。通過統一的總分館建設與服務標準，開展一體化管理和服務，實現文獻資源高度流轉與共享，即便是在邊遠地區的居民，也能夠就近獲得具有基本品質保障的圖書館服務。其次是經濟高效。通過科學規劃，克服完全依照行政區劃布局帶來的重復建設；通過文獻資源與技術平臺的共建共享，節約資源購置成本；通過統一管理，實現綜合性、技術性人員及組織制度、組織文化的共享，大大降低運行成本，提升服務效益。因此，總分館制以其科學的設置、統一的管理、集約的效能在歐美及亞洲其他國家和地區得以廣泛推行，與我國構建現代公共文化服務體系的方向完全一致。

新世紀以來，我國圖書館服務體系建設中對總分館制的探索已有十余年時間，大體經歷了三個階段：

（1）探索期（2000—2005年）

自2000年以來，上海、北京先后啟動“一卡通”項目，深圳啟動“圖書館之城”項目，開啟城市圖書館服務網絡建設的步伐；2003年，佛山市禪城區聯合圖書館的第一家分館正式開放，開啟總分館制建設先河；隨后，深圳福田、東莞、蘇州、嘉興等地的總分館制探索相繼啟動。

（2）發展期（2006—2010年）

《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》要求“縣（市）圖書館逐步實行分館制”［11］，從國家文化發展政策層面明確了圖書館總分館制的發展方向。但現行體制性障礙成為制約總分館發展的瓶頸，各地廣泛開展探索的結果是，全國出現多種所謂的“總分館”，形式不一，模式紛呈。

（3）破冰期（2011年以來）

2011年，文化部、財政部聯合啟動了“國家公共文化服務體系示范區（項目）創建工作”，通過示范區建設，一體化管理與服務的總分館制在部分地區逐漸得以確立，體制障礙依靠地方主要領導的協調推動有所突破。

十年發展，依照建設主體、管理主體的不同，我國現有的總分館制大致可歸納為三種模式：“多元投入、協同管理”的松散型模式，以上海中心圖書館體系、北京市公共圖書館計算機網絡服務體系、杭州圖書館一證通等為代表；“多級投入、集中管理”的集約型模式，以東莞集群圖書館、嘉興市城鄉一體化總分館體系、蘇州總分館模式為代表；“單一投入、統一管理”統一型模式，以佛山禪城區聯合圖書館、深圳福田區總分館、信陽平橋區總分館為代表。專家研究認為，比較接近歐美總分館制的集約型、統一型總分館制將是未來發展趨勢［10］。

從實際情況來看，國際上一體化總分館制的優勢顯著，國內集約型、統一型總分館體系的試驗成果也有目共睹。在城市圖書館網、城鄉一體化建設中，基層圖書館都是薄弱環節，條塊分割、各自為政的體制機制障礙已成為制約公共圖書館服務進一步發揮效益、提升效能的瓶頸。例如，深圳在“圖書館之城”統一服務前提之下，以各區圖書館為總館，街道、社區館為分館的總分館制中，成效顯著的均為垂直管理與服務的直屬分館模式，如羅湖區“悠·圖書館”、寶安區“勞務工圖書館”、南山區“直屬分館”等。未納入一體化管理的“總分館”，則大多糾纏于復雜的基層管理體系中，服務提升效果不明顯。無視這一根本體制機制性障礙，總是在外圍“打太極”，現存的“雙軌制”“多元化”黑洞與盲區必將長期存在。一體化管理與服務的總分館制，是推動文化體制機制改革、破解公共圖書館服務體系難題的密鑰。

2015年初頒布的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》（以下簡稱《意見》）中明確了八個重點：建立健全公共文化服務體系建設協調機制、建立公共文化服務標準體系、推動貧困地區公共文化建設跨越式發展、激發公共文化服務活力、穩步推進重大文化惠民工程、以點帶面發揮典型的示范帶動作用（“網格化”公共文化服務模式、公共文化機構法人治理結構等）、建立公共文化服務財政保障機制、加快推進公共文化服務立法等［12］。總分館制在《意見》中僅作為“促進城鄉基本公共文化服務均等化”［12］的措施之一有所提及，真正意義的總分館制作為構建文化服務體系的重要抓手，在服務標準化、均等化、專業化及激發基層圖書館活力等眾多方面推動圖書館跨越式發展的巨大潛能，尚未引起足夠重視。

4　打破體制機制障礙，切實推動集約型、統一型總分館制的實現。

當前，我國各地所謂的總分館千姿百態、各具特色，這與各地經濟社會發展水平差距較大、面臨情況各不相同而只能“因地制宜”有關。但“因地制宜”只是“在路上”的努力，并非理想結果，不應放棄對真正意義上的總分館制的追求。

（1）業界達成共識

各地總分館制的實踐，源起于圖書館人的職業自覺、職業創新，目前主要是一種自下而上的路徑探索。經過十余年的探索、發展、研究，尤其是在國家公共文化服務示范區建設的有力推動下，集約型、統一型總分館制的成果已經顯現。嘉興、蘇州等地的實踐證明，這種制度與現行行政、財政分級管理的矛盾并非不可調和，由政府主導、自上而下協調推動完全可以實現。如前所述，由于我國幅員遼闊，總分館制的實施區域各有不同，如統一型可能更適合縣（區）域，集約型可能更適合縣（區）以上的城市，但如前所述，“比較接近歐美總分館制的集約型、統一型總分館制將是未來發展趨勢”，應成為業界共識。

全國人大教科文衛委員會文化室主任朱兵先生在與筆者的一次交談中曾提及，業界在有些關鍵性問題上不能達成共識是導致圖書館立法進程受阻的重要原因之一。此為良言，應引起業界同仁警醒，在總分館模式問題上，也應求大同，存小異，合力推進一體化總分館制這個成本最低、成效最大的有效路徑實施，促進公民文化權利全面實現。

（2）推動政府主導

總分館制在全國推行的重要障礙是由于其專業性較強，與現行管理體制存在矛盾，而政府相關部門對此了解、認識不夠，解放思想、打破體制機制障礙、謀求發展的壓力與動力不足。事實上，與教育、醫療等領域相比，圖書館總分館制涉及的問題相對簡單，地方政府一旦給予足夠重視，自上而下有力推進，即可取得顯著成效。

例如，蘇州市通過“公共文化服務示范區”創建，建立了政府主導的新體制，將總分館建設從圖書館人的職業行為上升為政府行為，一體化管理的總分館制在短期內得到極大的推動，服務效能顯著提升。據統計，與創建前的2010年相比，截至2013年8月，分館數量由26家迅速增加到173家，全年到館讀者從531萬增加到近2 500萬人次，外借量從201萬增加到1 600萬冊次［10，13］。

當前我國的各項改革已進入“深水區”，新一屆國家領導人近年來在多種場合反復強調，要解放思想，更新觀念，創新舉措，消除一切思想束縛，打破一切體制障礙，破解一切發展瓶頸，全面推動改革創新。2015年以來，國家加大構建現代公共文化服務體系的推進力度，這些都為打破體制障礙，推行真正意義上的總分館制提供了有力的政策導向。

同時，各級政府需重新審視財權與事權統一的內涵，并非只有“自建+自管”、完全包辦才是財權與事權統一。政府轉變職能、管辦分離倡導多年，而總分館制是實施公共圖書館管辦分離的最佳切入口。由不同層級的政府分級投入，交由圖書館專業機構實行專業化、一體化管理是最佳路徑。政府官員、立法工作者大多不是圖書館專家，圖書館界應大力推動總分館制的研究、宣傳與溝通，推動其上升為國家構建公共文化服務體系的重要發展策略，唯其如此，各地總分館制才能有實質性全面進展。

（3）尋求法律保障

法律是最高層級的制度保障。國外圖書館行業組織的一項重要工作就是推進圖書館相關立法。當前我國的文化立法相對薄弱，文化法律體系遠未形成，但對于圖書館來說，仍有兩個很好的立法時機。一是《公共圖書館法》，自2009年啟動以來，經過幾年的努力已納入十二屆全國人大常委會立法規劃，目前立法草案已交國務院法制辦，現仍在征求意見過程中。二是《公共文化服務保障法》，于2015年8月作為新增項目，亦納入經調整后再次公布的十二屆全國人大常委會立法規劃。以上兩項法律草案均被列為第一類“條件比較成熟、任期內擬提請審議”的立法項目［14］。

立法具有將現有成熟做法、相關政策以法律形式固化下來，上升為具有強制執行力的國家意志的作用。總分館制在我國已探索、實踐多年，成效顯著，立法時機比較成熟，業界應當力推將總分館制納入以上法律條文。同時，立法還具有導向作用，應明確政府和專業機構責任，切實實現管辦分離，對總館進行專業化、一體化管理與服務等內容進行規定，以使總分館的最優模式得以普遍推行。

綜上所述，推行真正意義的總分館制，才有望跨越“雙軌”“多元”的文化盲區，實現標準化、均等化、專業化圖書館服務的全覆蓋，激發基層圖書館活力，提升整體效能。總分館制是構建現代公共文化服務體系、實現圖書館權利的最有效途徑。業界應凝聚共識，爭取政府支持，尋求立法保障，推動盡快實施，早日實現國家現代公共文化服務體系“促進基本公共文化服務標準化、均等化，推動社會主義文化大發展大繁榮，提高全民族文化素質，增強民族凝聚力，為實現中華民族偉大復興中國夢提供強大的精神動力和文化支撐”［15］的宏偉目標。

［1］藝 衡， 任 ， 楊立青. 文化權利:回溯與解讀［M］. 北京:社會科學文獻出版社， 2005.

［2］袁慶東. 美國《圖書館權利宣言》發展史論略［J］. 圖書館， 2009（1）:70-72.

［3］經濟、社會、文化權利國際公約［EB/OL］. ［2015-09-10］. http://www.un.org/chinese/hr/issue/esc.htm.

［4］王京生. 論文化治理與文化權利［N］. 中國文化報， 2014-11-19（7）.

［5］聯合國教科文組織公共圖書館宣言1994［EB/OL］. ［2015-09-12］. http://www.zslib.cn/content.php？id=4097.

［6］中國圖書館學會·圖書館服務宣言（2008）［J］. 圖書館建設， 2008（10）:1.

［7］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.［2015-09-10］. http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2013-11/ 16/nw.D110000renmrb_20131116_2-01.htm.

［8］于良芝， 范并思， 蔣永福，等. 現代圖書館理念的基石“:權利時代的圖書館”巔峰論談［J］. 圖書館建設， 2015（1）:13.

［9］張 娟， 倪曉建. 我國公共圖書館總分館體系建設模式分析［J］.圖書與情報， 2011（6）:17-20.

［10］金武剛， 李國新. 中國公共圖書館總分館制建設:起源、現狀與未來趨勢［J］. 圖書館雜志， 2014（5）:4-15.

［11］國家“十一五”時期文化發展規劃綱要（全文）［EB/OL］. ［2015-10-10］. http://www.gov.cn/jrzg/2006-09/13/content_388046_5.htm.

［12］楊志今. 構建現代公共文化服務體系的原則與重點［J］. 求是，2015（7）:49-51.

［13］邱冠華. 蘇州總分館制度設計的背景、思路與成效［J］. 圖書館，2014（2）:27-30.

［14］十二屆全國人大常委會立法規劃［EB/OL］. ［2015-08-13］. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/03/ content_1942908.htm.

［15］關于加快構建現代公共文化服務體系的意見［EB/OL］. ［2015-10-10］. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/ c_1113996899.htm.

Discussion on Construction of Central-Branch Library from the View of Library Rights

Central-branch library system is the effective way to construct modern public culture service system and realize library right. At present， construction of central-branch library in China has achieved stage achievements， also has faced institutional bottlenecks which restrict its development. According to expert opinion and industry practice， through government leading and government regulation separating from management， the future development direction is intensive and unified type central-branch library system which main libraries carry out specializedand integrated management. Industry should gather consensus， strive for government support， seek legal protection， implement the real meaning of central-branch library， and promote the realization of library right.

Central-branch library system； Library right； Public culture service system； Civil cultural right

G251

A

2015-10-20 ］

張 巖 深圳圖書館館長。