政府購買圖書館服務的監管問題摭談

郜豐信（河南省圖書館，河南鄭州450052）

政府購買圖書館服務的監管問題摭談

郜豐信
（河南省圖書館，河南鄭州450052）

[摘要]政府購買圖書館服務不可能游離于監督管理之外，有效的監管是政府購買圖書館服務的重要制度安排。政府購買圖書館服務存在監管問題的原因包括監督的價值未受重視、契約管理的自身特點、專業化難度制約監督、監督技術手段的落后等，主要問題有監督立法不完善、監督內容不統一、監督體系不完整、監督的非常態化等。加強政府購買圖書館服務監督的措施包括：健全監督的法律法規、建設綜合性監督體系、增強社會組織透明度、引入第三方監督機制等。

[關鍵詞]政府購買公共服務圖書館監管

[分類號]G250

任何一項富有活力、創造力和潛在力的制度模式，都必須具有自我防范、自我發現、自我識別、自我預警、自我糾錯的能力，即監督管理能力。政府購買圖書館服務正是隨著政府治理改革大趨勢因應而生并逐步發展起來的一種新型公共服務供給制度，是一種被實踐證明了的能夠有效提高圖書館服務質量和服務水平的創新管理模式。政府購買圖書館服務不可能游離于監督管理之外，有效的監督管理是政府購買圖書館服務的重要制度安排。概而言之，政府購買圖書館服務的制度特征體現為“職能轉移、管辦分離、社會供給、契約管理、依績兌現”，這與傳統的圖書館服務的供給模式有較大的不同，必然有其固有的特點與內在的規律性，一定會給監督管理提出新的課題與挑戰。在我國，政府購買圖書館服務處于初創階段，一方面許多問題未被充分認識與掌握；另一方面又有諸多亟待解決的問題被不斷反映與暴露出來。在此背景下，未雨綢繆，將監督管理前置，挖掘、分析和研判相關問題，防范與制止可能出現的違約、違規、違法現象，必會為政府購買圖書館服務的深化發展起到保駕護航的作用。

1政府購買圖書館服務存在監督問題的原因

1.1監督的價值未受重視

早在十年前，世界銀行就在一份報告中提出了公共服務的責任框架，設計了政府購買公共服務的責任機制。報告認為，政府購買公共服務的核心責任人是政府，只有政府是負責的，政府購買公共服務才可能是負責的[1]。政府在向社會組織購買圖書館服務中，其角色雖然由服務的生產和供給者轉變為出資購買者、政策制定者、方向掌控者，但是其責任主體的身份并不因此而有所變更。相反，政府監督管理的職責只能加強，不能削弱。否則，政府購買圖書館服務的相關環節、階段，以致于全過程就會游走在法制的邊緣而得不到約束。一方面，有的政府部門認為，既然圖書館服務已經交給社會組織去生產和提供，自己就可以當“甩手掌柜”，袖手旁觀，過多的干預，反而不利于社會組織履行合同。另一方面，還有的政府部門對政府購買圖書館服務的戰略意義認識不足，缺乏大局觀念，始終對社會組織從“自己的飯碗里搶肉吃”耿耿于懷，因而沒有主動開展監管的動力。凡此種種，都造成政府監督角色的虛無，監督職能的弱化。

1.2契約管理的自身特點

在政府購買圖書館服務中，政府與社會組織之間是“委托—代理”關系，契約把政府、社會組織、圖書館緊緊捆綁在一起。于是，“合同”就成為最重要的監督管理工具。事實上，對政府購買圖書館服務的監督管理就是以合同為依據，圍繞合同約定的服務項目、內容、數量、質量、資金、效率、信譽和其他標準展開，以判斷社會組織是否履行了合同義務，或者衡量提供的服務與合同約定標準之間的差距。社會組織必須按照合同的要求提供圖書館產品與服務，保證服務的水平和質量。否則，就可能被認定違約，就會得不到政府在合同中的承諾，還將可能承擔相應的法律責任。但是，合同管理涉及的內容、環節較為龐雜，漏洞被完全堵塞往往只是一種理想的狀態。任何疏忽大意，任何粗枝大葉，都可能被違約、違規、違法行為鉆了空子。需要提及的是，有的承包圖書館服務的社會組織與政府部門有著千絲萬縷的聯系，或者本身就隸屬于某個政府部門，在此情況下政府更是可能把監管責任棄之一邊。一方面，認為社會組織就在自己的“眼皮”底下，不會出大的問題。另一方面，政府部門認為，如果對隸屬于自己的社會組織嚴格監管，這種社會組織就無法成為政府部門的“提款機”，“小金庫”就會萎縮，從而影響小集團的利益。

1.3專業化難度制約監督

一般而言，任務的復雜性越高，風險和監管難度就越大。威廉姆森指出，任務的復雜性越高隱含的不確定性就越多，就極易產生機會主義行為，挑戰政府的監督體系和監督機制[2]。政府購買圖書館服務的復雜性體現在以下方面：其一，合同制、憑單制、補貼制、定向購買、公益創投等購買方式有不同的特征和機理。其二，部分圖書館服務很難量化評估，監督管理的主觀性較強，判斷可能存在偏差。其三，事前、事中、事后監督的內容、方法、側重面、觀測點不同。監管人員的專業水平不高也明顯制約著監督管理工作的開展。一方面，政府購買圖書館服務是一項新生事物，如何監管？從哪些方面監管？等問題對監管人員來講都非常陌生。另一方面，少數監管人員的責任心不強、敬業意識差，存在怕得罪人、怕吃苦，以及不愿多下功夫、“多一事不如少一事”的心理。當然，還有極少數的監督人員與個別不法社會組織之間有權錢交易，所以出于個人利益，有意使社會組織逃避監督，或者幫助其弄虛作假，造成失職、瀆職。

1.4監督技術手段的落后

我國各地在政府購買公共服務中，采取了諸多行之有效的監督方法。比如，廣東佛山團市委在開展“佛山志愿服務項目招投標”工作中，專門成立了項目管理小組，制定了詳細的管理辦法，保證和監督項目的實施。深圳市政府在專門制定的有關政府購買社工服務的監管與評估辦法中明確，社工機構每月要向社工主管部門報送工作情況以及機構動態。北京市政府成立項目評估監督委員會，審查與評估申報項目的可行性以及項目的實施效果，在項目篩選環節聘請審計監督機構、受益單位和受益對象反饋信息[2]。但是就整體而言，我國在對政府購買公共服務的監管中，普遍缺乏運用現代監督管理技術和手段的能力，在很大程度上制約了監管能力的提升。比如，2003年，國家在對工商銀行的審計中，由于運用了計算機技術，全部參審人員僅為1999年人數的10%，而發現違紀違規問題卻是1999年的38倍[3]。開展政府購買圖書館服務監管工作，應加強信息化建設，把監督的原理、方法、流程等移植到信息管理系統，按照操作權限對購買服務的各階段、各環節開展全方位的動態監督管理，及時發現和制止苗頭性、潛在性、傾向性的違約、違規、違法行為。

2政府購買圖書館服務監督存在的主要問題

2.1監督立法不完善

《政府采購法》第三十條規定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責；各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責。”這是目前在國家立法層面唯一規范監督政府購買公共服務的法律規定。財政部在《政府購買服務管理辦法》第六章“績效和監督管理”中進一步明確了財政、審計、民政、工商等擔負的監督管理職責。地方性的政府購買公共服務政策同樣涉及了監督問題。比如，杭州市在《關于政府購買社會組織服務的指導意見》規定：監察、審計部門對購買社會組織服務合同的履行，資金的安排、管理、支付、使用等進行監督檢查和審計[3]。從這些規定可以發現，涉及政府購買公共服務的法律規定不僅少，而且原則性規定較多，缺乏實際的可操作性，難免各地、各部門在實踐中隨心所欲、各行其是。就政府購買圖書館服務的監督來講，有區別于政府購買其他類型公共服務的特殊性，如果沒有針對性、專業性較強的法律規定，難免監督部門在角色、任務、銜接、配合等方面出現交叉、重疊、錯位，造成或者沒有部門監督，或者部門之間推諉扯皮等問題。

2.2監督內容不統一

只有監督內容清晰明確，才能使監督措施和監督活動有的放矢。財政部在《政府購買服務管理辦法》第六章“績效和監督管理”采取了“標準執行”與“觀測點”“績效評價”相結合的方法來設定監督的內容。比如，按照第三十一條第二款的規定，監督的內容包括購買服務的數量、質量和資金使用績效（標準執行+績效評價）；在第三十二條又規定，監督的內容涉及“截留、挪用和滯留資金”等行為（觀測點）。應該講，采用綜合性原則設定監督內容的方法比較可取，較全面，通常不會漏掉應當監督的項目。但是，在地方層面，對政府購買公共服務監督內容的設置方法則極不統一。比如，按照上海靜安區的相關規定，監督政府購買圖書館服務的內容是“工作績效、受益情況、公眾滿意度”，顯然側重于績效監督，強調社會評價的監督；按照深圳市的相關規定，監督政府購買圖書館服務的內容則主要是評判社會組織對合同的履行情況。相比之下，我國香港特別行政區福利署在《十六項服務素質標準評估模式參考指引》中對政府購買公共服務監督內容的規定明確而具體，不僅提出了監督社會組織的若干具體標準，而且針對每項標準都設置了監督程序和方法，使整個監督任務與監督操作過程一目了然，易于掌握，便于運用。

2.3監督體系不完整

監督體系的完備性是許多國家政府購買共公服務監督管理的一種特色。比如在德國，對公共服務實施以Bertels?mann和公共交互指標網絡為主要方法的績效評估，前者是按照Bertelsmann基金會制定的基準方法進行績效評估，而后者是由各城市成立的城市公共管理聯合會（簡稱KGST）負責實施。每種公共服務領域被劃分為一個網絡，許多城市在眾多的指標網絡中互相合作，交換績效數據，進行績效比較。在日本，由“官民競標監理委員會”對參與招標的社會組織的資格、項目信息、服務質量等開展監督，保障實施過程的透明性[4]。在我國，盡管《政府購買服務管理辦法》第六章“績效和監督管理”中規定了財政、審計、民政、工商等政府部門擔負的監督職責，但是在實踐中卻存在著監督體系不完整的問題。就政府購買圖書館服務來講，一方面是負有監督職權的部門沒有積極介入監督活動，更沒有相互配合開展工作。另一方面，只注重對承接圖書館服務的社會組織的監督，而忽視對購買服務的政府部門的監督。況且，就對承接圖書館服務的社會組織的監督來看，也存在著重視外部監督，忽視社會組織內部監督的問題。

2.4監督的非常態化

有效的監督并非一蹴而就，需要在長期的探索中摸索規律，不斷改進。因此，必須保證監督工作的常態化、規范化。目前，關于政府購買圖書館服務監督的常態化問題已經引起了部分地方政府、圖書館的重視，出臺了相關規定。比如，在無錫新區政府向艾迪訊公司整體購買無錫新區圖書館經營管理服務中，居民代表與政府工作人員共同組成項目監督管理委員會，定期舉行工作例會，審議圖書館服務效果并作出決議。對政府財政資金使用情況進行監督和跟蹤，要求每個季度審核一次資金使用情況，同時要納入到年度綜合考核當中，以幫助新區政府更好地掌握圖書館服務效果和資金支配去向[5]。但是，規范制定出來，并不代表就能得到正確的執行，許多政府購買圖書館服務常態化監督機制建設和實施情況有待進一步觀察。就當下看，政府購買圖書館服務的常態化監督制度建設與執行效果并不非常理想，具體表現在：常態化監督的制度不健全，內容不明確，機制不完善；制度執行的隨意性，許多政府部門領導借口工作忙、事務多而將監督工作放在日常工作的次要地位，想起來就過問一下，想不起來就算了，或者只派下屬參與相關會議，聽取會議情況匯報，而不做實際的監督調研活動。

3加強政府購買圖書館服務監督的措施

3.1健全監督的法律法規

完善的法律制度是政府購買圖書館服務監督有效化、可持續化的保障。因此，必須圍繞政府購買圖書館服務開展制度創新，健全監督法律制度，明確監督的原則、內容、方法、程序，建立監督前置制度、監督介入制度、監督巡視制度，使任何監督行為有法可依、有法必依。在健全和完善政府購買公共服務監督立法中，要注重責任追究制度的建設。其一，要通過法律和制度的力量，提高監督人員對監督重要性的認識。其二，要通過建立相關制度，把監督責任落實到崗、落實到人，避免存在監督盲區，防止互相推諉現象。其三，在出現監督問題時，不能大事化小、小事化了，更不能采取聽之任之、視而不見的放縱態度，而是要按照法律和制度規定，認真研究，開展責任倒查。在分清責任的基礎上，依據相關規定，追究監督部門和責任人的責任。其四，對于不按法律法規和制度要求接受監督的承接圖書館服務的社會組織，政府部門享有行政優益權，可以采取終止合同、停止付款、責令整頓等措施。對于在監督中發現的違約、違規行為，監督部門應對相關的政府部門、社會組織和個人進行勸戒，要求及時糾正。對監督發現的違法行為，要移送司法機關依法處理。

3.2建設綜合性監督體系

監督體系的完備性是國外政府購買公共服務的特點之一。比如，美國政府向社會組織購買公共服務的整個過程都處于嚴密的監管之下，這得益于美國建立的十分完整的監管體系。首先，美國政府建立了嚴格的信息公開制度。其次，美國政府購買服務的每一筆經費都有詳細預算，納入到政府的年度預算，每年都需國會審議和通過。其三，合同一旦生效，美國政府就會采取信息報告、實地巡查、投訴處理、審計監督以及階段性評估等方式對社會組織進行監督[6]。我國政府購買圖書館服務的監督體系尚不完整，以政府監督和財政、審計、紀檢、監察的專業監督為主，而公眾和媒體監督、圖書館行業監督和司法監督卻較為薄弱。完善監督體系是相當長的時期內我國政府購買圖書館服務的重要工作，尤其是要克服目前以“政府監督政府”為主的自我監督的弊端，加強人大監督、司法監督、公眾監督、媒體監督、圖書館行業監督（圖書館專家監督）等外部監督體系建設，做到監督的全面化、全過程化，不留監督死角。同時，要將內部監督和外部監督有機結合起來，發揮各自的監督優勢，彌補各自的不足。

3.3增強社會組織透明度

信息公開是現代法治和民主原則的基本要求，這決定了承擔公共服務職能的社會組織負有信息公開的義務[7]。在施行政府購買公共服務制度的國家，普遍重視信息公開問題。比如在日本，信息公開有4種渠道：參加說明會、查詢招標公告、查詢官報和上網查詢。我國財政部在《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》中明確提出，要拓寬公開渠道，搭建公開平臺，及時將購買的服務項目、服務標準、服務要求、服務內容、預算安排等信息向社會公開。但是，這項規定針對的是購買公共服務的政府部門而非社會組織，有必要建立社會組織信息披露制度，強制要求承接公共服務的社會組織公開其機構代碼、資金使用、服務標準、實際績效，以及內部運營、社會募資、人員構成、既往業績、參與訴訟等信息。為了強化信息公開制度的效力，可以將社會組織公開信息情況納入信用評價體系，作為是否繼續選擇其作為承接主體的一項條件，或者作為是否剝奪其參與競標資格的重要依據。

3.4引入第三方監督機制

“第三方監督”是指具有專業知識的專家學者或專門機構對政府購買公共服務活動開展的監督。世界上最著名的第三方監督機構是美國的“認可委員會”（COA）。我國的第三方評估監督機構包括法律事務的、會計事務所、審計事務所、專業調查公司等。第三方監督機制對政府購買圖書館服務的監督起到非常重要的作用。因為，購買圖書館服務的項目論證、價格確定、成本核算、質量標準設置、績效評估等都具有很強的專業性質，僅靠政府、圖書館是完成不了任務的。除了專業性外，采用第三方監督機構對政府購買圖書館服務開展監督還有客觀性、公正性、準確性等優點。所以，在政府購買圖書館服務中應重視對第三方監督機制的建設。一方面，建立第三方監督導入機制，以制度的形式把這項機制作為監督政府購買圖書館服務的必須選擇。另一方面，要通過貸幣、財政、稅收等優惠政策積極扶持和培育第三方監督主體，特別是適用于購買圖書館服務的專業監督主體。還要采取競爭法則，打造第三方監督主體篩選機制，不斷提高其監督能力和監督水平。

參考文獻：

[1]周俊.政府購買公共服務的風險及其防范[J].中國行政管理，2010（6）：55-59.

[2]邰鵬峰.政府購買公共服務的監管困境破解[J].甘肅理論學刊，2013（2）：74-78.

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[4]麻富根.政府購買公共服務的國際經驗與啟示[J].中國政府采購，2014（4）：26-28.

[5]賀偉.政府購買圖書館公共服務的新嘗試[J].圖書館雜志，2014（2）：37-40，94.

[6]呂外.美國政府向非營利組織購買公共服務模式分析及啟示[J].江南社會學院學報，2013（4）：68-71.

[7]張曉紅.公共治理視角下加強政府購買公共服務監管的思考[J].財政監督，2014（2）：42-45.

郜豐信男，1978年生。本科學歷，助理館員。

收稿日期：（2015-06-09；責編：徐向東。）