社會組織：政府購買圖書館服務的承接主體

嚴之鈺（鄭州大學新聞與傳媒學院，河南鄭州450052）

社會組織：政府購買圖書館服務的承接主體

嚴之鈺
（鄭州大學新聞與傳媒學院，河南鄭州450052）

[摘要]社會組織在政府購買圖書館服務中扮演著政府職能的踐行者、讀者利益的維護者、公共資源的配置者、服務需求的調研者等重要角色。當前，我國社會組織在承接圖書館服務中存在的主要問題包括：數量較少，制約外延力；適應性差，壓抑承接力；不善經營，缺乏發展力；行為失范，影響公信力等。在政府購買圖書館服務中建設與發展社會組織可以采取下列措施：改革社會組織管理制度、加大對社會組織的扶持力度、開展社會組織能力建設、積極創造良好的合作環境、注重對社會組織的監督管理等。

[關鍵詞]政府購買公共服務圖書館社會組織非政府組織

[分類號]G250

“社會組織”的誕生與發展是20世紀以來人類社會變革進程中的偉大創造，社會組織的發育和對公共事務的有效參與度是衡量一個國家文明和諧水平的重要標準。政府購買公共圖書館服務，同樣不能缺少社會組織的作用。因為，政府購買力公共圖書館服務的對象就是社會組織，沒有社會組織，就無所謂政府購買公共圖書館服務。政府購買公共圖書館服務的實質是依托社會組織來滿足社會對公共文化服務的需求，從主觀角度來激勵、挖掘、促進社會組織發揮公共服務功能，而這必然又會從客觀上推動社會組織的發展壯大。反過來，社會組織承接公共圖書館服務能力的低下，或者承接服務的范圍局限，或者行為失范喪失公信力，就必然成為制約政府購買公共圖書館服務的“瓶頸”與“卡口”。實施與可持續發展政府購買公共圖書館服務這種政府行政改革與治理圖書館的新制度、新模式、新辦法，就要積極培育社會組織，不斷完善社會供給機制。

1社會組織在政府購買公共圖書館服務中的角色

1.1政府職能的踐行者

政府行政的重要目標之一就是維護公共利益。因此，由政府生產和提供公共圖書館服務無可厚非。但是，公共圖書館服務供給主體的單一性導致和加劇了“供給失靈”，造成服務水平和質量的下降、服務的非均衡性與非平等性、應對多樣性和多層次服務需求的乏力性，以及服務資源的浪費等問題。政府購買公共圖書館服務將形成供給主體的多元化，供給結構不再是“政府—圖書館”，而是“政府—社會組織—圖書館”，社會組織不僅成為服務供給的橋梁，更重要的是成為公共圖書館服務的生產和提供主體，形成公共圖書館服務多中心生產、多中心提供的格局。顯然，在政府購買公共圖書館服務的框架內，政府自己不再直接生產和提供服務（除少數情況外），而是將這種職能轉移給社會組織，社會組織不僅承接了產生和提供公共圖書館服務的任務，而且受政府委托行使了本來應該由政府行使的公共服務職能。

1.2讀者利益的維護者

社會組織由社會成員組成，是享有國家主權的公民組織，社會組織本身也是公共服務的被供給者，在政府購買公共服務中扮演著主權者的角色[1]。從此角度認識，社會組織必然要維護自己的權益，按照與政府的合同約定生產和提供公共圖書館服務。從另一個角度分析，政府購買公共圖書館服務，把原本無標準、無評估、無監督的“柔性控制”轉變為按照合同辦事、按績效兌現、依約定追責的“剛性約束”，社會組織為了避免違約，或者為了防范法律風險，就要千方百計履行合同義務，開展管理創新，提高服務水平和質量。比如，安徽儒林圖書館咨詢服務有限責任公司整體承包蕪湖市鏡湖區圖書館后，聘請了20名具有相關專業學歷的工作人員，施行“全年開放、全免費、全年齡段、無障礙閱讀、全媒體閱讀”的“五全”貼心服務，受到讀者的歡迎和贊許[2]。又比如，江蘇無錫新區圖書館整體外包給艾迪訊電子科技有限公司后，成為公共文化建設的亮點與樣板，受到文化部的表彰[3]。

1.3公共資源的配置者

公共資源配置的不科學，或者生產和供給“不足”，或者“過剩”，是政府供給公共圖書館服務的固有問題，其根源在于科層體制下的官僚主義弊端與政府對公共服務的壟斷，而解決的辦法只有一個，那就是打破壟斷，開展競爭。市場競爭理論認為，如果是公共服務領域出現問題，走出困境的辦法既不在于鼓勵政府擴大也不在于增加預算來獎勵政府官僚，而是要用強有力的競爭來代替政府的壟斷[4]。社會組織融入政府購買公共圖書館服務的機制就是競爭，而且應該是“充分”的競爭。有學者指出，在公共服務領域引入市場競爭機制能使情況得到改善，但是這種改善不具有可持續性，改善的效果在很大程度上取決于競爭環境的充分性[5]。市場競爭機制在公共圖書館服務領域價值的實現，將促進資源的合理流動和科學配置，將較大程度地克服生產和供給“不足”，或者“過剩”的難題。

1.4服務需求的調研者

在公共圖書館服務的傳統實現模式中，政府盡管是供給主體，但是由于遠離社會、脫離市場造成的信息不對稱，并不完全、真實地了解公眾對圖書館服務的需求，決策、規劃、方案等都帶有或多或少的盲目性，以致于花錢不少、出力不少，但事情總是辦不到點子上，群眾總是不滿意。與此不同，社會組織產生于社會需求的市場環境、成熟于對社會服務的實踐之中，因而能夠速迅、敏感地捕捉到公眾需求和市場的變化，并且知道該采取怎樣的正確對策來應對。社會組織的這種優勢是政府部門難以比擬的，這也是為什么政府部門往往委托社會上獨立的咨詢機構開展調查研究的重要原因。社會組織對社會需求與市場環境的溝通調研，將為政府決策提供第一手詳細的資料，彌補了政府在公共圖書館服務供給中“失聰”“失盲”的不足，對于提高公共財政使用效率，滿足社會對公共圖書館服務的需求起到積極的意義。

2社會組織在政府購買公共圖書館服務中的問題

2.1數量較少，制約外延力

據2013年5月國務院新聞辦發布的《2012年中國人權事業的進展》白皮書顯示，截至2012年底，我國全國依法登記的社會組織有49.2萬個，相當于每萬人擁有社會組織3.67個，而發達國家這一指標起碼都在每萬人擁有50個以上，即使發展中國家一般也在10個以上[6]。這種狀況在政府購買公共圖書館服務中的反映就是參與承接服務的主體少，在很多情況下甚至難以選擇到一家承接組織，更談不上充分競爭。另外，我國社會組織對圖書館業務的承包多局限于圖書加工、裝訂、分類、編目等，能夠承包圖書館更廣泛服務和整體運行管理任務的社會組織更少，業務外延力受到限制。相比之下，國外不少社會組織都具備綜合承包圖書館各種業務與管理任務的能力。比如，英國的“約翰萊恩整合服務公司”（JLIS），以及被稱為美國“第五大圖書館系統”的“圖書館系統和服務公司”（LSSI）等。

2.2適應性差，壓抑承接力

我國的社會組織既往主要是與圖書館打交道，直接同圖書館簽訂合同，承包圖書館的安全保潔、圖書采購、資源供應、技術研發、人員培訓、學術講座等方面的業務。也就是說是“圖書館購買服務”，而非“政府購買服務”，社會組織和政府通常沒有牽連。但是，在政府購買公共圖書館服務模式下，這種狀況有了很大不同，變為“政府購買服務”，而非“圖書館購買服務”，社會組織必須與政府直接交往，與政府開展招標、談判、簽約、履約、評價、結算等一系列的工作。然而，許多社會組織對此并不適應，一方面不了解、不熟悉政府購買公共圖書館服務的法律法規和方針政策，另一方面沒有同政府打交道的經驗，這在很大程度上抑制了承接服務的能力。另一方面，我國有的社會組織具有官方和或半官方的背景，凡事“聽命于政府”“唯政府馬首是瞻”，獨立性差，缺乏自主參與市場競爭的能力。

2.3不善經營，缺乏發展力

資金匱乏是困擾我國社會組織生存發展的主要障礙。一方面，政府對社會組織的“輸血”較少。比如，據報道，發達國家社會組織的運作資金有近30%來自政府的支持，而我國社會組織的資金來自于政府財政扶持的比例僅占10%~15%[7]。另一方面，社會組織的自我“造血”功能低。以2008年數據為例，全國性社會組織自主收入只占總收入的13%左右，低于世界39個國家36%的平均水平[8]。我國有的社會組織嚴重依賴政府的投入。比如，廣州大同社區服務中心的資金95%來自于政府購買服務，政府對資金的拖欠，造成業務活動難以正常開展[9]。同樣的情況大量存在于圖書館服務領域，社會組織對政府投資的過度依賴、不善于多種經營、募資能力差等，造成自生自滅，或者難以為繼，步履維艱。

2.4行為失范，影響公信力

國際實踐表明，政府購買公共服務領域是產生腐敗問題的重災區，甚至有學者指出：公共部門合同外包是腐敗的最主要源泉之一。通過賄賂得到合同成為一種較普遍的現象。在我國，一些社會組織靠關系而不是自身的實力和市場競爭獲得項目，在這種情況下就極有可能導致社會組織與政府部門之間的隱蔽交換行為，即“尋租”機構為了獲得政府的合同向官員展開游說、賄賂等活動，官員為了獲得利益，在政府購買服務的投標、評標、監督、評估等各個環節都有可能為其提供“方便”，使其他正常參與競爭的社會組織無法獲得公平的對待[10]。我國圖書館以往的外包服務中，因為暗箱操作、商業賄賂等違規違法行為被查處的案件屢見不鮮，這些問題的存在不僅擾亂了正常的市場競爭秩序，也為服務質量保障留下了隱患，同時敗壞了社會組織的形象，影響了其公信力的培塑，這也成為制約社會組織向社會籌資的重要因素。

3建設與發展社會組織的舉措

3.1改革社會組織管理制度

我國對社會組織的成立施行“登記管理”和“業務主管”相結合的“雙軌管理”制度，由于許多社會組織沒有掛靠的主管單位，被排除在“合法的”社會組織之外，失去參與政府購買公共圖書館服務的資格，這是導致服務于圖書館的社會組織數量少、結構不合理、承接能力差的原因之一。另外，我國對社會組織的資質設立了較高的標準，使許多社會組織望而卻步。比如按照《文化類民辦非企業單位登記審查暫行辦法》的規定，民辦非企業單位的最低開辦資金不低于30萬元人民幣。為了有利于社會組織的發展，應對現行社會組織管理制度進行改革，變“雙軌制”為“單軌制”，取消社會組織必須有主管單位的前置規定，只施行登記管理。目前，北京、深圳等地都開展了這方面的改革，收到較好效果。另外，要開展社會組織的去行政化變革，使服務于圖書館的社會組織與政府脫鉤，還其社會屬性，增加獨立性，提高承接圖書館服務的能力和自我生存能力。

3.2加大對社會組織的扶持

政府應通過各種支持政策，引導、鼓勵社會組織參與圖書館建設。比如俄羅斯《圖書館事業聯邦法》規定，政府通過撥款和相應的稅務政策、信貸政策、價格政策來支持圖書館事業的發展。按照匈牙利法律的規定，企業的捐贈可以抵消部分稅款，而且捐款不能只投入一個行業。這樣就保證了圖書館也可以獲得捐款。因此，項目捐贈成為匈牙利圖書館最常見的一種資金籌集途徑[11]。目前，我國對社會組織的捐款稅收、信貸政策等與國外相比，還有一定的差距。一方面，可以通過施行優惠的稅收政策、信貸政策、價格政策引導社會組織參與政府購買圖書館服務，另一方面可以建立獎勵制度，對在圖書館建設中做出突出貢獻的社會組織予以獎勵。還可以設立專項基金，對部分社會組織提供特別的資助。另外，在招標中可以采取一定的政策傾向，賦予社會組織享有優先承接權。

3.3開展社會組織能力建設

社會組織自身能力的強弱是其能否承擔政府購買力服務的重要前提，因此加強社會組織能力建設是重中之重[12]。一方面，要健全社會組織管理政策。比如廣州市陸續出臺了《行業協會規范化治理指引》《社區社會組織管理試行辦法》《對社會組織發起人負責人服務管理工作的通知》等政策。另一方面，社會組織本身要加強自律建設，遵紀守法，規范行為，培養和提高社會公信力。更重要的是政府要采取措施，為社會組織能力提升提供直接的服務。比如，開展對社會組織人員的培訓。在日本，每年獲得司書資格的人員中只有少部分進入圖書館工作，大部分成為圖書館外包市場的人力資源，以致于外包公司的合同館員比圖書館的正式館員還具有專業水準[13]。還比如，政府可以建立社會組織孵化基地，針對圖書館的需要，培植專門的服務于圖書館的社會組織。

3.4積極創造良好合作環境

在“出資購買者—任務承接者—服務消費者”的“三元主體”結構中，政府、社會組織、圖書館之間是相互聯系、相互依存、相互制約的“合作伙伴”關系，彼此不是對手，而是共命運的利益主體，都以對方利益的實現為實現自己利益的前提條件。因此，必須在政府、社會組織、圖書館之間建立基于可信賴的、合作共濟的戰略關系。一方面，政府要從大局出發，在權力重新分配和利益格局重新劃分的大趨勢下，走出小圈子，認真貫徹政府購買圖書館服務的法律法規和政策，切實推進這項工作的開展。另一方面，政府、社會組織、圖書館之間要主動聯絡溝通，加強信息交流和互用，防止信息不對稱對合作造成負面影響。要采取措施創造公平競爭的秩序和環境，這對建立與鞏固各主體之間的合作伙伴關系至關重要。因為，許多實踐表明，非公平的競爭恰恰是破壞政府、社會組織、圖書館之間友好關系的“罪魁禍首”。同時，應加大政府購買公共服務的社會宣傳力度，提高社會認同感，這對創構良好的合作環境是有益處的。

3.5注重對社會組織的監督

對社會組織開展監督既是防范和查處違規違法行為，評價績效，為政府提供決策依據的重要手段，也是培養社會組織遵紀守法意識，在法制化前提下提升能力素質的重要對策。比如，在無錫新區圖書館整體外包中，居民代表與政府工作人員共同組成項目監督管理委員會，定期舉行工作例會，審議圖書館服務效果，并作出決議。對政府財政資金使用情況進行監督和跟蹤，要求每個季度審核一次資金使用情況，同時納入到年度綜合考核當中，以幫助政府更好地掌握圖書館服務效果和資金支配去向[3]。對社會組織的監督包括4個層次：第一層是社會組織內部按照法律法規，對照合同要求開展的自我監督。第二層次是購買服務的政府的監督，側重于對購買服務的數量、質量、申請、招標、實施、評價、反饋等全過程的監督。第三層是財政部門的監督，突出對購買服務過程中資金流程、使用、支付、結算、資金使用效率等方面的監督。第四層次是來自廣大讀者、社會和媒體的監督。

參考文獻：

[1]譚文莉.社會組織在政府購買公共服務中的角色定位[J].學理論，2014（6）：55-56.

[2]付君蘭.蕪湖政府購買服務帶來了什么？[EB/OL].[2015-05-01].http：//ahanbuinewscom/system/.

[3]賀偉.政府購買圖書館公共服務的新嘗試[J].圖書館雜志，2014（2）：37-40.

[4]項顯生.論政府購買公共服務的基本原則[J].中共福建省委黨校學報，2014（2）：37-44.

[5]薄偉芬，趙武，李曉華.多元價值追求下政府購買公共服務的包容性創新[J].技術經濟，2015（1）：46-52.

[6]許麗英.我國政府購買公共服務的現實困境與路徑選擇[J].黑龍江省社會主義學院學報，2014（3）：28-30.

[7]陳巖.社會組織承接政府購買服務能力建設的困境與對策[J].改革與開放，2014（10）：58-59.

[8]萊斯特·M·薩拉蒙著；王浦劬譯.政府向社會組織購買公共服務—中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010：78.

[9]王玉明，王沛雯.政府向社會組織購買服務：問題與對策[J].廣東行政學院學報，2014（1）：10-15.

[10]陳為雷.政府和非營利組織項目運作機制、策略與邏輯[J].公共管理學報，2014（7）：93-105.

[11]馬艷霞.促進社會力量參助圖書館事業的途徑與措施[J].圖書情報工作，2011（23）：89-92

[12]高海虹，王彩云.政府購買視角下的社會組織發展路徑思考[J].理論導刊，2012（8）：39-41.

[13]何燕.日本高校圖書館業務外包及啟示[J].貴州師范學院學報，2013（1）：29-32.

嚴之鈺女，1993年生，鄭州大學新聞與傳媒學院本科在讀。

收稿日期：（2015-07-10；責編：徐向東。）