資源型城市城鄉一體化研究

張婷

摘 要：過去的幾年里，孝義市在統籌城鄉發展方面進行了一系列有益探索。黨的十八大進一步明確了新時期城鄉一體化的方向，為城鄉一體化建設帶來了新的發展機遇。孝義市應緊緊抓住這一重要契機，以壯大經濟實力、完善公共服務、加強基礎設施為抓手，以資源型經濟轉型綜合配套改革試驗為載體，爭取成為全省城鄉一體化發展的先行區和體制機制改革創新的示范區。

關鍵詞：資源型城市 城鄉一體化 現狀分析 主要成就 存在問題 政策建議

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）10-185-03

一、山西省孝義市城鄉一體化發展現狀分析

（一）特色做法

1.瞄準區域中心城市定位，構建“1420”城鄉一體化發展框架。孝義市始終把自身發展置身于全省的大坐標中，圍繞山西“一核一圈三群”的城鎮化布局，確定了“背靠呂梁山，融入太原圈，面向環渤海”的戰略定位，主動對接環太原都市圈城際快速交通，著力打造沿孝河、汾河的生態、經濟、旅游走廊，建設具有中國氣魄、蘇州風格、孝義特色的現代化中等城市。他們聘請國內一流規劃設計團隊，在全省率先編制完成了《孝義市市域城鄉一體化規劃》，啟動實施了“1420”特色城鎮化工程。具體來說，是將全市945平方公里作為一個整體區域，按照“中心城區、中心集鎮、中心村”三個層面梯次推進的原則，沿著“以主城區為龍頭、4個特色中心鎮為支點、20個社區化新型農民集中居住區為輻射”的思路，統籌安排城鎮建設、農田保護、產業集聚、村莊分布、生態涵養、文化傳承等空間布局，使260個村、47萬余人通過“1420”工程向城區、中心鎮、中心村聚集，實現城鎮化的跨越式發展。截至2012年底，全市城鎮化率達到60.56%，城鎮人口達到28.72萬人，其中城區人口21.7萬人，初步實現由縣級小城向區域性中心城市框架基本形成的轉變。

2.依托產業園區建設，形成“三個集中”城鄉一體化發展格局。孝義市按照“工業向園區集中、農民向城鎮和中心村集中、土地向適度規模經營集中”的思路，整合資源、集聚要素，加快新型煤化工園區、現代制造業園區、高新科技產業園區、高陽現代農業示范園區、中心城市現代服務業集中示范區“五大園區”建設，促進產業集群的形成，有效地發揮了生產要素聚集、帶動、輻射周邊農村經濟發展的功能。同時，依托千萬噸級新型煤化工園區，規劃啟動總投資35億元的梧桐新區建設，為山區和邊遠村村民下山出溝入鎮進城創造條件，推動農民向城鎮和中心村集中。由此騰出的土地用于規模經營，使全域發展格局由分散布局、松散集聚向基地化、園區化轉型。

3.依托特色基地建設，創建“城鄉等值發展”新模式。孝義市企業家馬力農提出了“整合土地資源，實行移民并村，實施以東盤糧為中心的周邊7個村整體開發建設勝溪新村”構想。這一構想得到孝義市委、市政府的大力支持，被列為孝義市統籌城鄉發展先行先試工程。新村建設立足于統籌城鄉發展，通過加大對農村的資金投入，開展移民并村、基礎設施建設、產業開發、功能配套等一系列綜合工程，吸引人口集聚，推動供水、供電、交通、通信、有線電視和信息網絡等城市基礎設施向農村的延伸，促進教育、就業等公共服務的均等提供，切實改善廣大農村和農民的生產、生活條件和整體面貌，逐步消除城鄉差距。新村建設涉及7個村1.5萬人，區域面積18平方公里。通過資源整合、土地流轉置換、宅基地置換，共節余土地1500余畝，用于機械化耕作和發展特色大棚。目前，投資3000多萬元的“一村一品”蔬菜產業基地已初具規模，投資1500萬元的萬畝現代化農業示范區已通過國家級標準化園區認證，投資9000多萬元的教育園區將投入使用，投資3500萬元的社區化農民新居即將入住。

4.依托城中村改造，打造現代“城市化農民居住”新社區。孝義市積極開展城中村改造行動，由政府主導、村委組織、市場運作，將城中村打造為現代城市化農民居住新社區。全市相繼有18個村啟動改造，建成封家峪、留義、賈家莊等9個城市化農民居住社區。這些新社區的居住形態以多層、高層公寓為主，在景觀上已經與城市融為一體；新社區中的農民所分得的房屋仍是集體產權，而退出來的宅基地和農業用地全部或逐漸地被征用為國有建設用地，并整合到城市地方的統籌規劃建設中去；除集體產權和農民身份外（也可轉為居民），新社區的管理已納入到城市管理體系中，最終完成村民轉為居民，村委會轉為居委會，農村集體經濟轉為股份制經濟，城中村轉為現代文明社區的轉變。

（二）主要成就

1.特色縣域城鄉一體化布局初步形成。孝義市啟動實施了“打造一流主城區、提升4個中心鎮、建設好20個宜居社區中心村”的“1420”工程，加快推進以特色城鎮化為目標的新農村建設。重點打造環城沿線村的城市社區型示范圈，總投資30億元的梧桐新區與城市融為一體，拓展了城市空間。針對農村布局分散、居住條件差、公用事業發展滯后的狀況，孝義市按照“撤小并大、聯村整治、連片建設”的思路，對農村的土地、住宅、基礎設施等資源進行綜合治理，啟動實施了39個村5.7萬人的整體搬遷集聚，建成一批高起點、高標準、人口高度集中的特色城鎮化新區。通過“1420”工程建設，孝義市具有特色的縣域城鄉一體化布局初步形成。

2.農民收入穩定提高。孝義市通過發展高效農業、加快農村勞動力轉移、拓展農村服務業、拓寬農民增收渠道，逐步構建起農民遞進增收機制。農民人均純收入由2006年的4901元增加到2010年的7686元，年均遞增9.42%。期間，政府部門采取政策引導、強化服務等措施，鼓勵有資金、懂技術、善經營的高收入戶創辦小企業、開發新崗位，帶領低收入戶就業、創業，引導更多的農戶以充分就業促增收，以興辦項目促致富，提高經營性收入在農民收入中的比重。截至2011年底，全市農民人均純收入達到9308元，同比增長22.1%，收入水平居全省首位。

3.農村面貌明顯改善，新農村建設碩果累累，農村面貌獲得了極大改善。2011年，“五個全覆蓋”工程進一步深入推進，共有259個村實現街巷硬化，農村文化場所和體育場所實現全覆蓋，新增便民連鎖商店47個、農家書屋109個，27個村1.73萬人的飲水安全得到解決，農村養老保險參保率達到93.5%。同時，啟動村莊綠化、通道綠化、荒山綠化等十大生態建設工程，開展“花園式村莊”和“環境優美鄉鎮”創建工程，實施“百村百校百企”社會綠化，構建起覆蓋城鄉的綠色生態系統。2011年，全市造林綠化率和森林覆蓋率分別達到38%和30.7%，農村生態環境得到極大優化。

二、山西省孝義市城鄉一體化發展存在的問題

1.區域發展不平衡。孝義市地貌以山地、丘陵為主，占全市總面積的62.5%，臺塬區占全市總面積的19.3%，平原區所占比重不到20%。不同區域在資源稟賦、產業基礎、基礎設施建設等方面均存在較大差異，其中山區鄉鎮的經濟發展水平、基礎設施和公共服務設施建設均落后于平原地區，鎮區間的城鄉一體化起點存在明顯差別。東部地區包括城區、梧桐鎮、高陽鎮、大孝堡鄉等，是孝義市人口和產業重點集聚、城鄉一體化程度最高的區域，雖然區域內地形平坦，農業生產和非農產業發展條件有利，城鄉建設條件優越，但東部平川區與基本農田重點保護區域重疊，土地資源要素的限制性相對較大。中部資源型地區包括兌鎮鎮、陽泉曲鎮、柱濮鎮、下堡鎮、西辛莊鎮、高陽鎮等，是該市礦產資源集中分布和開發區域。這一區域依托資源優勢形成典型的資源型經濟體系，經濟發展水平相對較高，同時也是人口、產業、城鎮、鄉村居民點相對集中的區域。但是，受到資源衰竭和生態環境脆弱的影響，發展后勁相對不足，社會經濟處于轉型階段。西部丘陵山區，包括南陽鄉、驛馬鄉、下柵鄉等，具有林牧資源優勢，是該市生態建設區和林牧發展區。這一區域由于地形復雜、生態環境脆弱，不適合大規模的人口與產業集聚，農業生產條件不佳，工農業基礎薄弱，經濟和城鄉發展水平落后。

2.城鄉經濟產業結構亟需優化。英國經濟學家克拉克、美國經濟學家庫茲涅茨等學者的研究表明，產業結構通常是從“一、二、三”結構向“三、二、一”結構轉化，但孝義市產業結構仍呈現明顯的“二三一”特征，第二產業比重較大，第三產業比重偏小。2006～2010年，孝義市第三產業占地區生產總值的比重由23.2%提高至36.2%，三產比重雖有提高，但發展速度未見大的突破。同期第二產業比重雖由74.1%下降到60.4%，但在地區生產總值中仍居主導地位。從工業內部結構來看，同時還存在著重工業比重過大、輕工業比重過小的問題。2006年，孝義市輕重工業之比為0.48：99.52，到2010年為1.84：98.16，輕重工業比重嚴重失衡的狀況未見明顯改善。相對于輕工業和第三產業而言，重工業的資本有機構成較高，資本吸納勞動力的能力較弱，如果重工業的比重過大，將會阻礙資源要素的自由流動和勞動力結構由二產向三產的順利轉化，使失業者的再就業相對困難，繼而影響社會穩定和城市發展。

3.城鄉居民收入不平衡。2006年至2010年，孝義市城鎮和農村居民的收入雖然都有提高，但兩者間的差距卻呈現出不斷拉大的趨勢。5年間，城鎮居民可支配收入由10132元提高到16642元，年均增速10.43%；農民人均純收入由4901元提高到7686元，年均增速9.42%。由于農民收入增長速度慢于城鎮居民，導致城鄉居民收入差距逐漸擴大，由2006年的2.07：1擴大至2010年的2.17：1。不僅如此，在農村居民內部，各鄉鎮間的農民收入差距也比較大。在2010年，中陽樓街道辦事處和東許街道辦事處的農民人均純收入分別是9259元和5411元，兩者相差3848元。收入之間的差距引發了城鄉居民消費水平和消費能力的差異，進而對城鄉經濟社會協調發展產生影響。

4.城鄉基礎設施差距較大。近些年來，雖然孝義市投向農村和城市基礎設施的資金均有大幅度的增長，但農村地區基礎設施的財政投入增幅遠遠低于城市地區的增幅。農村的生產生活環境尚有很大的改觀空間，尤其是一些大型居住區、新建住宅區以及相當一部分集鎮小交通的配套仍然跟不上。實踐研究表明，區域基礎設施的發展水平總是在一定程度上促進或者抑制與城鄉一體化發展程度緊密相關的區域經濟發展、工業發展和人均地區生產總值的提高。因此，農村基礎設施的建設落差在城鄉一體化的推進中必須解決。

5.城鄉公共服務存在差距。在就業方面，由于信息的不對稱，農民獲取的用工信息要比城鎮居民少很多，與城市居民相比，農民的就業渠道較為狹窄，通常是從事農業、外出打工、在鄉鎮企業就業、本地經商等，并且，在這有限的就業范圍內，又存在不少限制性因素。比如，目前的農業產業化規模和發展潛力還不足以吸收大量農村剩余勞動力，就業容量有限；外出打工及在鄉鎮企業就業需要一定的專業技能，而農民的文化素質較低以及專業技能不足，無法滿足企業的用工要求等等。以上種種原因限制了勞動力的自由流動，阻礙了城鄉一體化的進程。在教育方面，城鄉教育資源配置不均衡的問題仍較突出。由于優質教育資源較多的集中在城市地區，導致城區優質學校大班額的問題難以消除，而與之并存的是農村學校生源不足，規模過小。

三、推進孝義市城鄉一體化發展的政策建議

推進城鄉經濟社會一體化發展，是著力破除城鄉二元結構、縮小城鄉收入差距、構建和諧社會、保證國民經濟長期持續健康發展的重大戰略，也是“十二五”及今后相當長時期內政府工作的核心內容和主線{1}。

（一）壯大經濟實力，為城鄉一體化提供原動力

經濟發展是城鄉一體化發展的根本條件，是城鄉一體化程度提高的根本動力。要壯大市域經濟實力，把園區建設、項目建設與小城鎮和新農村建設結合起來，發展大產業、大園區、大項目，增強城市發展的功能和動力。支持中心城鎮建立具有產業優勢的園區和基地，逐步形成“一區五園、四帶、多點”的產業空間布局，實現“投產一批大項目，提升一個小城鎮，隆起一條經濟帶”的目標。

1.實施項目帶動戰略。推進市域城鎮化，無論是產業轉型升級，還是社會事業繁榮發展，無論是基礎設施建設與完善，還是生態環境保護與改善，都離不開項目建設。所以必須大力實施項目帶動戰略，圍繞新型工業化、特色城鎮化、農業產業化、市域生態化，推進一批產業轉型升級項目、生態環境保護項目和公共服務設施項目。推動10戶以上大型企業集團在“十二五”期間各自實現“雙五十億工程”，即投資50億以上，新增銷售收入50億以上；積極謀劃實施一批投資和銷售收入達10億和1億的“雙十億工程”、“雙億工程”；選擇一批對經濟社會發展影響大，投資拉動效應強的項目作為重點工程，集中力量強力推進。同時，支持中小微型企業實施一批“中項目、小項目”，增強經濟活力，創造需求，吸納就業。

2.發展特色產業集群。要根據資源稟賦和區位特點合理選擇主導產業，開展招商引資，促進上下游產業、關聯產業和配套企業的相對集中，培育具有比較優勢和發展潛力的特色產業集群。要堅持“政府扶持、市場運作、實體經營、上下聯動”的運作機制，按照“工業園區化、園區市場化、產業集群化”的要求，圍繞四大循環產業鏈：煤焦化一體化、煤電鋁一體化、煤鐵鋼一體化、農產品產加銷一體化，使園區成為項目上規模、上檔次，大集聚的載體，成為新技術、新產業的高地，成為產業做大做強和做優的平臺。政府部門應在工商、稅收、金融、服務等方面對縣域特色產業集群予以大力支持，制定土地管理、城鎮規劃、市場開拓、技術創新、融資擔保、人才培養等針對縣域特色產業集群的扶持政策，建立起政府主導的縣域特色產業集群發展推進機制。

3.堅持產業轉型與產業升級。一是開展煤焦產業深加工。以機械化、信息化和智能化為目標，提高煤炭生產的規模化和集約化水平。在煤炭開采的基礎上，延伸產業鏈，優化焦油加工產業鏈，拓展甲醇烯烴化產業鏈，延伸粗苯精制產業鏈，加快化肥產業鏈等煤化工產業鏈；穩步推進煤炭氣化產業鏈；積極籌劃煤炭液化產業鏈。二是發展非煤替代產業。積極開發重大成套裝備和高新技術裝備制造業；重點引進煤炭、冶金、電力、焦化等高耗能行業的節能技術與裝備，推廣節能、低碳技術，發展節能環保產業；充分發揮資源優勢，積極推進太陽能、生物智能等新能源開發利用；大力推行循環經濟，發展循環型工業、循環型服務業、循環型農業，建設循環經濟園區。三是發展服務業。加快現代物流業、金融服務業、旅游業等第三產業的發展，提高第三產業在地區生產總值中的比重，減少經濟發展對工業增長的過度依賴，從而相對控制對能源消費總量的過度需求。

（二）完善公共服務，關注民生幸福

城鄉一體化的發展目標是改變城鄉二元結構，實現城鄉在政策上的平等、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展{2}。因此，要實現城鄉一體化，就要確保城鄉居民享有公平的機會，讓所有社會成員平等地享有教育、就業等公共服務的權利，共享社會進步的發展成果。

1.統籌配置教育資源，縮小城鄉間教育差距。均衡優質發展九年制義務教育，統籌配置教育資源，合理調整學校布局，縮小城鄉間教育差距。集中力量發展職業教育和多種形式的職業培訓，以呂梁職業技術學校建設項目、孝義市委黨校建設項目、教育培訓中心建設項目等為重點，培養出更多的高技能專業人才和高素質勞動力。

2.實施更加積極的就業政策，改善城鄉就業狀況。建立城鄉統一的就業登記備案管理制度，將農村富余勞動力轉移就業、被征地農民和新成長勞動力就業和城鎮下崗失業人員再就業納入統一的備案管理進行統籌規劃和安排。完善基層勞動就業管理和服務體系，構建市、鎮（街道）、村（社區）就業用工單位三級信息網絡，做到鎮（街道）有窗口，村（社區）有專欄，實現城鄉勞動力資源和用工信息的共享。出臺促進就業的優惠政策，引導和鼓勵用人單位吸納城鄉就業困難人員就業，建立用地企業按比例吸納農村勞動力就業制度，對招用就業困難人員、轉移搬遷的失地農民的企業，給予其稅收優惠等就業扶持政策。引導政府投資工程優先安排本地勞動力就業，協調煤礦企業、駐市大礦優先解決本地勞動用工。根據不同行業的人才需要開展定向培訓，實施“農業產業結構調整”、“建筑農民工”、“服務外包行業”、“家政服務”、“就業轉失業人員”等專項從業培訓計劃，全面提升城鄉勞動者就業技能。

（三）加強基礎設施建設，保障城鄉要素流動暢通

完善的基礎設施建設是保證城鄉間資源、人口、資金、技術等要素暢通流動的必要前提，是統籌城鄉經濟社會協調發展的重要基礎{3}。為加快城鄉融合，應加強孝義市基礎設施建設，強化城鄉基礎設施銜接，實現城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享。

1.立足擴容提質，增強城市承載功能。加快以擴容提質為重點的基礎設施建設，優化城市空間布局，提升城市的集聚力、承載力和輻射力。按照“一河兩岸、沿河沿湖”的城市發展思路，做好區域統一規劃。以中心鎮和中心村為載體，構建以主干道路為框架，交通系統、排水系統、供氣系統、供熱系統、供電系統、網絡通訊系統等全面配套的農村基礎設施體系。加快三個安置新區建設，加大市政公用設施建設力度，支持中心鎮和中心村建設，加快城市棚戶區改造、城中村改造、古城保護，啟動城鄉清潔工程、宜居創建工程和數字城管等品質提升工程，打造城市特色，塑造亮點，彰顯城市魅力。

2.以道路交通基礎設施建設為重點，強化城鄉銜接。基礎設施建設要以道路交通建設為重點，構建“一環四縱三橫”的現代化交通運輸體系，形成對內大循環、對外大開放的現代交通格局。從帶動城鎮化發展角度來看，內部交通建設主要強調加強中心城區與中心鎮以及各城鎮之間的聯系，暢通經濟要素的區域流動，發揮交通對產業發展、土地利用的引導作用；外部交通建設則應注重改善自身的區位條件，促使周邊地區的信息流、資金流等流向孝義市，以及當地煤炭、焦炭、化肥等工業產品流向周邊地區，形成更廣闊的市場環境，實現經濟增長，收入水平的提高以及城鎮化的快速發展。

3.以中心鎮和社區化中心村為抓手，加大對中心鎮和重點社區化中心村基礎設施投入的力度，特別是增加對農村道路、水利、能源、信息和垃圾處理設施等方面的建設投入，把城市的基礎設施和社會服務設施延伸、配套到農村。完善縣域村莊布局規劃和建設規劃，把村落在城鄉體系中的位置、價值和改造成本等因素納入考慮范圍，因地制宜地開展基礎設施建設。對城中村、園中村和重點工程需要整體搬遷的村，實行“整體拆遷、集中建設、統一安置”，建成一批都市型、城鎮型農村新社區；對規劃的中心村及規模較大、經濟基礎較好的村，實行“撤并自然村，改造舊村落”，建成一批宜居型、和諧型新農村；對交通特別閉塞、條件特別差、改造成本高的村落可以采取整體搬遷和產業吸收等措施，使其向城鎮或者中心村聚集。

注釋：

{1}包宗順.江蘇城鄉一體化發展的政策要點[J].江蘇農村經濟，2011（3）

{2}李文榮，陳建偉.城鄉等值化的理論剖析及實踐啟示[J].城市問題，2012（1）

{3}柳杰，李治國.基礎設施投資與經濟增長關系實證研究[J].商業時代，2007（30）：103

參考文獻：

[1] 康永超.城鄉融合視野下的城鄉一體化[J].理論探索，2012（1）

[2] 張金富.我國東部地區城鄉一體化探索與實踐[J].改革論壇，2012（5）

[3] 佟光霽，李存貴.產業合作的機制構建：基于城鄉一體化的視角[J].學習與探索，2012（2）

[4] 趙玲玲，謝舒艷.城鄉一體化進程中的產業轉移研究[J].廣東經濟，2012（1）

[5] 段祿峰，李永紅.制度創新與城鄉一體化和諧發展問題研究[J].江蘇農業科學，2012（40）

[6] 李文榮，陳建偉.城鄉等值化的理論剖析及實踐啟示[J].城市問題，2012（1）

（作者單位；山西省社會科學院經濟研究所 山西太原 030006）

（責編：李雪）