關于西寧市政府價格聽證制度運行狀況的調研

鄭國龍

(青海民族大學法學院，青海西寧810007）

關于西寧市政府價格聽證制度運行狀況的調研

鄭國龍

(青海民族大學法學院，青海西寧810007）

理論上我們一直在質疑聽證制度存在問題，實踐中的聽證會流于形式也一直為人們所詬病。盡管有很多學者提出了價格解決之道，但問題的發現及對策的提出，本身并沒有對聽證會流于形式這一根本問題有所改觀。此次調研以西寧市已開展的聽證會為案例，在實踐經驗和數據資料的基礎上，發現現行制度的弊端，并有選擇地提出適合于西寧市聽證制度改革完善的，即以聽證代表為中心的程序變革。

運行狀況；聽證代表；展望

瞿同祖先生認為：如果只關注條文而不注意實施情況，只能是條文的、形式的、表面的研究，而不是活動的、功能的研究。我們應該知道，法律在社會上的實施情況是否有效、推行的程度如何、對民眾的生活有什么影響等等。誠然，法律的權威不應來自于立法機關，而是源于法律的實施及其實際效果。《價格法》《政府價格決策聽證辦法》《政府制定價格聽證辦法》頒行以來，價格聽證制度的實施暴露了諸多問題，聽證會成為形式主義的代名詞。

此次調研并不是以理論中所闡述的問題為調研對象而直接加以研究，而是在理論問題的指導下，以青海省西寧市的價格決策聽證制度為研究對象，從西寧市已經開展的聽證會為調研對象，著眼于聽證會運行過程中的細節，對聽證制度的運行實踐和實際效果進行了調研。并以調研數據為出發點，分析了西寧市價格聽證制度存在的問題和原因。在數據分析的基礎上，總結出價格聽證制度改革的傾向性選擇，并在該傾向性選擇的指導下，有針對性地提出以聽證代表為中心的改革，以期能為今后聽證實踐的發展完善提供一定借鑒。

一、西寧市價格聽證制度的運行狀況及實際效果

行政聽證的本質是行政機關就影響行政相對人合法權利的行政行為如何作出、事前與行政相對人進行協商的行政過程。價格聽證制度是政府決策部門、經營者與相關利益主體之間共同參與、相互制約的決策機制。這種多方力量博弈的機會必然會推動價格決策的公正化、民主化和法治化進程。

對現有價格聽證制度的運行狀況我們選擇西寧市2007年至2014年期間所進行的聽證會為案例進行分析。研究主要涉及聽證會的組織和籌備、會議流程、聽證代表的產生、代表構成、各方對聽證會的評價等方面。盡管一些資料的獲取有些困難，但是仍在現有數據資料的基礎上列出了幾項評估依據。

（一）聽證會舉行情況及總體評價

自2007年以來，西寧市共舉行了6次正式聽證會，幾乎每年一次。在6次聽證會中，有關城市供水1次、城市供暖1次、公交票價1次、出租車價格1次、園林問題2次。

1.從聽證會的總體運行結果看

相比國內其他省會城市，西寧市聽證會召開次數少。盡管定價聽證目錄明確列舉的事項達10類，但是舉行過的類型僅涉及5類。其中公交票價調整未獲通過，其他價格調整聽證方案均順利通過。

2.法律制度建設層面

價格主管部門主要依據《價格法》《政府制定價格聽證辦法》，在青海省定價聽證目錄的范圍內，基本依照法律的規定組織召開聽證會。上述法律法規對聽證制度做了一般原則性的規定，盡管也涉及了一部分聽證程序，但這些規定都是粗線條的規定，在聽證實踐中，缺乏實施細則的指導，因此產生了很多任意性的規定和實施辦法，導致聽證程序上出現瑕疵，限制了聽證會功能的發揮。

（二）價格聽證會代表的產生及構成

聽證代表的產生。價格聽證的代表從實踐中看，不同領域的聽證會，代表數量也不同。一般情況下是40人-70人不等。代表產生的方式主要有兩種，一是消費者通過消協自愿報名，二是相關單位的推薦。但是消費者自愿報名并不意味著必然參加聽證會，由價格主管部門篩選決定其是否參加。

上述數據表明，這些代表產生方式也有很大差異性和隨意性。消費者代表通過消費者協會報名參加，消協并不負責代表資格的審查，審查權依然掌握在價格主管部門手里。除消費者代表是主動報名參加外，其他單位代表均為單位推薦，單位推薦代表的比例過高。

（三）聽證筆錄和價格決策之間的關系

聽證筆錄是公共聽證程序中重要的法律文書，它們的內容和法律效力直接關系到公共聽證的價值和目標能否實現。《政府制定價格聽證辦法》規定定價機關作出定價決定時，應當充分考慮聽證會的意見，但是這樣的規定是沒有強制約束力的。盡管我們從西方引進了聽證制度，但聽證制度的核心原則案卷排他規則卻被拒之門外。當事人在聽證過程中積極行使質證權和辯論權，最終目的就是期望通過這些活動來影響行政機關的最后裁決，以取得最大限度有利于自己的結果。

二、以聽證代表為中心的程序變革

作為“公共決策型聽證”的價格聽證的事項往往涉及多方利益群體。因此，聽證代表的選擇成為聽證制度運行中的首要問題，因為代表資格和代表能力往往決定著聽證會中利益博弈的結果，決定著價格聽證決策的走向。

（一）代表選擇方式的非行政化

依據2008年的《政府制定價格聽證辦法》第十條的規定：“聽證會參加人由下列方式產生：第一，消費者采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托消費者組織或者其他群眾組織推薦；第二，經營者、與定價聽證項目有關的其他利益相關方采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托行業組織、政府主管部門推薦；第三，專家、學者、政府部門、社會組織和其他人員由政府價格主管部門聘請。”實踐中西寧市也是依照上述的方式運作，但是這樣的選擇機制不能完全代表相應的多方利益群體，缺乏廣泛的民意基礎。

因此，改革的方向應是代表產生的非行政化，即政府與經營者、消費者之間的多方互動與共同協商的遴選機制。具體而言，價格主管部門制定遴選規則，而規則運行下的具體事務由各參與主體執行。例如在對消費者代表和專家代表的選擇上，應將行政權力下放到社會組織——消費者協會，由社會組織確定聽證代表。盡管一些學者認為當下中國的社會自治組織面臨發育不全但又正在艱難成長的特殊現實，但筆者在實際的調研中發現，消費者協會對于社會民眾的資格審查上具備一定的選擇能力，適合承擔消費者代表的遴選工作。

（二）代表結構的優化

相對于經營者這一強勢主體，消費者代表在代表能力、信息獲取等方面都處于弱勢地位，代表結構的優化，增強了聽證會的專業水平和權威性，增加了與經營者等參與主體博弈的砝碼。代表結構的優化方式可以通過數量控制和比例限制兩種方式來實現。具體而言，消費者代表比例應處于優勢，這種優勢體現在法律規定的消費者比例占全部聽證代表的2/5以上，即給予消費者代表更多的話語權。在代表比例上，普通民眾是代表構成的主流，專家代表必不可少，以改變現有公職代表占大多數的局面。

（三）代表程序性權利保障

從廣義上講，聽證代表程序性權利有知情權、調查權、質證權、發言權等，結合聽證實踐，上述權利并不是在實踐中一一對應并能完全實現的。但代表的知情權和發言權應當是予以重點考慮和研究的。任何法律程序都應當是以保障公民合法的實體權利的實現為主要目的。檢驗一種行政程序是否正當，最終應當看它是否保障相對人實體權利的實現。代表能力發揮情況在一定程度上依賴于聽證信息資料的掌握，發言權能否實現以及實現程度如何決定著程序正義的實現。

因此，在現行聽證模式下，價格主管部門和相關的經營者對于聽證代表的知情權實現應當有不可推脫的責任和義務，并且對代表行使權利應當提供便利和協助。

三、總結與展望

我們提到的制度改革是以聽證代表為中心的程序變革，聽證代表是決定聽證決策走向的關鍵因素。雖然一些人會認為改革之處是細微的，但改革聽證代表制度在實踐中是最容易取得突破的，作用也是明顯的。眾所周知，聽證制度的核心規則是案卷排他制度，但在目前政府主導下的價格聽證模式中，短時間內案卷排他規則并沒有太大的生存空間。即便是引入該規則，其未必契合中國本土的法治實踐。筆者所建議的以聽證代表為中心的程序變革，反映了聽證制度發展的新趨向，即從行政管制到行政協商的合作治理模式。

因此，我們期待著在未來聽證制度的發展中，政府機關對于聽證制度要達到一種“弱行政化”的態度或程度，提升行政相對人的主體地位，通過在決策中與相對人的行政協商，實現國家與公民之間在決策事項上的合作治理。

[1]瞿同祖.中國法律與中國社會[M].北京:中華書局,2005.

[2]章劍生.作為協商性的行政聽證[J].浙江社會科學,2005（4）:59-63.

[3]王文娟,寧小花.聽證制度與聽證會[M].北京:中國人事出版社，2005:56-58，156-157.

[4]章志遠.價格聽證困境的解決之道[J].法商研究,2005,（2）:3-12.

D6

A

1673-0046（2015）2-0139-02