我國區級公共圖書館社會化管理機制創新研究*

陸和建　周乃泉　吳 凡　（安徽大學管理學院 安徽 合肥 230039）

我國區級公共圖書館社會化管理機制創新研究*

陸和建周乃泉吳 凡（安徽大學管理學院 安徽 合肥 230039）

通過實證分析蕪湖市鏡湖區圖書館社會化管理現狀可以發現，我國區級公共圖書館社會化管理機制存在以下問題：社會化管理法律法規缺失，社會化管理具體標準缺失，監督與評估體系不完整，人員素質無法保證且流動性較大等。因此，我國應從以下六個方面加強區級公共圖書館社會化管理機制：加快制定社會化管理法律法規，確立具體的社會化管理標準，建立并完善監督與評估體系，優化企業薪酬管理及獎懲機制，吸納專業人才并加強員工培訓，以公益性為原則開展特色文化活動。

公共圖書館區級圖書館公共文化服務社會化管理管理機制

2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：構建現代公共文化服務體系，促進基本公共文化服務標準化、均等化；引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展，鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設；完善文化管理體制，推動政府部門由“辦文化”向“管文化”轉變[1]。同年，文化部發布了《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》，“政府主導，社會參與”成為重要原則，政府倡導和鼓勵社會力量以多種方式參與公共圖書館建設[2]。

20世紀90年代，我國開始探索基層公共圖書館管理機制的轉變與創新。據統計，截至2013年，我國共有縣區級公共圖書館2 712個[3]。其中，廣東、安徽、江蘇等地區的少數基層公共圖書館較早開始嘗試外包，大多數圖書館仍維持原有管理機制。目前，我國基層公共圖書館所運用的管理機制有三種：政府主辦，基層公共圖書館的前期籌備、場館建設、人員安排及日常運營等工作由當地政府一力承辦，是我國基層公共文化事業的普遍現象；局部外包，在政府主辦基層公共圖書館的前提下，將物業等非核心業務外包給社會力量；總體外包，由政府主動發起，委派社會力量承辦基層公共圖書館的所有工作。2010年，無錫新區政府與艾迪訊電子科技（無錫）有限公司達成協議，由該公司承辦無錫新區圖書館的管理、運行和服務[4]。2011年，廣州市南沙區政府通過招標，將南沙區圖書館的運營管理工作外包給廣東大音文化發展有限公司[5]。2013年，在第五次全國公共圖書館評估中，上述兩個基層公共圖書館都獲得了“國家一級圖書館”稱號[6]。

區級公共圖書館是基層公共圖書館中的核心成員，是我國公共文化服務體系中一個重要的組成部分，其建館數量大、分布范圍廣，是普及科學文化知識、活躍群眾精神文化生活的重要公共文化服務機構。近年來，我國少數區級公共圖書館相繼采取社會化管理的方式，由社會力量承辦全部工作。本文以蕪湖市鏡湖區圖書館為案例，對我國區級公共圖書館社會化管理的發展現狀進行分析，找出其中存在的問題，并就這些問題對政府及企業提出相應對策，旨在探索出一種更加適合我國區級公共圖書館采用的社會化管理機制。

1　蕪湖市鏡湖區圖書館社會化管理機制實證分析

蕪湖市鏡湖區圖書館（以下簡稱鏡湖區圖書館）于2014年正式開放，是由鏡湖區政府主辦的面向市民免費開放的公益性文化機構，也是鏡湖區文化交流中心和精神文明建設窗口[7]。該館采取了總體外包的管理機制，是安徽省內首家探索社會化管理的基層公共圖書館。

1.1管理機制

鏡湖區政府積極參與公共文化服務體系建設，鏡湖區圖書館作為安徽省民生工程實施項目，區政府對其采取了政府購買服務的方式，旨在提高圖書館服務水平，促進政府職能轉變。安徽儒林圖書館咨詢服務有限責任公司（以下簡稱儒林公司）是一家綜合型公共文化機構，為圖書館提供全方位、全流程、一站式服務。2013年，鏡湖區文化廣電新聞出版局（以下簡稱文廣新局）與儒林公司簽訂了鏡湖區圖書館服務外包合同，由儒林公司承接一切管理運營工作。此后，儒林公司通過投標、簽訂合同的方式，又承接了合肥濱湖世紀社區圖書館管理項目，取得了顯著成效。

儒林公司是社會化管理的利益主體，在對鏡湖區圖書館進行管理時所產生的人員費用、辦公費用、活動開展費用及管理培訓費用，均由鏡湖區政府按照考核標準對圖書館工作進行考核，考核通過之后，以合同的形式分期分批支付。

1.2管理內容

鏡湖區政府委托儒林公司管理的主要內容有：圖書館的日常運營，包括圖書上架、借還及系統維護等；讀者建設，即通過對圖書館的宣傳不斷提高到館讀者數量；組織開展活動，結合圖書館服務內容舉辦多種多樣的宣傳活動，打造圖書館積極形象，豐富群眾文化生活；配合政府做好其他工作，如精神文明創建等[8]。近期，鏡湖區圖書館開展了“迎六一讀經典文藝表演”“少兒電影展播”及“荷香點點作文講堂”等活動，但活動偏向于青少年讀者群體，覆蓋面較窄，并且參與各項活動的讀者數量變化較大，不夠穩定。

1.3人員結構

鏡湖區圖書館館長歷經1年才最終確定，副館長則由文廣新局從局內選派了1名工作人員出任。基層員工由1名儒林公司資深員工和從社會上招聘的20余人組成，其中圖書館學專業人員僅有1人，與政府主辦的基層公共圖書館相比，其整體專業人員隊伍結構不合理[9]。

1.4監督與評估

鏡湖區文廣新局采取不定期進行用戶滿意度調查和讀者座談會的方式對圖書館的運營進行全面監督，但問卷設計和座談會提問的內容過于簡單，缺乏一定的科學性。2014年11月，文廣新局組織了專家評價小組，該小組由1名市級圖書館館長、2名高校圖書館部門負責人、1名國有資產審計人員和1名人力資源與社會保障局工作人員組成，主要針對圖書館業務工作開展情況、經費使用情況、館內工作人員管理情況等方面進行評價。此次評價采用的評價指標體系為文化部在2013年開展的縣級以上公共圖書館第五次評估定級工作中制定并使用的《縣（區）級圖書館評估標準》，具有一定的權威性，但并沒有結合當地辦館的實際情況對評估標準進行適當調整。最終評價結果為不合格，導致了文廣新局拒絕向儒林公司支付合同中約定的后續外包費用，鏡湖區圖書館因資金短缺而延期發放員工工資，除基本流通服務以外的活動基本終止，陷入了長達3個月的半停滯狀態[9]。

2　我國區級公共圖書館社會化管理機制存在的問題

社會化管理機制的運用不僅給區級公共圖書館帶來了活力，提高了圖書館的服務水平，還緩解了當地政府的工作壓力，加快了政府職能轉變，提高了財政資金的使用效率，同時也為公共文化服務社會化的發展作出了重大貢獻。然而，社會化管理對于區級公共圖書館來說還是一個新的事物，理論研究不足，在實踐方面也出現了各種問題。

2.1社會化管理法律法規缺失

隨著依法治國方略的確立，我國社會主義法制建設的步伐明顯加快，法律體系逐步健全，然而我國立法機構尚未針對基層公共文化服務中社會化管理的行為出臺相應的法律法規，各級政府也沒有制定相應的制度與規范。在現實工作中，區級公共圖書館在運營過程中遇到問題，承接方與當地政府只能進行協商解決，而不能依據相應的法律法規執行。

2.2社會化管理具體標準缺失

標準的確立是區級公共圖書館社會化管理順利開展的重要前提。與其他新興事物一樣，在相應標準的指導與約束下，社會化管理機制才能科學、均衡地發展。早在20世紀末，西方發達國家就已經建立了一套針對圖書館的政府購買公共服務的流程：公開購買預算和方案；將購買對象、服務種類、價格和質量指標等具體事項公開；公開招標，與中標企業簽訂合同，明確雙方權利事項；監督中標企業的工作，保證服務工作順利開展[8]。我國尚未針對區級公共圖書館社會化管理制定詳細的標準，而是在實際工作中摸索前行，工作質量難以保證。例如，安徽省財政廳于2014年發布了《安徽省政府向社會力量購買服務流程規范（暫行）》，對政府購買公共服務進行了初步的規定，其中還包括了購買服務的流程圖和項目合同參考文本[10]。這只是政府購買服務的宏觀的規范性文件，并沒有針對區級公共圖書館的實際工作做出具體規定。

2.3監督與評估體系不完整

完善的監督與評估體系是保證區級公共圖書館社會化管理工作順利展開的重要保障，然而在當前的區級公共圖書館社會化管理中，政府并沒有針對自身及引入的企業制定一套完善的監督與評估體系，只是生搬硬套省市級公共圖書館的評估指標與評估流程，難以評估企業的績效和公共文化服務的質量，并且無法保證對政府本身的有效監督，易滋生腐敗。

2.4人員素質無法保證且流動性較大

配備專業素養較高的工作人員，是圖書館提供高質量服務的核心要素。目前，參與區級公共圖書館社會化管理的企業中，擁有圖書館學專業背景的人員不多，學歷層次普遍不高，對自身在圖書館中的定位仍不明確，僅僅依靠短期培訓開展各項業務，主動性不強，體現出的只有服務意識，缺乏圖書館員的專業素養[11]。除此以外，還存在著人員流動的問題，參與區級公共圖書館社會化管理的企業工作人員沒有事業單位的正規編制，其薪酬管理企業化，導致了人員的流動性高于其他政府主辦的公共圖書館。

2.5基層文化活動覆蓋面窄且收效不顯著

企業在參與基層公共圖書館社會化管理的過程中，基于本館及本地特色開展基層文化活動是吸引讀者、提供高質量服務的一項重要舉措。在實際的社會化管理工作中，部分承接企業對本館的定位不夠明確，對當地的讀者群體沒有足夠的了解，雖積極開展多種形式的活動，但覆蓋面窄，參與人數不多，收效不顯著。

3　完善區級公共圖書館社會化管理機制的對策

在區級公共圖書館的社會化管理中，政府與企業的通力合作，不僅有利于圖書館服務效果的提升，而且還能促進政府職能的轉變和企業效益的增長。

3.1加快制定社會化管理法律法規

區級政府購買社會服務基本參照《政府采購法》，而《政府采購法》并沒有對圖書館總體外包作出詳細的法律規定。立法機關應當對區級公共圖書館總體外包的現狀進行充分調研，對其社會化管理中的各種行為進行分析，加快制定《基層公共圖書館社會化管理法規》及《基層公共文化服務保障法》等相關法律法規，為基層公共文化服務提供法律保障，使社會化管理工作做到有法可依、有章可循。

3.2確立具體的社會化管理標準

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年印發的《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020年）》對我國基本公共文化服務的項目與內容作出了明確規定，并且要求各地政府根據國家指導標準，結合當地群眾需求、政府財政能力和文化特色，制定適合本地區的實施標準，明確具體的落實措施、工作步驟和時間安排，確保標準實施工作科學、規范、有序開展[12]。我國各地政府應當根據國家宏觀指導標準，結合當地具體情況，加快制定《區級公共圖書館社會化管理標準》，對當地區級公共圖書館社會化管理中的工作細節進行詳細規定，其中應該包括以下具體內容：制定標準化的招標文件格式和規范化的招標流程；制定標準的管理內容與管理方式；制定績效考核標準等。

3.3建立并完善監督與評估體系

完善的監督與評估體系是針對政府和企業雙方的，政府和企業在合作中具有平等的地位，既要監督政府行為，規范合作環節，也要對企業的工作進行監督與評估。要監督政府是否“陽光操作”，并確保政府履行公開、公平、公正的招標過程，防止“暗箱操作”導致政府購買公共服務成為“腐敗新災區”[13]。同時，政府還要根據當地的具體情況，為企業制定一套實時全流程的監督與評估體系，針對每個工作細節制定評估標準。最后，政府與企業應當合作建立“第三方評估體系”，并且優化第三方評價組織的結構，邀請圖書館學專家、圖書館館長及圖書館行業協會負責人等作為固定成員，再從委托方與承接方各自評選出的專家中按1:1的比例選取出機動成員[9]。

3.4優化企業薪酬管理及獎懲機制

首先，由于承接圖書館運營工作的文化企業的收入絕大部分來自于政府預算，因此薪酬管理機制也應該進行合理的優化，要確保即使在政府撥款沒有及時到位的情況下，員工的工資也能夠及時發放。其次，企業應當建立并完善獎懲機制，確保員工的工作質量，激發員工的積極性。

3.5吸納專業人才并加強員工培訓

圖書館員是一個專業性質較強的職務，大部分業務工作是非專業人員無法勝任的。首先，企業應當招聘更多圖書館學專業的人才，加強人才隊伍建設，將專業人才應用到關鍵崗位當中。其次，企業還應當為員工開展專業繼續教育，安排定期培訓，積極支持并幫助員工申報專業技術職稱等，以提升員工的專業素養，為員工提供可持續發展的平臺。

3.6以公益性為原則開展特色文化活動

公共圖書館是公益性的文化服務機構，收費服務是不允許的，同樣，也不應當開展與公共文化相悖的主題活動。企業應當以本地及本館的特色為基礎，以公益性為原則，以提升公民文化素養和社會公德為目的，開展多種多樣的文化活動。同時，區級公共圖書館在開展活動前，一定要對本地讀者群體進行科學分析，選擇合理的活動方式，并且加大宣傳的力度和范圍，以吸引更多的讀者前來參加。

4　結　語

我國區級公共圖書館選擇社會化管理是一條科學的道路，有利于圖書館服務質量的提高，也有利于現代公共文化服務體系的建設。以鏡湖區圖書館為首的區級公共圖書館已取得重大進展，服務質量日漸提升，但有關于區級公共圖書館社會化管理的理論研究和實踐工作都處于初級階段，還存在著諸多問題。政府應當盡快立項，委托行業專家研究與制定相關統一標準以及政策法規，完善監督與評估體系。企業應當優化薪酬管理與獎懲機制，加強員工的專業技能培訓，并且積極開展科學、合理的公益性文化活動。只有在政府和企業的共同努力下，科學、高效的區級公共圖書館社會化管理機制才能構建起來，從而更好地為民眾提供優質的公共文化服務。

[1]十八屆三中全會《決定》、公報、說明[EB/OL].[2015-05-23].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_ 1767104.shtml.

[2]中華人民共和國文化部.全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃[EB/OL].[2015-04-20].http://59.252.212.6/auto255/201302/t20130205_29554.html.

[3]中國圖書館學會,國家圖書館.國家圖書館年鑒2014[M].北京:國家圖書館出版社, 2015:448.

[4]賀偉.政府購買圖書館公共服務的新嘗試:以無錫新區圖書館為例[J].圖書館雜志, 2014(2):37-40,94.

[5]徐文賢,康福婷.公共文化服務體系下的社區圖書館外包[J].圖書館論壇, 2013(6):67-71.

[6]中華人民共和國文化部.第五次公共圖書館評估定級上等級圖書館名單[EB/OL].[2015-05-16].http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201311/t20131113_30260.html.

[7]鏡湖區圖書館.鏡湖區圖書館簡介[EB/OL].[2015-05-16].http://www.jhqtsg.com/news.php?id=385&Type=.

[8]李祝啟,陸和建.我國基層公共圖書館社會化管理實證研究:以安徽省蕪湖市鏡湖區圖書館社會化管理為例[J].圖書情報工作, 2015(1):73-77.

[9]徐珊珊.區級公共圖書館總體外包評價體系構建研究[D].合肥:安徽大學管理學院, 2015.

[10]安徽省民政廳.安徽省財政廳關于印發《安徽省政府向社會力量購買服務流程規范(暫行)》的通知[EB/OL].[2015-05-06].http://www.ahmz.gov.cn/thread-1070-111.html.

[11]萬 慧.安徽省區級圖書館全流程服務外包實踐探析[D].合肥:安徽大學管理學院, 2014.

[12]國家基本公共文化服務指導標準[EB/OL].[2015-05-30].http://legal.people.com.cn/n/2015/0115/c188502-26387690.html.

[13]王昆, 潘曄.政府購買服務恐成腐敗新災區[N].經濟參考報, 2014-07-03(A07).

陸和建 男，安徽大學管理學院教授，博士生導師。

周乃泉 男，安徽大學管理學院2014級圖書館學專業研究生。

吳 凡 女，安徽大學管理學院2014級圖書館學專業研究生。

Innovative Research on Social Management Mechanism in Chinese Local Public Library

Through the empirical analysis of the current situation of social management of Jing Hu Library of Wuhu, we could find some problems that exist in the social management mechanisms of Chinese local public library, such as the lack of social management laws and regulations, the lack of specific standards for social management, the imperfection of monitoring and evaluation system, low staff quality and high staff mobility, and so on.China should improve the social management mechanisms of local public library in the following six aspects: accelerating the formulation of social management laws and regulations, making specific social management standards, establishing and improving monitoring and evaluation system, optimizing company salary management and incentive mechanisms, recruiting professionals and enhancing staff training, and holding characteristic cultural activities in the principle of public welfare.

Public library; Local library; Public cultural service; Social management; Management mechanism

G258.2

A

*本文系安徽省高校人文社科研究重大項目“我國基層現代公共圖書館社會化管理機制創新研究”的成果之一，項目編號: SK2014ZD009。

2015-06-02 ]