“四化兩型”建設中信息化與政務信息公開研究

陳能華　顏　金（湘潭大學公共管理學院　湖南湘潭　411105）

“四化兩型”建設中信息化與政務信息公開研究

陳能華顏金
（湘潭大學公共管理學院湖南湘潭411105）

〔摘要〕“四化兩型”和服務型政府建設，要求政府順應時代之需，尊重人民的知情權，依托現代通信設備和網絡技術，通過多種途徑加強政務信息公開。湖南省近年來在深化行政體制改革的基礎上，高度重視政務信息公開工作，相關的機構設置、制度機制、方式渠道不斷完善，政務信息公開取得了很好的成績。當然，也還存在一些有待改進之處。為推進“四化兩型”和服務型政府建設，需要以信息化為支撐，進一步提升和擴大政務信息公開。

〔關鍵詞〕“四化兩型”政務信息公開信息化

1　信息化對政務信息公開的影響

1.1信息化對政務信息公開提出了新的要求

隨著經濟的發展和信息技術革命的深入推進，我們早已邁入信息時代和知識經濟時代，信息成為一種最重要的資源。政府作為社會治理中心，也是最大的信息中心，掌握著大量重要的經濟社會信息，如何將這些信息資源實現社會共享以促進經濟社會發展，就成了重要的課題。信息化極大地拓展了政府的發展空間，也對政府尤其是政務信息公開提出了新的要求。信息化要求政府在行政管理活動過程中改變傳統管理模式，運用信息技術、網絡技術以及辦公自動化技術等現代技術手段，更有效地管理信息資源，更好地服務社會。[1]

在信息爆炸的時代，各種媒介上充斥著海量信息，而且信息可在短期內長距離、大范圍傳播，產生巨大的社會影響。政府一方面要加快信息化建設，掌握主導權，應用現代信息技術處理各種信息，及時發布權威信息，把握社會脈搏，保持社會穩定，防止不良信息大肆傳播造成社會危害。另一方面，要建設透明化政府，推進政務信息公開，滿足公民的知情權，主動向社會民眾提供自身和社會經濟信息。在為公眾提供便利的同時，提高駕馭能力和管理的有效性，促進政府職能轉變和社會經濟發展。

1.2信息化為政務信息公開帶來了便利

首先，信息化為政務信息公開帶來了全新的方式和技術支撐。信息化使得電子政務、電子公告牌、一站式信息發布平臺等成為可能，大大擴展了政務信息公開的媒介載體、方式渠道和技術手段，突破了傳統方式如戶外政務公告欄、政府咨詢刊物等的局限。其次，信息化提高了政務信息公開的效用。通過數字化的方式，政務信息公開超越了時間和空間的限制，可以大范圍、批量化發布信息。公開的政務信息覆蓋面更廣，公眾獲取更便利，為社會共享所產生的效用大為提高。再次，信息化降低了政務信息公開的成本。信息化使政府能夠借助于現代通信和網絡技術，通過虛擬、遠程甚至自動化的方式交流和傳播政務信息，既節省了交通成本、辦公費用和人力投入，也可大大減少公文處理費用及其他物力投入。

1.3信息化背景下政務信息公開對服務型政府建設的重大意義

第一，有利于加快信息化政府建設，應對信息時代和市場經濟的挑戰。信息時代的一個典型特征就是瞬息萬變，信息具有“朝似黃金晚似土”式的時效性。在“四化兩型”建設中，政府用新技術武裝起來，可以提高運作效率，更有回應能力和駕馭能力；把掌握的信息依法及時供民眾分享，以轉化成社會效益。第二，有利于落實公民的政治知情權，促進信息民主。在信息化政府建設的基礎上創新政務信息公開渠道，擴大了政務信息公開的覆蓋面，民眾在政務信息的獲取上更平等，提高了政務信息的普及和人民享有信息的公平性，有助于擴大公民的政策參與，促進社會公平。[2]第三，有利于優化資源配置，促進經濟社會發展。政府是信息資源的最大擁有者，80%的社會信息都集中在政府手中。以信息化為依托擴大政務信息公開，可以使資源為民眾所用，廣集民智轉化為經濟社會效益。第四，有利于防止權力腐敗，建立新型政群關系。權力有自我膨脹的傾向；陽光是最好的殺毒劑。通過政務信息公開建設陽光政府，既提高了政府的公信度和約束性，也提高了公眾的信任度和積極性，極大地方便和激勵了公民的政治參與，有助于政府與公民間新型互動協作關系的形成。第五，有利于降低行政成本，提高行政效率，加快政府職能轉變。信息化支撐下的政務信息公開，簡化了行政程序，在提高效率的同時降低了成本，必然會對政府組織結構和運作方式產生沖擊，促使政府打破層級和部門限制，進行職能整合，向網絡組織轉變。[3]

2　湖南省信息化過程中政務信息公開取得的成績

湖南省政府的信息化一直走在前列，在全國有一定影響。在全國省級政府網站績效評估中，湖南省政府門戶網站2007年排15位，2008年排10位，2009年上升至第6位，居中部第一。[4]取得的成績主要體現在以下幾方面：

2.1政府信息化建設和政務信息公開工作得到重視

政務信息公開事關政府部門的利益，加之有些官員存在認識偏差，勢必給政務信息公開帶來阻礙，需要領導高度重視、親自把關。湖南省領導高度重視推進政務信息公開，始終將其視為建設法治政府、透明政府和服務政府的一項重要工作。原湖南省委書記周強多次強調要不斷推進政務信息公開工作，切實提高政務信息公開的質量和水平。省長徐守盛到任不久就強調要按照政務公開的要求，把各級政府正在做的事明明白白地向全省上下通報，保證人民群眾的知情權。[5]正是在領導的帶領之下，各級干部對政務信息公開的認識不斷提高。

2.2政務信息公開制度機制不斷完善

在落實國家《政府信息公開條例》的基礎上，湖南省根據本省實際，因地制宜不斷出臺相關規章制度，完善相關機制，確保政務信息公開工作有章可依順利進行。2009年10月頒布了《湖南省實施〈中華人民共和國政府信息公開條例〉辦法》，2010年初，省政府部署啟動了《湖南省政府服務規定》的起草工作，2011年5月正式出臺，其中專列有“服務公開”一章，對各類政務信息公開的內容、形式及其監督、考核等作出了明確的規定。黨委領導、政府主抓、政府辦公廳組織協調、紀檢監督檢查的領導體制和工作機制已經形成。

2.3政務信息公開工作機構不斷健全

為積極推進政務信息公開工作，2007年4月，湖南省政府辦公廳在全國率先設立了政務公開工作處，2008年5月1日國家《政府信息公開條例》施行時有5名工作人員具體從事政務信息公開工作。為加強對省政府門戶網站工作的領導，2008年7月，湖南省委、省政府將湖南省政府經濟研究信息中心歸到省政府辦公廳管理。目前該中心有20多名工作人員，具體從事維護省政務信息公開平臺、參與全省政務信息發布的工作。[6]其他各政府組成部門、直屬機構等也有一些設有專門的政務信息公開工作機構，例如湖南省郵政管理局設有政務公開辦公室。

2.4政務信息公開渠道不斷擴展

第一，政府門戶網站建設不斷推進。湖南省緊緊圍繞“四化兩型”戰略，提出了建設一流政府門戶網站的政策構想，積極推進政務信息發布平臺建設，網上辦事能力不斷提升。省政府門戶網站經過2010年的改版升級形成了由7大頻道、78個二級欄目、240個三級欄目組成的新架構，日平均瀏覽量達300萬人次。第二，積極開展政務信息公開目錄編制工作。2010年對57個省直部門行政審批和辦事服務項目進行了全面深入的梳理，新編制的政務信息公開目錄分類科學合理、內容完整規范，極大地方便了社會公眾查閱和獲取政務信息。第三，積極創辦政府公報。到2010年底，全省13個市州和71個縣市區政府創辦了政府公報，并免費發送到基層社區和群眾手中。第四，認真落實新聞發布制度。2010年全省共舉辦各類新聞發布會近600場，比2009年增加了200多場；省政府新聞辦就突發事件發布信息160多件。第五，不斷探索完善決策公開和聽證會制度。據統計，2009年度，全省共舉行決策聽證會227次；2010年全省各市州和省直部門共舉行重大行政決策聽證會80余次，并匯編發布了聽證會典型案例。[7]

2.5政務信息公開工作的監督和保障機制不斷強化

為了保證各項政務信息公開規章制度的貫徹落實，湖南省政府自上而下制定了工作考核機制、社會評議機制和責任追究機制等一系列保障機制。連續幾年湖南省政府辦公廳都組織開展對全省政務信息公開工作的專項檢查，以監督和規范政務信息公開工作。省政府各部門公布了其政務信息公開工作機構、聯系電話、負責人和聯系人；進一步加強了對政務信息公開工作的領導，明確了政務信息公開的職責。全省各級政府辦公廳與法制、監察、審計等部門在政務信息公開中形成日益增強的合力。

3　現階段政務信息公開滯后于信息化的不足

湖南省近年來在推進信息化和深化行政體制改革的基礎上，政務信息公開工作取得了可喜的成績，公眾明顯感覺到政府的透明度在不斷提高。但是隨著公眾主體意識和法制觀念的提高，對政務信息公開的要求也越來越高，同“四化兩型”建設和服務型政府建設對政務信息公開的要求以及公眾的期望相比，我省現階段政務信息公開水平仍有一定的差距，還存在一些有待改進的問題，主要表現在：

3.1部分政府機關和人員對政府信息化和政務信息公開認識不夠深入

雖然省委省政府對政務信息化和政務信息公開高度重視，還是有部分領導干部和公務員的信息化意識、服務意識、民主透明意識仍然比較淡薄，對信息化的重要性認識不足，對政務信息公開缺乏正確的認識和使命感。因長期受“官本位”意識和封閉型權力運作方式的影響，一些領導干部權力私有化觀念根深蒂固，習慣于“暗箱操作”并將信息保密，沒有認識到政府權力和政務信息具有公共屬性，公民享有知情權。在有些基層政府官員那里，政務信息公開與否、公開多少都是自己的權利，隨意性大，公開是對公眾的恩賜。[8]有的干部甚至認為政務信息公開只會給自己添麻煩，存在應付、抵制心理，對政務信息公開工作不重視、不配合，搞形式主義敷衍塞責，甚至加以阻撓。

3.2政務信息公開力度有待進一步加大

政務信息的主動公開方面，一是存在避重就輕的現象，只公開一些機構設置、辦事程序等信息，而對行政審批、財政支出明細、重大決策等公開不夠。二是存在形式主義和公開的信息空泛化現象，只公開一些籠統的信息撐撐門面，不想公開的統統塞進“其他”項中，成為隱藏信息。三是本該主動公開的以維護穩定、避免負面影響為借口不予公開或被動公開。四是信息更新不及時，除非上級檢查。依申請公開方面更是有待于進一步提升和規范。2009年省政府辦公廳收到的申請數117件，2010年減少到21件，明顯退步。

3.3政務信息公開渠道有待進一步完善

現有的一些政務信息公開渠道沒能發揮應有的效用，有些部門的門戶網站還停留在“出專欄、搞窗口”的低級層面上，還有不少鏈接為空，成為假擺設，浪費了民眾的點擊時間，欺騙了民眾的情感，激起不滿情緒。在2010年度的全國省級政府網站績效評估中，湖南省政府門戶網站從2009年的第6位降到了第7位。“一站式”政務服務平臺建設還有待推進，不少地方的便民信息查詢點設備陳舊，多年未更新。部分單位的政務信息公開目錄粗糙籠統，分類不科學，體系混亂，不便于公眾查閱。不少地方的決策聽證僅就一些一般性已定性的決策舉行，民眾從中得不到實質性的信息。

3.4政務信息公開協調機制滯后

目前，還沒有正式出臺關于各部門政務信息公開協調的規定性文件，各部門各單位處在各自為戰的狀態，成為一個個信息孤島，缺少協作。在有些涉及多部門的政務信息的發布上，容易出現混亂，不是出現空洞就是出現重復，既造成了不必要的浪費和沖突，也影響了信息的及時性、一致性和權威性。政務信息公開協調機制的滯后，還為各級各部門相互推諉責任提供了便利，導致責任追究困難，也影響了各級各部門間的溝通，不利于信息的共享，阻礙了合力的形成。

3.5政務信息公開的激勵和監督約束機制不夠健全

政務信息是一種有價值的資源，從自身利益上來講，政府沒有主動公開的內驅力，而更容易發生利用這些信息資源進行權力尋租的現象。[9]因此，既要建立驅使政府工作人員主動公開政務信息的激勵機制，又要建立監督約束機制加以保障，目前這些都還相當欠缺。近來省政府出臺規定把政務信息公開與工作考核掛鉤，這是一大進步，但還處在探索完善階段。當前政務信息公開的社會評議和責任追究機制還屬空缺，省政府有關規章對政務信息公開的監督和問責做了規定，但大多原則性的，缺少可操作性配套制度安排，使得政務信息公開往往取決于領導的主觀意愿，仍處于粗放狀態，離制度化、法制化還有距離。

3.6政務信息公開人員和經費保障不足

人員方面，政府辦公廳下設的信息研究中心現有工作人員20多名，其他有些政府組成部門也有專設政務信息公開機構并配備有工作人員。但人手明顯不夠，滿足不了需求，而且多為兼職人員，缺少專業信息人才，影響了隊伍的穩定性和工作的連貫性。有些部門還沒有專設機構和人員，遇到需要臨時抽調人員突擊應付。經費方面，政務信息公開是一項系統工程，信息的收集、分析和發布，網站的建設和維護，專門信息人才的聘請，政府公報的印發等，都需要大量資金投入，需要一筆專門的財政預算。但目前很少政府部門專設此項支出，使得政務信息公開缺乏充足的經費保障。

4　加快信息化建設、推進政務信息公開的政策建議

4.1加強宣傳教育，提高對信息化和政務信息公開的認識

推行政務信息公開，是一場深刻的思想革命。首先要培養政府官員和公務員的民主和服務意識，拋棄傳統官本位和權力私有化意識，樹立民本位行政理念和為人民服務的思想，明白政務信息公開是政府的義務。[10]其次要培養政府官員和公務員的法治意識，加強對《政府信息公開條例》、《湖南省政府服務規定》等法規文件的宣傳，組織各級領導干部和公務員進行學習，列為公務員普法考試的內容。再次要培養群眾的主體意識、權利意識，加大政務信息公開的社會宣傳，形成參與型社會風氣，引導人民群眾積極維護和行使政治知情權，參與政務信息公開監督。

4.2進一步完善政務信息公開渠道建設

第一，要加強政府門戶網站建設，建立健全一站式政務信息發布平臺，完善各專欄的內容和形式，及時更新信息內容，保持發布信息的時效性，杜絕空鏈接和空白網頁，進一步提升網上辦事能力。第二，要按照系統化、標準化和電子化的要求，進一步充實和完善政務信息公開目錄，使之更全面更明細；建立電子政務信息索引系統，方便民眾查詢各類信息。第三，要進一步加強政務信息查閱場所的建設，及時進行必要的設備更新。第四，要強化新聞發布會制度，各級各部門要專設一名新聞發言人；推廣和完善決策公開和聽證會制度。

4.3建立健全政務信息公開的協調機制

信息化社會是高度復雜的社會，政府的政務信息往往具有很大的關聯性、綜合性，涉及多個部門。尤其是有關自然災害、事故災難、公共衛生等的政務信息，影響面廣，信息發布中的絲毫差錯都有可能造成不良后果。因此要加強各級各部門之間的溝通和協調，避免信息發布的不一致。首先要在對政務信息公開工作進行明確的職責分工的基礎上，制定明確的協調規范；其次要加強組織領導，設立專門的信息公開協調機構，實行首腦負責制統一指揮協調。

4.4建立健全政務信息公開的激勵、評價、監督、問責機制

沒有激勵、評價機制，就難以形成政務信息公開的驅動力，促使公開主體積極主動；沒有監督、問責機制，就難以形成對政務信息公開的約束力，保障其落實到位。為進一步推進政務信息公開，必須將激勵、考評、獎懲、整改有機結合起來。建立激勵機制，作出明確的賞罰規定，把政務信息公開工作情況與工作獎懲、職位升降掛鉤，做得好的給與精神表彰、物質獎勵或職務升遷；建立健全工作考核和評價機制，將組織考核與社會評價結合起來，建立一套政務信息公開工作評價標準體系，就公開的范圍、內容、形式、程序等制定量化標準；建立健全監督機制，建立全方位、多層次的監督體系，將內部監督和外部監督結合起來，充分發揮群眾監督和媒體監督的作用；[11]建立問責機制，對監督考核結果加以實質利用，對不規范者督促其整改，對重大不公開過失責任者要追究責任。

4.5加大對政務信息公開工作的人員和資金投入

人力是根本，財力是支撐。首先，要加強政務信息公開工作隊伍建設。建立職業規范和能力標準，吸收一批信息技術人才，建立一支系統、專業化的工作隊伍，使政務信息公開工作標準化、規范化。其次，要強化對政務信息公開工作隊伍的培訓，提高其信息化處理能力和業務素質，為政務信息公開提供智力和技術支撐。再次，要加大資金投入，建立政務信息公開的資金保障機制。各級財政要設立政務信息公開的專項經費，確保政務信息的收集、整理、發布各環節及政務信息公開各渠道都有充足的資金保障。

（來稿時間：2014年12月）

參考文獻：

1.徐曉日.政府創新的信息化模式.中國人民大學學報，2007（6）：94

2.李洋,柴中達. 信息化與我國政府治理變革.管理世界，2005（2）：146

3.劉剛,婁策群. 政府信息化對行政組織結構變革的影響. 科技進步與對策，2007,24（4）：55

4,6.湖南省政府辦公廳. 2009年度湖南省人民政府信息公開工作報告.2010-03-24

5.湖南省政務公開領導小組.湖南省政務公開工作情況匯報的通知.2010-07-28

7.湖南省政府辦公廳. 2010年度湖南省人民政府信息公開工作報告.2011-03-22

8.汪悸,張漪. 推行政務公開存在的問題與解決的對策.黨政論壇，2007（8）：25

9.袁東生. 以制度創新推進政務公開. 中州學刊， 2010 （6）：16

10.張志,泉東. 政務公開與權力制約——從一個新的視角分析.東岳論叢，2004, 25（5）：174

11.鞠連和,王亞范. 中國現實的政務公開運行體系的四大支柱. 東北師大學報（哲學社會科學版），2005（6）：43

〔分類號〕D63

〔作者簡介〕陳能華，湘潭大學公共管理學院教授、博士生導師；顏金，湘潭大學公共管理學院管理學博士、講師。

A Study on Information and Administrative Information Public in Construction of "Four Modernizations and Amphitypy"

Chen NenghuaYan Jin
( Public Management School of Xiangtan University )

〔Abstract 〕Construction of "four modernizations and amphitypy" and service—oriented government requires the government to comply with requirement of the information age,to respect the right to know of the people,rely on modern communication equipment and network technology,to strengthen the administrative information public through various ways. In recent years on the basis of deepening rerorm Hunan province pay high attention to administrative information public that related institution setting, system mechanism, way have achieved good results. There are some remains to be improved . In order to advance construction of "four modernizations and amphitypy" service—oriented government need to promote and enlarge administrative information public by information support.

〔Keyw ords 〕"Four modernizations and amphitypy"Administrative information publicInformatization