公共圖書館服務社會力量供給的經濟激勵*

趙斯霞

（馬鞍山市圖書館 安徽馬鞍山 243000）

隨著我國以“政府主導、社會參與、機制靈活、政策激勵”的公共文化服務體系建設指導思想的確立，企事業、社會組織、個人等社會力量已經成為公共圖書館服務供給主體的重要組成部分。積極參與公共圖書館服務供給雖然是社會力量的社會責任，從法律上講并不能成為必然義務，促使社會力量積極參與公共圖書館服務供給有賴于社會力量的道德自覺和政府的有效激勵。政府對社會力量的激勵主要有道德激勵和經濟激勵兩種方式，相較于道德激勵的內在性和無形性，有形的經濟激勵更能為人所樂道，同時針對經濟收益微弱的公共圖書館服務來說，其現實支持作用也更明顯。

1 經濟激勵在公共圖書館服務社會力量供給中的作用

經濟激勵是指運用資金或物質手段使受激勵者得到物質上的滿足，從而進一步調動其積極性、主動性和創造性，以實現雙方共同目標。經濟激勵被廣泛運用到生產、管理和服務中，是現實生活中最直接也最有效的激勵方式，但其效果也會因激勵范圍、激勵程度、激勵時間和激勵授權者等不同而有所差別。

公共圖書館服務具有明顯的非排他性，加之其初期投資高、持續時間長、收益較為困難等特點，導致參與公共圖書館服務供給的社會力量需要付出一定的資金和精力投入。正因如此，我國目前的社會力量多以捐資捐物或志愿服務的短期行為參助公共圖書館服務供給，社會公益組織和個人自辦圖書館雖然為數不少，但其規模普遍較小、社會影響力不大，且多數處在舉步維艱的地步，有的甚至停止供給，資金問題一直是我國社會力量參與公共圖書館服務供給最主要的困難。在此情況下，政府和有關部門通過政策規定對那些在公共圖書館服務供給作出一定貢獻的社會組織和個人給予適當的經濟激勵就起著非常現實的作用。政府和相關部門通過各種經濟激勵一是可以直接減輕社會力量參與公共圖書館服務供給的經濟負擔，二是可以讓社會力量感受到政府和社會對其公益行為的認可和支持，三是可以帶動其他社會力量參與公共服務。

當然，對社會力量參與公共圖書館服務供給行為的經濟激勵不是無原則的，它更多是一種激勵手段，不同于經濟補償，更不是經濟回報，不能因為經濟激勵的濫用而失去激勵的作用，或者有悖社會公正甚至滋生腐敗。社會力量參與公共圖書館服務供給行為最終應是源自社會力量的社會責任和道德自覺，從根本上挖掘供給者的內驅力，其常態化、穩定化、制度化的發展更是有賴于公共圖書館服務體系多元化建設機制的完善。

2 公共圖書館服務社會力量供給經濟激勵的主要形式

企事業單位、社會團體、自治組織和個人等社會力量一般都是根據自身和現實條件分別選擇捐資捐物、資助項目、贊助活動、提供設施、獨立辦館、志愿服務等不同形式參與到公共文化服務中來，針對不同形式采取或獲得的經濟激勵形式也是不一樣的。

2.1 與公共圖書館合作中帶來的直接經濟效益

隨著公共圖書館事業發展步伐，與圖書館有相關產品和服務合作的企事業單位在合作過程中直接獲得經濟效益。這類社會組織主要包括圖書出版發行供應商、信息咨詢單位、數據開發商、現代技術開發公司、物業管理公司等。雖然這些單位與圖書館合作的目的是追求經濟利潤，并非出于自發的社會責任，但從廣義上講，企業的經濟責任也是社會責任的內容，同時，企業不斷增強的經濟實力也可為其履行其他社會責任，如法律責任、倫理責任和公益責任提供根本保障。企事業組織在與圖書館的合作中獲得合法的經濟利潤也是對其提供優質產品和服務的最直接的激勵。

我國各級財政每年對圖書館行業的投入己達到約300億元，[1]相關產業鏈的市場潛力巨大。目前，我國圖書館管理和服務中的社會化趨勢日益明顯，圖書采購、館藏典藏、數據庫開發、信息檢索、技術支持、保潔安防，甚至普通借閱等基礎性工作都可實現業務外包。圖書館在專注知識服務和閱讀推廣等核心服務的同時，也為相關企事業帶來具大的商機并產生最直接的經濟回報。

2.2 公共圖書館服務供給項目合作中的國家補貼獎勵

隨著我國社會治理改革的深入，公共服務也逐漸由政府包辦向社會合作或直接承擔轉變，相應的財政政策由“以錢養人”向“拿錢辦事”形式轉變，我國政府正積極探索構建公共服務項目采購或事后獎勵補貼新模式。2013年初，文化部發布了《“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》，明確將逐步建立公共文化服務政府采購制度，支持民營文化企業的產品和服務進入采購目錄。[2]隨后，各地政府紛紛跟進制定相應具體政策辦法，積極推進公共文化政府采購，政府加強考核監督，社會文化團體在政府采購中獲得利益，促進了自身的良性發展，公眾在文化采購中獲得文化享受，豐富了文化生活。

與此同時，對于那些不適宜政府采購的基礎性公共文化服務，政府一般設立專項資金，通過以獎代補的形式，激發各社會力量參與公共文化建設。江蘇財政設立了省公共文化服務體系示范區以獎代補專項資金，對成功創建國家級公共文化服務體系示范區和示范項目的地區，省財政按照中央財政的獎勵標準1：1配套獎勵；對獲得省級公共文化服務體系示范區的地區，省財政給予以獎代補。其中，對省轄市獎勵300萬元，對縣（市）級獎勵100萬元。[3]張家港市、常熟市、太倉市等地各級財政根據基層文化設施建設情況和村級經濟情況，分別給予一定數額資金獎勵和補貼。[4]

2.3 參與公共圖書館服務供給后按相關法規給予的稅費優惠

對參與公共服務所進行的直接經濟投資給予稅費優惠是國內外通行的做法。美國在這一方面較為突出，其完善的稅收減免和優惠政策是支撐起公共文化事業發展的主要因素，為鼓勵私人和企業捐助公共文化事業提供了良好的制度環境。[5]目前，我國共有《公益事業捐贈法》、《紅十字會法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法》、《稅收征收管理法》、《民辦教育促進法》等 6 部法律和其他 15 部行政法規和規范性條例涉及企事業組織和個人直接投資公益事業的稅費優惠規定。為適應社會公益事業發展的需要、進一步鼓勵社會力量參與公益事業，我國立法機關和政府對相關法律和政策不斷修訂和完善。我國在1994年和2005年相繼修改企業所得稅和個人所得稅的相關條例。2006年6月國務院辦公廳下發的《關于進一步支持文化事業發展的若干經濟政策》進一步明確的稅費優惠比例及適用范圍。2013年國務院轉發的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》首次明確了對慈善稅收減免結轉問題的規定，允許結轉以后年度扣除，[6]極大鼓勵了社會捐贈行為。此外，有些政府對捐贈公益文化事業的經濟組織，除國家稅收優惠外，還可以酌情從土地劃撥、建設規費、水電使用等方面給予一定的優惠，并考慮給予其他方面的政策性補貼，進一步了激發社會參與公益文化事業的積極性。

2.4 參與公共圖書館服務供給產生的間接經濟效益

對于社會力量參與公共圖書館服務供給，社會給予更多的是行為肯定和實際支持，而非拷問其道德動機，過分地強調道德高尚既易使參與者背上道德包袱，也會讓其他組織和個人望而卻步。社會力量參與公共圖書館服務供給既有道德自覺，也會有現實需要，適當給予滿足都符合激勵原則。就以贊助公共圖書館事業的企業來說，更多是一種在商言商的企業營銷行為。企業投資捐助于公益事業的活動，可以樹立企業的社會新形象，增強企業的社會認同感，提高企業的經營效益。“每喝一瓶農夫山泉，您就給希望工程捐了一分錢。”這一廣告語深入人心，就是一個雙贏的成功案例。政府和社會可采取包容的態度，采取吸引加入的策略，允許贊助方可以獲得符合有關法律法規規定的合理回報，[7]這樣，企業才有興趣參與供給社會公益。

此外，因為投入公共圖書館服務供給所獲收益微弱、緩慢，政府在吸引社會力量參與時，要努力尋找“公益”和“利益”的平衡點、支撐點。常熟市根據文化惠民服務對象主要是大眾、百姓的事實，努力爭取服務對象與此相吻合的企業，并通過多種形式宣傳企業形象，為贊助、捐贈的企業創造有形、無形價值。[8]蘇州市吳江區開展“區域文化聯動”，舉辦方與企業冠名方簽訂較為詳細的協議，活動為金融、通信、房產、外企、民企、商業等 30 多家企業策劃宣傳，儼然成為其形象宣傳的平臺。[9]

3 公共圖書館服務社會力量供給經濟激勵措施的完善

3.1 完善相關法規，優化社會捐助環境

真正形成激勵社會捐贈的“稅收環境”，需要一個完整的法律機制和社會機制。雖然我國對社會組織或個人捐款公益事業給予明確的稅費減免優惠，但因缺乏具體的、可操作的配套措施使這項政策難以落實，很多企業和個人的慈善捐助并不能完全按照國家的最高稅收優惠政策實施，同時減免手續繁瑣，多數因對相關手續缺乏了解、減免數額不大而自動放棄。

目前，我國規定的企業和個人的公益捐款只能通過認可的公益基金組織、社會團體和國家機關。企業和個人參與慈善事業和社會公益事業的渠道和形式還比較單一，而且面向不同的基金組織捐款獲得的稅費優惠也是不一樣的，尤其是官方的與半官方的和民間的慈善機構享受的稅收優惠相差甚遠。目前我國還沒有專門針對公共圖書館服務供給的基金組織，熱心公共圖書館服務供給的民間組織雖然不少，但限于我國對社會組織的“雙重管理”體制，多數民間組織難以通過官方注冊獲得合法身份，即意味著無法合法接受社會捐款，造成大量民間公益組織依賴個人捐贈，甚至組織發起人的個人財力投入，從根本上影響組織的籌資能力。至于那些個人自辦圖書館，因為基本屬于體制外的產物，享受不到優惠政策，也沒有相關法律法規可依。

為更好的適應支持新形勢下社會力量參與公共文化服務供給行為，相關法規還應繼續完善。首先，擴大稅費優惠適用范圍，一是對象范圍，如包括公益社會組織，并擴大到基本公共文化事業的各個領域；[10]二是費用核算范圍，如經第三方評估核算后的捐助物資；其次，提高個人捐款的稅費優惠比例。由于公共文化事業及捐款人本身難以獲得捐款利益，提高優惠比例可以激發納稅人的捐贈積極性；[11]最后，簡化捐款和優惠退稅相關手續，降低捐款成本，提供多樣化、便利化的捐款途徑。同時，國家稅物部門和相關組織應加大相關政策的宣傳說明，吸引企業和個人向公共圖書館等公益事業捐款捐物。

3.2 提高公共圖書館經費保障能力，推進公共圖書館服務政府采購

公共圖書館服務供給需要大量的資金投入，而我國對公共圖書館建設的財政計劃長期偏少，遠低于國外通告的占全部財政計劃4%比例，而一些專項經費和轉移支付經費又具有一定的隨意性和針對性，眾多社會力量得到惠顧。雖然社會捐款可以緩解資金不足，但仍停留在應急的、零星的甚至被動的層面，帶有動員與強制性的募捐行為更有悖于公益宗旨，某些公益組織頻頻爆出的丑聞更是引起公眾質疑，[12]在這種情況下，慈善活動依靠個人的道德力量難以維系，即使活動能夠取得暫時的成功，也難以長久。因此，我國政府在加大對公共文化投資宣傳力度的同時，應借鑒國外積極做法，嘗試建立公共文化專項建設基金制度。廣東、云南、重慶、河北石家莊、湖南婁底等地積極制定落實從城市住房開發投資中提取1%用于社區公共文化設施建設的政策，對提高公共圖書館經費保障能力有著積極意義。

此外，應積極支持鼓勵民辦圖書館積極參與公共文化服務政府采購。目前我國的公共服務政府采購多限于臨時性、重復投資的服務范疇，公共圖書館服務雖劃歸基礎文化服務，但并不意味著與市場化是完全相沖突的。對于那些國家公共圖書館服務尚沒覆蓋到或服務能力不足的區域，應當鼓勵支持社會組織或個人參與公共圖書館服務政府采購，這既解決或提高了當地圖書館供給能力和水平，同時也是對社會力量供給能力給予最有力的經濟激勵。此外，可以考慮通過專項支持，如國家公共文化服務體系項目，加大對社會力量辦館的支持力度。

3.3 調整文化產業范圍，提高民辦圖書館自我發展能力

資金問題是當前我國社會力量參與公共圖書館供給面臨的最大困難。民辦圖書館資金來源相對單一薄弱，沒有強有力的保證。由于圖書館一直被歸類為公益性機構，因此，國內對圖書館的收費規定十分嚴苛，在現有條件下，投資圖書館幾乎沒有贏利的可能。2011年由私人創辦的2666圖書館開張僅兩年，就因生存艱難而正式停止對外開放，折射出了當下沒有找到更多盈利模式下的私人圖書館普遍面臨的生存壓力。[13]

公眾對圖書館這一準公共文化產品和服務存在著多層次、多樣化的需求，這種多樣化、多層次的文化消費需求需要通過市場作用加以解決。根據服務項目的受益范圍和文獻開發深度不同，圖書館的服務項目分為基礎服務和特殊服務兩類，特殊服務項目凝結了一部分人的智力結晶，從公平和效率的原則考慮應當遵循“誰使用誰付費”的經濟原則，實行有償提供，這使得圖書館的部分職能由民營圖書館代替是完全可行的。[14]針對非營利性的民間圖書館，我國應通過政策引導，充分運用市場機制，為文化事業發展提供必要的物質保障，如允許在保證社會效益的前提下在規定的利潤空間里開展抵償服務適度增收，開展補充性文化服務經營活動等，以提高自身的“造血”能力。此外，在制定文化產業政策時，適度調整文化產業適用范圍，支持面向公眾閱讀服務和特殊信息服務的微小民營企業發展，為公眾提供多元化的文獻信息服務。

3.4 健全公益社會組織發展，逐步建立公共圖書館治理制度

公共圖書館服務是一項社會覆蓋率要求較高的公共事業，在公共圖書館服務體系建設進程中，政府的主導作用不容質疑，但為了提高公共圖書館服務的有效性，實現公共圖書館多方參與治理，充分發揮非政府社會組織的積極作用是公共圖書館事業較為發達國家通行的做法。我國民間社會組織有了一定程度的發展，但是大多數有官方或半官方的背景，非營利組織發展環境尚未成熟，需要尋求的外部資源遠遠不夠。[15]針對致力于公共圖書館服務事業的民間公益組織而言，應不斷完善與加強管理，提高決策透明度和社會誠信度，加強行業自律，做好相對的激勵和評估措施，保障閱讀推廣的高效真實。同時積極推進成立民間公益閱讀推廣組織聯盟，以便于更好的交流與合作，優化資源配置，共同促進公共閱讀推廣事業的向前發展。各地圖書館協會應該給予這些民間公益組織機構良好的技術指導，各公共圖書館主動與民間公益組織合作，以提高民間公益組織的專業服務能力。

我國可以借助國外基金制度經驗，以政府委托的形式，大力推進圖書館基金會建設，匯集各種社會資源，建立我國的公益性文化事業扶持基金體系，為社會力量興辦圖書館搭建平等競爭的平臺，完善專項評估和激勵措施，為不同渠道的公共圖書館供給提供資金支持。[16]成立于2003年的杭州市圖書館事業基金會，是中國第一家推動公共圖書館事業發展的公募基金會，隨后2005年新華財經圖書館基金會成立，廣東、安徽等地也正在探索圖書館基金會建設。

3.5 保障社會力量合法收入和正當權益

社會力量參與公共圖書館服務供給與公辦服務最大的不同就是使用的是非公財產，包括個人私產和企業合法收入。中國自來有低調處世傳統，歷來對收入財富隱晦甚深，社會合法財產保障機制不夠完善，企業和個人怕投資公益事業招致社會猜忌，使很多企業和個人對參與公益事業心存顧慮。此外，我國服務型政府尚在不斷完善，公共治理機制尚待探索，社會力量參與公共圖書館服務供給還面臨一些現實制約和困難。因此，依法保障民間公共圖書館服務投資的合法權益，對提振投資者信心有著十分重要的作用。

《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國民法通則》中均有保護公民財產所有權的條款，早在黨的十六大報告中就指出：“一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，都應該得到保護。”[17]《中華人民共和國公益事業捐贈法》第七條明確規定：“公益性社會團體受贈的財產及其增值為社會公共財產，受國家法律保護，任何單位和個人不得侵占、挪用和損毀。”[18]2001年，為了充分調動和發揮民間投資者的積極性，原國家計委發布的《促進和引導民間投資若干意見》提出：“要創造公平競爭的條件，依法保護民間投資者的合法權益。”[19]國務院2010年，發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》“鼓勵民間資本參與發展文化、旅游和體育產業，”“切實保護民間投資的合法權益，培育和維護平等競爭的投資環境。”[20]我國相關法律和政策文件共同構成對公眾合法收入和參與公益事業的保障機制。

我國社會力量參與公益的合法權益保護需要一個體系，該體系至少包括法律保護機制、政策保護機制、行政保護機制、媒體輿論保護機制、社會道德保護機制、民間投資者自我保護機制等。這些機制相互影響、相互補充。[21]我國目前缺少一部專門的法規來明晰界定單位和個人財產保障的責任主體，民間投資者行為的合法邊界也較模糊，單位和個人面臨政府和相關主體的侵犯行為時缺乏可靠的保護機制。行政保護機制存在極大的不穩定性，政治興衰和行政官員更替都會對社會力量的公益行為產生一定的影響。我國政府已經意識到這一問題，正努力“強化社會公眾對基本公共服務供給決策及運營的知情權、參與權和監督權，健全基本公共服務需求表達機制和反饋機制，增加決策透明度，”[22]切實維護社會公眾的合法權益。

4 結語

當然，對社會力量參與公共圖書館服務供給的經濟激勵并不是萬能的，經濟激勵的切實落實最終依賴于完善的公共圖書館服務體系建設機制，涉及社會政治、經濟、文化、社會管理等多個方面。在細節層面上，經濟激勵雖然更多是一種象征意義，實施依據和標準、實施者和實施對象甚至實施時間和地點都會影響著經濟激勵的最終效果。此外，經濟激勵也會帶來激勵風險，如導致不良行為、影響績效、減少內在動力等，因此，經濟激勵還必須和道德激勵有機結合，以內在激勵為主，外在激勵為輔，方能保證激勵的有效性和持續性。

（來稿時間：2014年9月）

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2.《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》.[2014-09-15].http://baike.baidu.com/ view/ 7933081.htm?fr=aladdin

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