城市軌道交通前期規劃工作關鍵要點分析

吳 爽

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司 北京100037)

城市軌道交通前期規劃研究工作，包括城市軌道交通線網規劃、建設規劃、用地控制規劃、用地調整規劃、交通一體化規劃和建設項目可行性研究等各項內容，城市軌道交通建設的起步階段，更是為城市軌道交通建設打基礎的重要階段，前期工作做得扎實，之后的建設之路才會一帆風順。城市軌道交通前期工作的前瞻性、系統性和與城市發展要求的適應性，直接影響城市軌道交通建設的可持續發展，甚至影響到城市經濟建設的健康發展。因此，把握好城市軌道交通前期規劃工作與城市總體規劃和城市綜合交通規劃的關系，做到依據、支持、超前、回歸城市規劃發展要求，是做好城市軌道交通前期規劃工作的關鍵所在。

1 城軌交通前期工作體系構成

城軌交通線網規劃是在城市總體規劃、綜合交通規劃以及城市遠景發展戰略研究的基礎上確定的遠期和遠景規劃線網方案，是城市發展軌道交通的總體藍圖和綱領。作為對城市規劃發展影響深遠的基礎設施，城軌交通線網規劃是城市總體規劃的強制性內容，也是城市綜合交通系統的重要組成部分，城市總體規劃和綜合交通規劃作為上位規劃自始至終緊密貫穿于城軌交通前期規劃工作中。

城軌交通建設用地控制規劃是在線網規劃基礎上，結合城市用地控制性詳細規劃，深化軌道交通工程方案，滿足建設可能性，并確定用地控制紅線，納入到城市規劃控制管理體系中，是城市規劃管理部門落實軌道交通用地的手段，也是軌道交通建設用地條件的根本保障。

城軌交通建設用地調整規劃主要是針對城市用地控制性詳細規劃(控詳規)與城軌交通功能不符的情況，對軌道沿線的用地控詳規進行的適應性調整，包括用地性質和容積率等，同時在全市范圍內進行用地指標再平衡，以促進軌道交通與城市用地的協調發展，是軌道交通規劃融入城市規劃的必要反饋。

城市交通一體化規劃是在城市綜合交通規劃基礎上，結合城軌交通線網規劃，提出基于城軌交通為核心的綜合交通一體化，包括重要樞紐銜接、站點周邊交通接駁和人行規劃、P+R布局等，以使得城軌交通與城市綜合交通緊密融合，是軌道交通規劃融入城市綜合交通規劃的必要反饋。

城軌交通建設規劃是在線網規劃的指導下，結合城市近期建設目標、經濟發展規劃、交通需求等，研究近期建設的必要性、建設規模、建設項目和修建時序后，提出的城市軌道交通項目實施規劃，可作為軌道建設項目開展可行性研究的依據。建設規劃是城市申報軌道交通建設的文件，經國家批復后視同立項。建設規劃是一個城市軌道交通建設的開端，更是城市軌道交通建設必須遵循的根本性綱領［1］。

建設項目可行性研究是在國家批復的城軌交通建設規劃的指導下，進一步深化落實各層面城市發展規劃要求和建設的內外部條件，深化落實工程建設標準和技術方案，包括規劃、環境、工程、技術和經濟可行性論證。該階段工作既是城軌交通前期工作的收尾階段，又是建設項目設計工作的起步階段，是軌道交通規劃與建設過程中承上啟下的重要工作。

城軌交通前期規劃與城市規劃和軌道交通建設的關系見圖1。

1 城軌交通前期規劃與城市規劃和軌道交通建設的關系

2 城軌交通前期工作要點分析

2.1 城軌交通線網規劃

軌道交通線網規劃作為軌道交通前期規劃工作之首要任務，是軌道交通建設規劃、可行性研究、設計等一系列工作的根本依據。線網規劃的前瞻性、科學性和穩定性直接影響軌道交通建設項目的經濟效益和社會效益，并對城市發展具有舉足輕重的作用。從國家法律法規層面，軌道交通線網規劃已作為強制性內容納入到城市總體規劃中，直轄市的線網規劃由住建部組織技術審查;其他城市的線網規劃由省、自治區住房城鄉建設廳組織技術審查［2］。但在實際操作中，由于線網規劃具有較強的專業性，一般的城市規劃人員并不具備軌道交通專業能力，而一般的軌道交通咨詢設計機構又對城市規劃意圖缺乏深入理解，因此，線網規劃編制水平良莠不齊，表現在規劃方案缺乏工程可行性或與城市發展要求的不相符。從國家批復的30多個城市的建設規劃評估報告中統計，有23個城市針對線網規劃提出了意見，占城市總數的63.9%。反映的問題主要集中在線網規劃與城市總體規劃和綜合交通規劃目標的要求之間關系不明確或欠缺符合性，方案研究深度、用地落實不足等，進而影響到建設方案的穩定性。

從城軌交通線網規劃在城市規劃體系中的關系可以判斷，城軌交通線網規劃需要綜合反映城市總體規劃和綜合交通規劃等上位規劃對軌道交通建設的要求，編制的線網規劃從功能定位、發展模式、線網規模和形態布局等方面都要與城市發展要求相協調、相匹配。由于各城市空間、規模、形態、歷史人文環境呈現多樣性，城市空間既有中心城區也有市域、都市區;城市規模既有大、特大、超大城市，也包括大量的中等城市;城市形態既有集中連片式，也有分散組團式;地形條件既有平原城市，也有山地城市、海島城市;人文環境既有現代工業城市、交通樞紐城市，也有歷史文化名城、少數民族自治等不同特點的城市。不同空間形態、規模和環境特點的城市其交通需求不同，對軌道交通的功能定位和服務水平亦不同。因此，線網規劃研究的關鍵在于把握好不同城市的特點，切不可照貓畫虎，更不能照搬照抄。研究重點在于摸清不同類型城市對交通發展的具體要求，明確城市軌道交通在不同類型城市交通中的功能、地位和作用，確定符合城市發展特點的軌道交通發展戰略目標，并在此指導下結合城市形態布局特點確定軌道交通網絡的形態、層次結構和規模［3］。

2.2 城軌交通建設規劃

城軌交通建設規劃是依據城市軌道交通線網規劃制定的目標，主要從城市執行力的角度，綜合考慮城市發展條件、經濟條件、建設條件等多方面因素，提出的近期(一般為5-6年)城市軌道交通建設方案［4］，作為后續工程項目可行性研究和設計工作的依據和準則。

按照國家法律法規要求，軌道交通建設規劃必須由國家發改委和住建部審查，最終報國務院批準，經批準的建設項目視同立項，而后續的建設項目可行性研究隨國家簡政放權下放至省級建設主管部門，因此國家主管部委對城市軌道交通建設規劃的審查這一環節，是國家對城市軌道交通前期規劃的最直接接觸點。為了更好地維護軌道交通規劃的科學性和規范地方管理，國家發改委進一步加強了對軌道交通前期規劃的審查和管控，提出了發改基礎［2015］49號《國家發改委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》，明確提出“國家批復的建設規劃原則上不得變更，納入建設規劃的項目直接開展可行性研究工作。對于因城市規劃、工程條件等因素影響，基本走向、敷設方式發生重大變化，線路長度、車站數量、直接工程投資(扣除物價上漲因素)超過建設規劃批準規模的15%，或提前開工規劃項目，以及投資模式發生重大變化，需將規劃調整方案報我委審批”［4］。由此可見，保障建設規劃方案的科學性和穩定性，是建設規劃研究的關鍵所在。

為保障建設規劃的科學性和穩定性，首先需要有一個科學合理、符合城市發展要求的線網規劃，并在線網規劃目標的指導下，深入研究城市總體規劃、綜合交通規劃、社會經濟發展規劃等上位規劃對軌道交通的宏觀目標要求，結合城市近期建設重點和方向，綜合考慮城市財力條件、軌道交通建設和管理能力和水平等因素，選擇合理的建設規模和恰當的建設項目，使軌道交通在城市中發揮應有的作用，以支持城市發展目標的實現，支持城市重點項目的建設，并確保財力可承受。建設項目的選擇要本著“需求優先、量力而行、實事求是”的基本原則，避免盲目高估建設能力選擇過大的規模或偏離實際需求選擇不適合近期建設的項目。在建設項目確定后，要深入研究項目的實施規劃方案，確定適當的起訖點、路由走向、敷設方式、場站選址、建設時機和建設周期，既要滿足線網規劃對線路功能定位和服務水平的要求，又要協調好近期建設和遠期規劃目標之間的關系，滿足不同階段網絡和資源共享要求;還要協調好建設項目與城市建設的關系，不僅要與城市重點項目建設協調一致，還要錨固城市重要功能區和交通樞紐點，與城市產業布局和綜合交通相融合，同時項目建設不應對城市交通造成過大的影響。［5］

2.3 城軌交通用地控制性詳細規劃

城軌交通建設用地控制詳細規劃是在線網規劃方案提出后，針對網絡、線路、站點等不同層面提出滿足實施條件的規劃方案及用地落實工作。這項工作是城市軌道交通規劃與城市規劃相互適應的必要過程，其目的是使軌道交通與城市用地協調發展，并為軌道交通建設提供規劃條件。

要做好方案落地的工作，其關鍵是提出合理可行的線路實施規劃方案，并從網絡整體角度綜合考慮線與線在空間和時間上的關系，穩定線位和站、場位置，做到面、線、點的協調統一，方能有效保證方案的穩定性。該項工作對加強軌道交通線網規劃和建設規劃的穩定性具有十分重要的意義。具體來說，首先要依據線網規劃提出的軌道交通發展戰略和模式，以及總體功能定位和服務水平要求，根據客流預測定量分析，進一步明確各條線路的建設標準。第二，在對現場進行詳細踏勘的基礎上，結合城市用地現狀及總體規劃和用地控詳規情況，遵循網絡總體關系，對各條線路的走向、敷設方式、車站及場段分布進行研究，并綜合考慮建設實施條件和環境條件，最終確定線、站、場的選址，必要時需經多方案技術經濟比選。第三，要把握好網絡資源共享的基本理念，合理設置全網綜合維修基地、控制中心和主變電所等配套設施，盡可能節約使用土地資源。第四，在研究線路的同時，必須把網絡整體關系作為準繩:在考慮敷設方式時，必須同時考慮相交線路的關系，做到換乘便捷;為滿足資源共享規劃條件，必須合理規劃線間聯絡線;重要的城市重點功能區和綜合交通樞紐等必須是網絡錨固點。總而言之，確定方案首先要以功能需求為核心，其次才是考慮工程實施代價問題。

2.4 城軌交通沿線用地調整規劃

在城市規劃區是否有軌道交通引入，對城市用地的要求是不同的。在城市軌道交通前期規劃時，需要在線網規劃和控制性規劃確定的線位和站位基礎上，對軌道交通沿線周邊地區的用地進行梳理和分析，及時調整與軌道交通客流特性不符的土地用途，合理規劃站點周邊的開發強度，以充分實現軌道交通與城市規劃相融合，促進沿線城市土地的集約化利用。因此，這項工作是城市軌道交通規劃與城市規劃相融合的關鍵，在軌道交通前期規劃中意義重大。

用地調整規劃主要內容包括:第一，合理調整軌道沿線及站點周邊的用地構成和功能分區，貫徹以軌道交通帶動開發建設的理念，為土地使用效能的提高創造必要的條件;第二，提出站點周邊良好的空間形態、合理的開發強度與規模，明確軌道站點和土地利用的銜接關系，為開發建設提供指導;第三，進一步從全市總盤子的角度進行用地指標平衡，對非軌道沿線用地開發強度進行調配和控制，引導城市用地開發強度和軌道交通站點布局相匹配［5］。

需要引起注意的是上述第三部分的工作內容往往容易被忽略，主要是由于在規劃實施過程中是以軌道線路為工作目標，缺少對城市用地存量的總體統籌考慮。而實際上，城市總體規劃確定的人口和用地規模是必須要遵循的指標，具有法律效力，在對軌道沿線的用地性質和指標進行調整時，不應改變全市范圍內用地總體指標。因此，必須遵循總體平衡的原則，在調高軌道交通沿線用地性質與開發強度的同時，非軌道交通沿線的地方應調低，才能實現人口和就業崗位向軌道交通站點周邊積聚的效應。

2.5 城軌交通與城市交通一體化規劃

交通一體化理念貫徹在城市軌道交通前期規劃工作的始終，是從宏觀、中觀到微觀的多層面體現。其中宏觀層面是城市軌道交通網絡與城市綜合交通的關系協調，確定綜合交通功能定位是軌道交通線網規劃的前提;中觀層面是交通樞紐的一體化，以樞紐點錨固線網，將直接影響軌道交通線網的布局方案;而微觀層面是以軌道站點為核心銜接多種交通方式形成的城市交通有機整體，提出交通一體化工作的總體原則性要求，體現以軌道交通站點為核心的公交服務基本理念，以指導后續規劃設計工作。這項工作既是城市軌道交通規劃對城市綜合交通規劃的深化與落實，又體現了城市軌道交通規劃與城市綜合交通規劃的相互融合和反饋。

在宏觀層面，工作重點在于如何協調好軌道交通在城市綜合交通中的關系，結合城市自身的規模、形態以及交通需求特點確定軌道交通的功能定位和發展目標，進而建立適宜的軌道交通發展模式。在這一過程中，要協調好城市軌道與其他交通系統的功能關系，而不是孤立地看待軌道交通。在市域層面應明確構建市域快軌的功能和作用，把握好市域快軌與區域鐵路的功能關系;在市區范圍要明確軌道交通的功能定位和發展目標，協調好與常規公交和BRT的關系，充分發揮各種交通方式的作用，達到優勢互補。

在中觀層面，工作重點是以城市重要交通樞紐(機場、火車站、長途汽車站等)作為軌道交通線網的錨固點，合理安排軌道交通線網布局。在規劃階段對線網與樞紐的一體化關系需從以下兩個方面論證研究:第一，研究交通樞紐與軌道交通網絡的關系，追隨城市樞紐布局現狀和規劃，合理安排軌道交通網絡布局，盡可能將軌道交通與城市交通樞紐相結合，形成錨固關系;第二，對重要交通樞紐提出預留軌道交通車站的銜接規劃要求，從規劃層面保證樞紐引入軌道交通的可能性。

在微觀層面，軌道交通前期規劃階段應結合城市軌道交通的功能定位、發展模式，確定包括步行、小汽車、出租車、公交站和自行車等各種交通方式一體化的目標和原則，以軌道交通車站為核心，對各種交通方式與軌道交通站點的銜接提出總體要求，作為今后設計階段站點周邊各交通方式銜接規劃的目標和基礎，其目的是以軌道交通為抓手整合城市交通，形成統一體，進一步擴大城市軌道交通系統的服務范圍，提高城市公共交通整體運輸能力，發揮軌道交通的在城市交通中的主導地位，使城市軌道交通達到最佳客流效益。

2.6 城軌交通建設項目的可行性研究

建設項目可行性研究是軌道交通規劃與建設承上啟下的重要階段。首先，需要落實各項上位規劃對城軌建設項目的要求，提出項目建設的必要性，并在國家批復的建設規劃基礎上，進一步落實建設項目的功能定位，確定服務水平和建設標準;第二，需要提出項目建設的工程技術方案，包括項目的選址方案、系統配置方案、土建和設備系統方案及建設實施方案(人力、物力、財力)，進行多方案技術經濟比較，論證方案的合理性和經濟性;第三，還需要對建設項目的工程技術方案進行經濟、社會、環境、節能、交通等多方面的適應性分析，論證項目的可行性，并分析實施風險，提出有針對性的對策措施建議。

通過對收集到的國內27座城市74個城軌交通建設項目的可行性研究報告評估意見進行整理和分析，發現可行性研究普遍表現為“重工程，輕項目”，主要問題包括:各項前期規劃對建設項目要求的分析缺乏或不足，使得規劃要求未能有效落實，如設站過多導致快線變普線，就是改變了項目的功能定位;在工程技術方案比選時過分強調工程實施難度和建設代價，而不重視功能需求，提出的推薦方案功能不足或缺失;對土建和設備系統方案等研究較為深入，甚至達到初步設計深度，但對項目建設管理方案的研究往往被忽視，對項目人力、物力和財力的計劃安排通常流于形式或深度不足;對項目的外部條件和風險分析不足，導致建設方案不穩定，后期修改變化較大等［6］。

對此，應重點加強項目研究，有針對性地開展符合項目建設要求和特點的可行性研究工作。按照以功能需求為核心的原則，提出滿足規劃要求、滿足功能需求的合理可行方案;加強對項目建設管理方案的研究，為業主提供實操性強的項目建設實施建議;高度重視項目前提條件、外部環境條件和風險的分析和研究，使項目的可行性研究工作更具針對性和系統性，真正起到將規劃落實到設計的重要作用。

3 結語

城市軌道交通前期規劃研究工作是一個城市軌道交通建設最前端、最基礎、最關鍵的階段，在城市發展中起到了至關重要的作用。前期工作各階段均有其各自的關注重點，研究工作從不同的角度開展，相互間關聯互動，最終形成系統、全面的城市軌道交通規劃建設藍圖。對于正在開展和即將開展軌道交通規劃建設的城市，務必要重視城市軌道交通前期規劃的研究工作，為后續城市軌道交通建設項目的設計和建設工作奠定堅實的基礎，形成良好的開端。

［1］國辦發［2003］81號.國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知［Z］.北京，2003.

［2］建城［2014］169號.住房城鄉建設部關于加強城市軌道交通線網規劃編制的通知［Z］.北京，2015.

［3］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.城市軌道交通線網規劃相關問題研究［R］.北京，2014.

［4］發改基礎［2015］49號.國家發展改革委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知［Z］.北京，2015.

［5］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.城市軌道交通規劃相關問題研究［R］.北京，2013.

［6］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.城市軌道交通可行性研究相關問題研究［R］.北京，2013.