城軌交通建設規劃相關問題研究及對策建議

王波 吳爽 張杰

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司 北京100037)

1 研究背景

城市軌道交通項目具有一次性投資大、社會影響深遠、綜合效益好但自身效益差等特點，為合理控制建設規模和發展速度，城市軌道交通規劃及項目的審批一直由國家統一進行，涉及國務院、國家發改委、住建部、環保部等職能部門。

截至目前，我國已批復39座城市的軌道交通建設規劃，共計245條線路，總里程為6 787.4 km。其中一線城市如北京、上海、廣州等的城軌運營網絡格局已基本形成，在城市綜合交通體系中的骨干作用日益顯現。

2013年5月16日，國發［2013］19號《國務院關于取消和下放行政審批項目等事項的決定》正式發布，明確了城市軌道交通項目由省級投資主管部門按照國家批準的規劃核準［1］。這意味著在國家層面對城軌交通建設發展的審批權僅有建設規劃一個環節。對此，為了適應項目審批權下放后對建設規劃的有效管控，有必要進一步明確軌道交通建設規劃編制和評估要求，清晰界定建設規劃管理范疇和程序，強化建設規劃執行監管，以促進軌道交通行業的健康有序發展。

2013年4月，我公司受國家發改委的委托，以《城市軌道交通規劃相關問題研究》工作為契機，全面分析整理了30多座城市的軌道交通建設規劃及評估報告，并結合多年來城軌交通建設規劃編制與評估的心得體會，對目前建設規劃中存在的問題進行了整理和分析，并提出優化和改進建議，為國家發改委進一步指導“減政放權”后城軌項目建設規劃編制、評估和審批、管理等一系列工作的提供參考。

2 我國城軌交通建設規劃發展狀況

20世紀60年代北京建成第一條以戰備功能為主的地鐵線路，90年代北京、上海、廣州等城市開始逐步建設以交通功能為主的地鐵項目，我國的城軌交通發展進入起步階段，在此階段我國城軌交通項目是以獨立申報項目建議書的傳統方式由國家進行審批的。

進入新世紀以后，我國城軌交通進入快速發展階段，2003年9月，國務院辦公廳印發了國發辦［2003］81號《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(以下簡稱81號文件)，明確了軌道交通應統籌規劃、分步實施。所有擬建設城軌交通項目的城市，應在編制城市總體規劃及城市交通發展規劃的基礎上，根據城市發展要求和財力狀況，編制城市軌道交通建設規劃。建設規劃由國家發改委會同建設部組織審核后報國務院審批，城軌交通項目的審批要依據國務院批準的建設規劃進行［2］。

此后，各城市均按照81號文件的要求編制城軌交通建設規劃，替代之前的獨立項目建議書，以適應我國城軌快速發展時期對于網絡化、系統性和時效性的要求。此文件成為我國大城市城軌交通建設管理的里程碑，長期以來一直指導著我國城軌交通建設項目的申報立項管理工作。從建設規劃總體情況看，目前建設規劃編制體系較完整，內容較全面，基本涵蓋了建設規劃階段要解決的問題，包括建設必要性、線網規劃、建設規劃方案、客流效果分析、工程實施方案、資金估算與平衡分析、外部建設條件、風險分析等。

從當前我國城軌交通建設規劃的編制、評估和審批總體情況看，已有39個城市的軌道交通建設規劃通過了國家審批，目前規劃管理流程體系運行順暢，內容全面，審批管理深入，建設規劃管理體系起到了對我國城市軌道交通建設全面把控的作用。從城軌交通建設規劃所處的階段和作用看，它是城市軌道交通建設前期最重要的決策階段，是后續可研、設計等一系列工作的基礎和根本依據，對設計、建設和運營的影響極其深遠。因此，科學編制城軌交通建設規劃，提出適應城市發展需求的建設方案，提高對建設規劃科學性、有效性的審查和管理，是國家以及各城市軌道交通健康有序發展的關鍵所在［3］。

3 當前建設規劃存在的問題分析

由于81號文件對建設規劃只提出宏觀要求，對建設規劃中的具體內容，涉及上位規劃要求，建設規劃編制內容、深度和重點，以及配套支撐性專項研究等，尚缺少明確的規定。伴隨著我國城市軌道交通的大規模快速發展，在建設規劃中也反映出一些有待提高和完善的問題。筆者通過分析總結已獲批城市的軌道交通建設規劃和評估報告，以及對“六市一省”12座城市開展的調研工作，并結合多年參與多座城市建設規劃編制工作的實踐經驗，歸納總結出目前城軌交通建設規劃存在的主要問題如下。

3.1 存在問題

3.1.1 線網規劃不穩定

城市總體規劃、城市綜合交通規劃、軌道交通線網規劃等是軌道交通建設規劃編制的根本依據，前期條件的缺失或深度不足，將直接導致建設方案不穩定，為后期投資的重大變化留下隱患。尤其是軌道交通線網規劃，作為建設規劃的直接依據，線網規劃的目的是確定軌道交通的長遠規劃目標，盡管目前線網規劃是由當地政府審批，但同樣也是建設規劃審查時的重點內容，要求在建設規劃編制階段對線網方案進行梳理、論證和完善。線網規劃主要問題表現為:

1)線網規劃缺乏長遠性研究，方案穩定性不足，線網方案甚至是線網構架隨意變動，影響了線網規劃的穩定性和嚴肅性，造成建設規劃的依據不充分。

2)線網覆蓋范圍、層次關系、定位目標不清晰，對市域范圍及城際軌道交通銜接考慮不足，造成項目建設標準難以合理選擇。

3)線網實施規劃研究深度不足或未能對工程實施的重點和難點開展專題研究，造成線網規劃的實施性較差，使后續階段深入研究后不得不調整線網規劃方案。

4)沿線建設用地規劃控制不到位，尤其是車輛場段等大宗用地未落實，也會造成后續階段反復調整線網方案。

3.1.2 編制內容、深度、研究重點有待進一步提高

建設規劃涉及規劃、工程技術、經濟、社會等多方面內容，需經國家發改委、住建部聯合審查，具有較高的編制要求。隨著目前申報軌道交通建設城市的增多，對建設規劃編制內容和編制深度沒有明確要求，尤其對新形勢下的發展要求和審查關注重點，各編制單位理解不一，編制水平也參差不齊。

1)對項目建設必要性和建設時機的論證不夠充分，影響了近期項目選擇的科學性與合理性。

2)對城市近期建設發展需求、城市公共交通出行需求分析不充分，影響了近期建設規模選擇的合理性。

3)工程方案研究深度不足，造成實施階段方案產生較大調整，繼而使投資難以控制。

4)對融資方案的實操性和投資壓力分析不足，造成實施階段建設資金難以得到有效保障。

5)對城市社會經濟發展要求和關注重點(如交通一體化、公共參與、風險控制、組織管理、人才培養等)考慮不足，造成建設規劃方案與社會經濟發展環境不相容，繼而影響到城軌交通建設的發展進程。

3.1.3 配套專題研究不足

城市軌道交通作為國家重大基礎設施，對城市用地和基礎設施建設影響顯著，同時對建設條件要求苛刻，因此，需要相關專題研究的支撐(包括建設用地控制規劃、交通一體化規劃、社會穩定性風險評價、重難點工程建設條件專題研究等)，以確保軌道交通工程方案穩定落實。以《軌道交通建設用地控制規劃》為典型代表，由于該規劃缺失或對工程方案研究未達到一定深度，導致規劃方案難以落實、項目投資無法得到有效控制的問題普遍存在。

3.2 問題分析

這些問題帶來的后果是可研階段方案變化大，甚至系統規模、服務水平、線位、主要技術原則都會發生變化，投資也會相應發生較大變化。由此說明，在建設規劃階段，應當進一步加強對重難點工程方案的研究深度，尤其是對于一些控制性的工程條件和用地條件，如特殊不良地質、穿山嶺跨江海長大隧道、重要樞紐節點、占地規模較大的車輛場段及P+R用地、擬采用的特殊技術、系統選型等，各城市應當根據自身特點開展相應的專題研究，以穩定項目建設條件，最終達到穩定建設方案的目的。

4 對策建議

通過上述問題分析可以看出，線網規劃作為建設規劃的上位規劃，其不穩定將直接導致近期建設項目的選擇、技術標準不穩定，系統規模和投資不可控。因此，有必要從建設規劃角度對線網規劃提出明確要求，界定研究深度，并對技術難點提出相應的措施建議。同時，明確建設規劃的目標要求和關注重點，重視軌道交通配套專題研究的重要性，提出同步開展的強制性和深度要求，是穩定方案、控制投資、提高功能效果的重要保障。

4.1 建設規劃對線網規劃的要求

線網規劃是城市軌道交通長遠發展的總體設計，是建設規劃的重要依據，應具備科學性、穩定性和前瞻性。

4.1.1 研究范圍和年限

研究市域范圍內軌道交通的網絡布局、功能定位和總體安排。在城鎮密集地區，考慮與相鄰城市軌道交通系統的銜接和協調。規劃年限應包含遠期和遠景，遠景線網應基本達到遠期線網的研究深度，并與之相協調。

4.1.2 功能定位和發展模式

統籌市域范圍的不同區域，以交通調查數據為基礎，分析客流特征、建設條件等，區分不同類型軌道交通的功能分工和服務水平，合理選擇發展模式。

4.1.3 網絡布局

基于定量測試的多方案比選，構建與城市用地形態、空間結構和客流分布等相適應的網絡布局，提出各規劃期出行結構、線網規模和密度等指標。確保線網規模合理，功能層次分明，滿足不同年限的發展要求;線路基本走向方案可行，保證規劃的穩定性。

4.1.4 環線與市域快線

對于中心城區面積較大、各方向發展較均衡的城市，在規劃放射型線路的同時，研究設置環線的必要性。對于城市外圍組團，研究規劃市域快線。

4.1.5 綜合銜接

做好城市軌道交通與干線鐵路、機場等綜合交通樞紐的銜接。大型鐵路客站和機場要規劃城市軌道交通引入，規劃年發送量在2 500萬人次以上的鐵路客運站應研究引入多條線路的必要性;銜接普通機場優先考慮復合功能線路，銜接規劃年吞吐量超過5 000萬人次的機場，研究設置專用線路的必要性。

4.1.6 深化研究重點

梳理可能對線網規劃實施產生的重大制約因素，落實車輛基地、換乘節點、聯絡線等關鍵方案。對影響線網布局的地質水文、文物古跡和工程重難點等開展專題研究。

4.1.7 規劃用地控制

編制與線網規劃相對應的建設用地專項控制性規劃，做好用地預留和控制，并與城市控制性詳細規劃緊密結合、相互協調。確定線路、場站、資源共享、大型交通接駁等設施的用地范圍，納入城市規劃管理體系。

4.2 建設規劃編制總體要求

按照城市軌道交通建設規劃的審批程序以及其在軌道交通整個流程中的地位，用建設規劃代預可研和項目建議書，批準后視同立項，也是城市規劃與軌道交通項目設計建設承上啟下的關鍵環節。因此，建設規劃編制應達到的工作目標有:明確立項的必要性和緊迫性;明確建設方案的合理性;明確建設方案的可能性和可實施性;明確投資規模的適宜性和可操作性。

為達到上述工作目標，宜按照圖1的內容對建設規劃進行研究分析，并在過程中及時進行反饋調整，制定適應城市自身發展和國家宏觀目標的近期建設方案。

4.3 建設規劃需要強化的重點

1)系統分析相關規劃要求。滿足建設規劃與城市總體規劃、綜合交通規劃、軌道交通線網規劃、城市近期建設規劃等的一致性和合規性要求，并確保相關規劃具有合法性、實效性和合理性。

2)非初次申報城市要做好已批建設規劃的執行總結。從建設方案、建設管理、資金落實、土地利用、運營情況、客流效果和社會穩定等方面，對實施方案與建設規劃的差異及原因進行分析，為新一輪建設規劃提出優化建議。

3)充分分析近期建設軌道交通的必要性和建設時機。本著因地制宜，量力而行的原則，科學分析各城市建設軌道交通的必要性，同時本著以人為本的原則，選擇百姓出行需求大、能夠緩解城市交通擁堵問題的線路優先建設。對目前交通需求不大、客流效益不高的線路，應深入研究建設時機。

圖1 建設規劃編制總體技術路線［3］

4)提出合理適宜的近期建設方案。重點研究軌道交通發展戰略及功能定位、近期建設原則和重點、建設規模、建設方案和修建計劃、服務水平和技術標準等，尤其側重規模與交通需求和建設能力的匹配，方案與效果的匹配。

5)深入研究近期方案的合理性和可實施性。工程方案應達到預可研深度，落實重要工程實施方案、系統選型、組織管理機構、資源共享等內容。強化對控制性工程條件、用地條件和安全條件的研究。

6)落實外部建設條件。用地控制、交通一體化、征地拆遷、節能環保、社會穩定與安全、公眾參與等外部建設條件研究深度應滿足相關政策要求，確保近期建設方案的可操作性。

7)切實做好投融資、政府財政壓力分析和風險對策研究。對近期建設方案投資進行科學估算，提出切實可操作的融資方案，保證建設資金的來源可靠。應重點考察政府財政的支撐能力，保證地方經濟的平穩運行。對近期方案在規劃、建設、運營中潛在的風險進行分析，提出應對對策，降低風險損失。

4.4 建議開展相關專題研究

值得注意的是，各城市社會經濟發展水平、自然環境條件、地域發展關系、規模與環境容量等各不相同，所要研究的重難點的專題選擇也要具有針對性。各城市應根據自身特點選擇必要的專題研究，以支撐建設規劃的可靠性。通過梳理我國各城市軌道交通建設特點，提出可開展的專題研究內容如下:

1)客流預測專題。這是所有城市開展建設規劃研究必須要完成的專題，是建設規劃方案研究的量化依據和基礎條件。應在線網客流模型的基礎上重點研究網絡客流的動態發展規律，提出初、近、遠期各條線和網絡的客流特征和數據指標，并進行客流敏感性分析和客流發展風險分析。

2)特殊系統選型專題。對市域線、中運量線路(輕軌線路)和特殊功能專用線路等開展系統選擇和技術標準的專題研究，包括功能需求分析，服務水平、能力配置，技術標準，車輛制式與系統配置等。

3)特殊地質條件下軌道交通建設適應性研究專題。針對較為特殊的工程和水文地質條件(如采空區、溶洞、濕陷性土、淤泥、拋石、地下水等)，應當對軌道交通建設的適應性和可行性開展專題研究。

4)重難點工程方案可行性研究專題。針對跨山嶺、穿水底長大隧道的工程條件和安全條件開展專題研究;對下穿復雜建構筑物、重要國家鐵路、復雜換乘節點方案、結合舊城改造和城市設計的重要站點或區段等在必要時開展專題研究。

5)網絡化運營與資源共享專題。從網絡化運營角度，對全網綜合基地、聯絡線、控制中心、主變電站等進行合理布局，形成資源共享，以提高設施和土地的使用效率。

6)投融資專題。對于經濟條件一般或修建規模較大的城市，重點開展投融資專題研究。在合理投資估算的基礎上，提出切實可行的融資方案，并落實資金來源渠道，確保投資壓力可承受。

7)交通一體化及交通銜接專題。重點關注城軌交通與綜合樞紐銜接關系，與其他各種交通方式的銜接關系，城軌交通車站與綜合交通樞紐的規劃，P+R布局、場地選擇和落實等。

8)沿線用地一體化和綜合開發專題。重點關注軌道交通車站與周邊用地的關系、沿線用地的梳理、用地性質和開發強度的調整、地上地下空間綜合開發利用的理念和原則等。

9)環境影響評價專題。這是在國家政策法規要求下必須開展的工作，重點關注城軌建設與城市規劃的相容性和適應性。

10)文物保護專題。對于國家級歷史文化名城、沿線地上地下文物古跡眾多的城市，在環境影響評價的基礎上進一步開展文物保護專題研究。如西安、北京等城市對古城景觀及地上地下文物保護開展了專題研究。

11)水環境影響專題。對穿越江河湖海、水源保護區的線路，可能造成對沿線水環境重大影響的，在環境影響評價的基礎上進一步開展水環境影響專題。如廈門地鐵跨海工程開展了對沿線海域中華白海豚保護的專題研究，濟南市針對地鐵建設對地下泉水的影響與保護進行了專題研究。

12)社會穩定風險分析專題。這是在國家政策法規要求下必須開展的工作。在特大型政治經濟中心、具有國際影響力的城市、少數居民集聚地區、低收入人群集聚區、特殊環境敏感區等，對于反恐、民族矛盾、弱勢群體利益保護等問題需要引起特別關注和研究。

13)安全條件論證專題。這是在國家政策法規要求下必須開展的工作。對于特殊地質條件、特殊施工方法、特殊地形條件(大坡度、小半徑等)、特殊系統選型(磁懸浮、高架單軌等)等涉及系統建設和運營安全的情況應引起特別關注和研究。

5 結語

2015年1月12日，國家發改委頒布了發改基礎［2015］49號《國家發展改革委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》，該文件以及隨之頒布的附件《城市軌道交通規劃編制和評審要點》［4］，是在我公司開展的《城市軌道交通規劃相關問題研究》課題基礎上形成的。今后，在81號文件和49號文件的指導下，隨著我國城軌交通更大范圍的發展，將進一步穩定和落實建設規劃，強化建設規劃的科學性和合理性，以促進軌道交通行業更好更快發展。

［1］國辦發［2013］19號.國務院關于取消和下放行政審批項目等事項的決定［Z］.北京，2013.

［2］國辦發［2003］81號.國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知［Z］.北京，2003.

［3］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.城市軌道交通規劃相關問題研究［R］.北京，2013.

［4］發改基礎［2015］49號.國家發改委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知［Z］.北京，2015.