建國以來養老保險制度的變遷與展望

周建華

（西安航空學院 思政部，西安 710077）

21世紀以來，老齡化速度在我國迅速蔓延，60歲以上的老人已經達到10%以上，我國進入老齡化社會，養老保險關乎每個公民的切身利益。自新中國成立以來，我國重新建立起養老保險制度并不斷變革，至今已形成較為完善的社會保障制度，但還有許多不足有待提高。黨的十八屆三中全會后，國家逐漸出臺了一些政策，新一輪的養老保險制度改革已然展開。

1 建國以來我國養老保險制度的變遷

養老保險制度是我國的一項重要社會保障制度。作為國家的重要制度，其發展經歷了從無到有，現如今已形成城鎮職工與居民、農村居民等相對完善的養老保險制度。

1.1 養老保險制度的創立（50年代）

我國養老保險制度歷史悠久，早在《禮記·王制》中就有記載“凡養老，有虞氏以燕禮，夏后氏以饗禮，殷人以食禮，周人修而兼用之。五十養于鄉，六十養于國，七十養于學，達于諸侯”。“尊老敬老”的傳統由來已久。養老制度經過漫長的發展，近代以來受到西方侵略而發展受阻。新中國成立，黨和政府高度重視養老問題，于1951年2月26日出臺《中華人民共和國勞動保險條例》，在企業內部實施養老保險：“企業或雇主按職工工資總額的3%繳納勞動保險基金，其中30%上繳全國總工會作為社會保險總基金，對各地和各企業進行調劑，實際上實行了全國統籌[1]。其問世標志著養老保險制度在中國再度重生。1953年又對《條例》進行修改，參保范圍得到進一步的擴大，深入到工廠、礦場、交通事業、國營建筑企業等單位。到1955年，《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》相繼問世，這些實施辦法中明確規定了機關事業單位工作的人員退休待遇標準、工齡算法等方面內容，然而，企事業單位人員的退休標準并非一致，企業工人的養老金為本人工資標準的35%-70%，機關、事業單位工作人員退休金為50%-80%[2]。顯而易見，這種企事業單位待遇標準的劃分為后期養老改革埋下了隱患。

1.2 養老保險制度的探索發展（60年代末至80年代末）

文革時期，中國經濟制度遭到破壞，社會保障事業也相應地受到影響，勞動保險基金被挪為他用，《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》問世并規定“國營企業一律停止提取勞動保險金”，養老保險由以往的社會統籌變為企業保險，其費用由企業全部支付，致使養老保險無法實施。在黨的十一屆三中全會召開后，經濟建設為重心的發展目標在我國被重新確立，經濟建設成為國家的重點，人們開始再度關注社會養老保險。為適應社會需要，國家制定并實施《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《國務院關于工人退休、離職的暫行辦法》，一度被人們淡忘的養老又開始發展。這兩部文件在《條例》的基礎上進行了大量修訂，其中將退休的待遇與條件作了一定修改，將以往按工齡決定退休待遇改為按革命時期（建國前）和革命工作（建國后）分別計算，退休條件也變為男60歲、女55歲。同時也對養老金給予一定的提升。這兩個文件分別對黨政機關、事業單位等群體的人員和集體所有制企業、事業單位工人的退休進行管理，以往的統一管理模式被打破，分立模式再度確定[3]。國家在1980、1982年又相繼制定《關于老干部離職休養的暫行規定》《關于老干部離職休養制度的幾項規定》，此時規定退休人員的養老金按離休時工資全額發放。我國目前的養老制度很多是沿襲此時的文件精神。

1.3 養老保險制度的轉型期（90年代）

改革開放的深入發展，中國社會經濟取得了重大成就，計劃經濟模式逐漸被打破，對外聯系逐漸加強，我國經濟發展的方向逐漸轉變，黨的十四大上提出社會主義市場經濟體制的目標，養老保險制度的改革也再度引起人們的關注。1991年國家出臺《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，對養老保險中的繳費對象、比例進行改革。其中提出了國家、企業、個人三者相結合的新的繳費方式，繳費比例由職工工資的3%開始逐漸提高。同時，多層次的養老保險制度建立。1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》成為養老保險制度改革的轉折點。進一步明確城鎮職工的養老金分別由企業和個人承擔，“社會統籌與個人賬戶相結合”成為該時期養老保險制度改革的亮點，這為我國養老保險制度改革指明了方向。這種合理化發展方向也進一步明確了各自的責任。方向得到確定后，國務院頒布了《國務院關于調整企業離退休人員離退休金的通知》《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，提出了將社會統籌和個人賬戶相結合，建立職工基本養老保險個人賬戶，這在我國的養老保險制度改革史上是一個重大的突破。

1.4 養老保險制度的改革試點期（21世紀以來）

進入21世紀后，社會主義市場經濟的逐漸完善，我國經濟得到了快速發展。鑒于人口基數大的原因，老齡化社會無法避免。為此，必須逐漸完善養老保險制度，積累資金以備養老之需。2000年，國家提出《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年規劃的建議》：“加快形成獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系”。這些規定進一步指明了我國社會保證體系改革的發展方向，進一步完善了養老保險制度，將個人繳費比例提至8%，并以個人繳費的資金建立個人賬戶，企業繳費不再納入其內。基礎養老金水平也提高至30%左右。從而進一步明確了資金的使用方向。2001年《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》在遼寧進行試點。2003年，《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》在十六屆三中全會上得到通過，個人賬戶得到重視并逐步建立和發展，并與社會統籌相結合，進一步完善了我國養老保險制度。隨后又在吉林、黑龍江等地推行試點方案。繼續保持養老保險繳費率不變，而個體工商戶、自由職業者和靈活就業人員比例適當調整。2005年國家出臺《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》。基本養老保險結構進一步調整，養老金計發方法進行相應改革。經過長期堅持發展，我國養老保險制度呈現多層次化。

2 現階段我國養老保險制度存在的問題

2.1 公平性不足

現階段我國養老保險因地域、身份、行業等因素的差異而產生了諸多的不公平。職業性質不同的人群因其參保類型的不同，最終在退休以后所享受的待遇也有所不同。一是城鄉地區養老保險制度存在較大差異。我國農村地域廣闊、人口眾多的因素制約著農村經濟的發展，與城市地區相比，農村經濟發展水平滯后于城市地區，城鄉之間差距較大。特別是東部沿海地區，經濟發展水平遠遠高于廣大農村地區，基于經濟差異下的城鄉養老保險，必然存在著不合理之處。如2011年推行的新農村社會養老保險，32643萬人參與該保險，8525萬人收到養老金，其中的支出養老金588億，人均養老金僅為689.74元，而與同期的城鎮相比，參保人數為28391萬人，實際領取人如果以2/5算就有11356萬，支出資金12765億元，人均養老金達11240.75元。”[4]通過比較不難發現，農村地區的人均養老金還不足城鎮的6%，城鄉地區還存在較大差距。二是企事業單位養老保險制度不同。國家機關、事業單位工作人員養老金較為豐厚，而企業單位人員養老壓力大。從2005年起連續十次提高企業的退休職業基本養老金，現階段已達到月均2000元以上，然而新農保的僅有55元。據調查2013年的月均養老金，事業單位退休人員的是企業退休職工的1.8倍，機關人員是企業的2.1倍。

2.2 覆蓋率較低

新中國建立后，國家出臺相應的養老保險制度并不斷地完善，時至今日仍存在著覆蓋面不足的缺陷。與發達國家相比，我國的養老保險覆蓋率還遠遠不足。在城市地區，我國的養老保險主要針對機關、事業單位等部門，雖然在非公有制企業就業人數占據總人數的一半以上，但養老保險卻未能有效覆蓋。據相關數據顯示，在國企、集體企業、外企、私企參與養老保險的比例分別為99%、70%、40%、20%[5]。同時國有企業和集體企業的養老負擔也日益沉重，如2008年我國城鎮就業人數為3.02億，參保人員為1.66億，城鎮地區參保人員占就業人數的54.9%，農村參保人數為5595萬，僅占人口總數的11%。由此可以看到，城鎮地區養老覆蓋率僅占一半，在農村地區還只占參保人數的1/10，與西方發達國家相比，還存在著較大的差距。絕大多數人未能享受到老有所養的權利。作為社會主義國家，實現人民的基本權利，保障人民的基本生活是國家的重要任務。我國的社會養老保險覆蓋率有待進一步提高，使更多的人民享受社會保障的權利。

2.3 統籌層次低

現今全國約有兩千多個統籌單位，在資金流量的收支核算方面真正做到省級管理的僅有不足5個省份，縣、市級的統籌層次仍占絕大多數。這就造成其運行過程中因省級調劑力度不足而降低其實效，造成養老保險金基本上還處于分散統籌狀態，地區畸形發展，進而制約著養老保險制度的效率。低統籌層次進一步加劇了中國社保碎片化，使養老資金未能發揮到實處。在我國存在的城鎮職工基本養老保險制度、新農村社保制度、機關事業單位退休養老制度等養老保險制度，在一定程度上阻礙了城鄉人口流動，未能實現真正互助共濟的作用。且各制度之間各行其是，既無法達到全員覆蓋，也不能使各制度之間實現真正的鏈接。只有提高統籌層次才能減少養老保險基金的風險源，發揮其應有的作用。

3 養老保險制度改革的方向

養老保險制度改革可以看成一個復雜的系統工程，頂層設計與統籌謀劃十分重要。以往我們在養老保險制度上，總是哪里出問題改哪里，并未有全局策略。此次改革就要突破以往的限制，在統籌規劃的基礎上，依靠國家的支持，從民眾最為關注的實際問題入手，建立更為完善的社會養老保險體系。在改革過程中，需要明確以下幾點內容：首先，改革應該以全覆蓋為導向。讓更多的人能夠進入養老安全網之中。人人享有基本社會保障是改革的主要目標，應通過各項政策引導民眾參與到社保之中，并出臺相關政策給予保障。爭取在20年代我國參保人數達到10.5億人，實現95%的覆蓋率。其次，制度并軌是改革的大方向。建國以來由于歷史原因形成了雙軌制的社會保障，從現代化發展和目前我國的國情看，雙軌制的改革是大勢所趨。人力資源和社會保障部副部長胡曉義說到中國養老保險制度的發展是“螺旋式上升”。經歷了“單軌制”“雙軌制”“并軌”制到最后的統一。最后，重擔大家挑是改革的重要目標。現今我國的養老保障，國家、企業是大頭，面對老齡化社會的局面，政府財政支出過大影響著國家的長遠發展。為此，在國家適當支出的情況下，應調動各方力量完成養老任務。與此同時，鼓勵公民個人去建立儲蓄性養老保險以備養老之需。

4 養老保險制度改革的探索

4.1 城鄉養老并軌的實施探索

2014年以來，國家相繼頒布一系列政策，城鄉居民基本養老保險制度統籌方面加快了前進步伐，國家組織相關專題研究，并出臺《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，這將成為進入21世紀后，我國在養老保險制度改革中的重要轉折點。其中的新農保與城居保制度的統一是重要決定。為配合這一制度的合并，國家專門制定輔助法案《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》。這些養老保險制度法案的實施，促使我國養老保險制度朝著更加公平、規范的道路上發展，打破了以往長期存在的城鄉壁壘及不公平現象。

據統計，在我國參加新農保、城居保的人數達到5億人以上，此外的城鄉居民也能享受到相應的社會保障。

新農保同城居保的統一，并非簡單地機械相加，這是國家在對以往社保改革經驗總結的創新。目前我國改革在堅持“三個不變”的前提下，進一步促使二者的結合，實現“城鄉居民基本養老保險”，完成“四個統一”，擺脫停留在制度命名的層次上。我國實施的城鄉居民養老保險制度統一，并非參保人在養老金的領取上均等化。根據國家改革方案，我們將采取一定的激勵機制，實行長繳多得、多繳多得，在國家所支付基礎養老金外，個人繳費年限和繳費數額是個人養老金待遇的重要因素，這項改革充分顯示了制度的統一性和政策的靈活性。

4.2 機關事業單位養老改革探究

目前，我國公務員、事業單位的人員達到3700萬之多。機關事業單位的養老保險制度改革是其中的難點。機關事業單位與企業的職工在建國后就實行不同的養老保險制度，這兩種制度的待遇也不同。機關事業單位屬國家或單位養老，而企業的養老保障則是依靠社會養老保險。這種雙軌制影響著社會發展，改革迫在眉睫。2014年成為歷史上改革的重要轉折年，養老保險改革在機關事業單位取得重大突破。政府工作報告中把“改革機關事業單位養老保險制度”定為政府工作的重要部分，相關部分正在研制新的改革方案。《事業單位人事管理條例》在國人的關注下最終問世，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險”是其重要成果。其中反映出建立社會養老保險制度將成為本次改革的總目標，企業和機關事業單位人員將納入到同一個體制之下實施養老保險，他們的繳費義務和養老保險權益是相同的。

基于本次改革，國家提出了相應的解決措施。一是建立養老基金池。由國家在合理的調研基礎上制定一定的養老繳存比例，機關事業單位與個人可以根據這個比例繳納，從而實現社會統籌互濟。為彌補個人養老金的不足，居民個人可以根據需要建立養老保險個人賬戶；二是建立職業年金制度。此項制度主要用來補充機關事業單位養老，按照相關規定，建立個人賬戶，資金來源于單位與個人的繳費，用來保障人員的養老。現如今在深圳已經進行大膽嘗試，對新進公務員采取該項政策，每月按照相關比例收取職業年金，解決其退休后的養老問題；三是完善激勵機制與待遇調整機制。國家通過基礎養老金和個人賬戶養老金的結合，公民在退休以后享受的待遇和公民個人在平時的繳費多少與年限密切相關。該政策還要符合時代變化特征，在物價變化之際相應地調整養老金，從而進一步提高我國養老保障水平。

［1］胡曉義.我們為什么要搞養老保險——關于中國養老保險制度歷史、現實和未來的思考［J］. 中國社障，2001（12）：5-8.

［2］葉靜漪.中國養老保險制度研究——立法進程、改革現狀和立法思考，北大法學文存：第五卷［M］. 北京：法律出版社，2002.

［3］鄭秉文，高慶波，于環. 新中國社會保障制度的變遷與發展.載社會保障綠皮書［M］. 北京：社科文獻，2010.

［4］中華人民共和國人力資源和社會保障部［N］. 2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報,2012-06-05（1）.

［5］鄭功成. 中國社會保障論［M］. 武漢：湖北人民出版社，1994 .