吉林省農村殘疾老人集中供養服務存在的問題及對策分析

孟麗君，陳立行

（1.長春大學 人文學院，長春 130022；2.關西學院大學 社會學系，賓庫 西宮 622-8501）

目前吉林省共有190余萬殘疾人，其中農村殘疾人104.9萬人，占全省殘疾人總數的54.32%[1]。《中華人民共和國殘疾人保障法》第四十九條規定：“地方各級人民政府對無勞動能力、無扶養人或者扶養人不具有扶養能力、無生活來源的殘疾人，按照規定予以供養。國家鼓勵和扶持社會力量舉辦殘疾人供養、托養機構。殘疾人供養、托養機構及其工作人員不得侮辱、虐待、遺棄殘疾人。”殘疾人托養和托養機構的概念由此出現。經過幾年的努力，我國殘疾人托養服務工作已經形成了三種主要的服務形式，即集中供養、日間照料和居家托養。2013年，課題組對吉林省農村殘疾人養老情況進行了專項調查，走訪了雙陽、梨樹、大安、農安、遼源、松原等12個農村社會福利服務中心，現僅就吉林省農村老年殘疾人集中供養服務存在的問題及解決對策闡述如下。

1 老年殘疾人集中供養服務現狀

1.1 依托現有養老機構集中供養

集中供養，一般是指通過政府或者社會力量在鄉（鎮）建立的養老機構，將符合條件的老年殘疾人集中在一起供養。規范的集中供養機構能夠為老年殘疾人提供完善的生活照料和專業性較強的康復養護、精神撫慰等綜合性服務項目。但是，專門的殘疾人托養服務機構不僅運營成本較高，而且對人員編制、資金等都有較高要求，對于吉林省這樣一個經濟欠發達省份，目前不可能每個市（縣）、鄉鎮都建立這樣的殘疾人專門托養機構。事實上，吉林省農村沒有公辦殘疾人托養機構，老年殘疾人的集中供養服務都是依托鄉（鎮）的社會福利服務中心實現的。吉林省農村敬老院大多始建于上世紀六七十年代，物質條件極差。2002年，吉林省在全國率先開展農村社會福利服務中心建設工作，2013年，全省由鄉鎮政府投資興辦的農村社會福利中心628個（基本每個鄉鎮1個）[2]。這些農村福利服務中心的首要功能就是為集中供養的五保老人提供吃、穿、住、醫、葬等基本生活保障。目前，吉林省福利中心在養的2.7萬名五保老人中，能自理的殘疾人7971人，占在養總數的30%；完全不能自理的失能老人5920人，占在養總數的21%；患有精神方面疾病的老人有838人，占總數的3%，平均每個福利中心有1.4名精神病老人[3]。由此可見，吉林省對殘疾老人的供養是通過農村社會福利服務中心實現的（見圖1）。

圖1 吉林省農村社會福利服務中心殘疾老人供養情況

1.2 集中供養范圍與五保制度相結合

早在建國初期，我國就建立了五保供養制度，對缺乏勞動能力或者完全喪失勞動能力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡以及殘疾的農業生產合作社社員，在生產和生活上給予適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養死葬都有依靠。《吉林省農村五保供養辦法》第六條規定，取得農村五保供養待遇，必須符合的條件包括：殘疾人或者年滿60周歲以上的老年人，無勞動能力，無生活來源，無法定贍養、撫養、扶養義務人或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力。農村五保供養對象可以自愿選擇集中供養或者分散供養。集中供養的五保對象，由農村五保供養服務機構統一提供供養服務。由此可見，凡是符合農村五保條件的殘疾人只要自愿選擇集中供養就可以在當地鄉（鎮）社會福利服務中心接受集中供養服務。這種集中供養與五保制度的統一，在經濟落后公共服務資源貧瘠的農村確保了最困難的殘疾人群體的老有所養。目前吉林省共保障農村五保供養對象11.9萬人，實現了應保盡保。其中集中供養五保對象3.3萬人，實現了農村老年殘疾人五保供養全覆蓋。[4]

1.3 集中供養經費保障得力，補貼標準有所提高

《吉林省農村五保供養辦法》第二十七條“集中供養五保對象的供養經費，由縣級人民政府財政部門根據其與同級民政部門共同核定的數額，于每月月初，通過財政社會保障補助資金專戶，直接撥入五保供養服務機構賬戶，實行專戶管理，獨立核算。”《吉林省農村社會福利服務中心管理辦法》第二十九條“農村社會福利服務中心集中供養資金（生活費）應當按照縣級人民政府公布的集中供養標準執行，由縣級政府財政列支，并及時撥付農村社會福利服務中心。集中供養資金是指用于農村集中五保供養對象的基本生活費用，主要包括吃、穿、醫、葬（教）等費用。”集中供養的五保供養經費由縣（區）民政局直接撥付給各福利服務中心，確保了五保供養經費及時足額到位。2006年起，吉林省五次提高五保集中供養標準，2008年人均保障標準提高到2700元，2010年提高到3900元，2014年提高到4200元（見圖2）。從2014年起，民政部門籌集資金實現五保對象新農合醫保新農保“零負擔”全覆蓋，民政部門籌集資金還為五保供養對象積極落實農村醫療救助，不足部分由各鄉鎮從財政自有經費中給予安排。

圖2 吉林省五保供養資金標準增長比較

1.4 集中供養機構居住環境整體良好

吉林省農村社會福利服務中心建筑總面積為98萬平方米，建筑面積在2000平方米以上的有299所，占總數的50%；建筑面積在1000平方米以上2000平方米以下的有253所，占總數的42%；1000平方米以下的有45所，占總數的8%。全省597所農村社會福利服務中心有262所為樓房建筑，占總數的44%；有335所為平房，占總數的56%（見表1）。全省597所農村社會福利服務中心中，以暖氣取暖的有461所，占總數的77%；目前仍以傳統煤爐方式取暖的有136所，占總數的23%[4]。課題組走訪的福利中心基本都建設了標準廚房、安全灶和食品安全設施設備。配有標準的老人餐廳、活動室、室內衛生間。設置了洗浴室、閱覽室、醫務室，滿足供養對象的基本生活需求。

表1 吉林省農村社會福利服務中心建筑面積比較

2 殘疾老人集中供養存在的問題

2.1 集中供養范圍狹窄，供需矛盾突出

《五保戶供養條例》和吉林省《社會福利院管理辦法》規定，能夠在福利中心供養的老年殘疾人必須符合五保戶的條件，其他老年殘疾人只能是傳統的家庭養老，即由家庭成員養老。這就需要殘疾人子女、親屬有經濟能力、精力能力和照顧意愿方能實現。目前吉林省農村65歲以上的殘疾人82%在家庭養老，其中養老困難最大的當屬重度殘疾人和精神病人。農村殘疾人家庭多為低收入貧苦家庭，吉林省殘疾人狀況監測數據顯示，2013年吉林省農村年人均可支配收入9621.2元，高出農村殘疾人2072.2元。盡管重度殘疾人享受保費全免的新農合醫保、新農保和農村最低生活保障2100元/年的補貼，但是重度殘疾人養老有其特殊需求，養老支出高，如專人照料、無障礙環境、輔助器械的購買和維護等，在家庭經濟困難和護理功能明顯不足的情況下，重度殘疾人都有到社會福利院享受集中供養的愿望和要求，但是他們不符合五保對象條件，被擋在社會福利院門外。

2.2 集中供養補貼標準沒有體現對殘疾老人特殊關愛

目前吉林省農村福利服務中心在養的2.7萬名五保老人中，能自理的殘疾人占在養總數的30%；完全不能自理的失能老人占在養總數的21%；患有精神方面疾病的老人占總數的3%。相對福利中心而言，五保保障是一個普惠政策，沒有對殘疾人特別是重度殘疾人養老的特殊資金保障，如肢殘人代步輪椅的購買和維修、假肢購買和維修等等；重度殘疾老人的專人護理和耗材；精神病老人醫藥費等。總之，在相同的補助標準的前提下，在相同的日常生活標準下，老年殘疾人比健全人還有更多的醫療、護理和康復費用的支出。但是由于現階段對農村老年殘疾人集中供養還是依托五保制度，政府撥付給福利服務中心是按供養人數統一按一個標準撥付，這勢必加重了福利中心的負擔，降低了對老年殘疾人的服務標準和水平。

2.3 集中供養缺少殘障服務內容和標準

農村社會福利院對五保老人的服務主要是日常生活照料，服務項目多為環境衛生清掃、被褥床單清洗、飲食安全衛生、洗發剪發等等。而殘疾人養老服務應該具有綜合性特點，不僅僅需要日常生活照料還應該涵蓋醫療保健和功能康復服務、精神撫慰等，這些都應該明確落實在服務項目和服務標準上。由于農村福利中心不是專門殘疾人福利機構，其保障對象是五保對象，加之缺少經費和專業人員，沒有規范的服務項目、服務標準和考核辦法。比如，對肢殘老人沒有功能訓練場地和功能訓練服務；對視力殘疾老人沒有盲文閱讀服務項目；對失能老人沒有壓瘡預防服務設施等。

2.4 集中供養服務人員專業能力低

《吉林省農村社會福利服務中心管理辦法》規定，農村福利服務中心的服務人員由福利中心聘任，縣級人民政府民政部門應當對農村社會福利服務中心工作人員進行業務培訓，考核合格的，準予上崗服務。基本上對福利中心服務人員沒有設置入職門檻。福利中心服務人員的職責就是照顧老人的日常起居，衛生清掃、飲食服務以及對殘疾老人的護理等。目前吉林省福利中心服務人員大部分由公益崗位人員構成，與在養老人人數總體比例為1∶13，平均每月工資為1000元，沒有三險一金，由于工作地點所處農村環境差，加之工作量大、工資待遇低，福利中心很難招聘到專業人員。課題組走訪的十余所福利中心現有服務人員無一人持有專業護師、康復技師資格證，他們文化程度普遍偏低，多為初中畢業，多數人沒有《養護員資格證》。入職前上崗培訓多則3個月少則3天，培訓的內容是最基本的日常生活照料常識。因此他們只具備一般的飲食起居保障，服務技能和專業知識較差，缺乏殘疾老人心理學、醫學知識，無法做好聾啞人、精神病人、重度殘疾老人的專業護理照顧，面對他們心理障礙引發的病癥不能及時發現和妥善處理。

3 改善老年殘疾人集中供養服務的對策

3.1 適度放寬供養范圍，優先供養特困對象

農村社會福利院屬于福利性質，保障對象是五保對象，接受殘疾老人能力有限，地方政府財政能力也無法滿足所有殘疾老人集中供養的需求。我們在調研中發現， 農村五保對象除了福利中心集中供養外，還有部分人選擇了居家供養方式養老。吉林省近600所農村社會福利服務中心，空床率在40%左右，存在一定的資源閑置現象，就場地而言還有接納供養人員的條件（見圖3）。因此，政府應當支持社會福利中心改善設施條件，在滿足五保對象集中供養需求的前提下，將非五保對象但是存在家庭供養困難的重度殘疾老人和智力殘疾、精神殘疾老人納入集中供養范圍。因為這類殘疾老人沒有自救能力，在其家庭應對能力不保的情況下，如果政府不提供保障和服務，他們的基本生存就面臨危險，所以政府應當給予特別幫助。

圖3 吉林省農村社會福利服務中心床位使用情況比較

3.2 拓寬資金來源，提高殘疾老人生活質量

農村福利中心集中供養的殘疾老人養老支出高出其他五保對象是不爭的事實。只有提高供養資金標準，才能切實保障他們的養老質量。試想如下措施可實現這一目標：①政府負有殘疾人生活保障的責任，因此應當在五保供養的統一標準外，對殘疾老人按供養人數增加醫療康復照顧性補貼并隨著本地區經濟發展適時提高；②社會福利院挖掘自身潛能在自營經濟收入中提取一定比例專門用于殘疾老人特需支出；③加大善款募集力度，動員和引導企業、個人、民間組織等社會力量參與扶老、助殘，不斷改善殘疾老人的供養環境和生活狀態。

3.3 規范殘疾老人服務體系，提升服務質量

服務體系是個較繁瑣的概念，但至少應包含三個方面，即服務項目、服務標準、考核辦法。殘疾老人是福利中心供養對象中特殊的困難群體，為保障他們的生存質量應當針對殘疾老人的特點設計規范的服務體系。首先，從服務項目來講，針對不同殘疾類別建設無障礙的生活場所，符合殘疾人行動和休閑的需要，制定具體的服務內容和科學的服務流程。如對截肢的殘疾老人安裝義肢進行增大肌力和活動范圍的功能訓練；對盲人備有聲音記錄器等。其次，從服務質量來講，要有明確服務標準。如對重度臥床殘疾人護理要做到四無：無壓瘡、無墜床、無燙傷、無跌傷；精神撫慰方面的，應規定具體的交流方式、次數、時間等。最后，要建立嚴格的考核制度。如建立工作人員業務檔案、服務記錄、投訴信箱、獎懲辦法等，完備的服務體系既是規范服務人員的職業行為也是殘疾老人生存質量的保證。

3.4 因地制宜、多途徑提升服務人員專業能力

在農村社會福利服務中心，影響殘疾老人生存質量的要素之一就是服務人員的服務水平，即綜合的職業素養。農村不盡人意的生活環境、低于平均工資水平的工資待遇，這些問題在短時間內不可能有太大的改善，因此，很難吸引專業人才來福利院所在地安家落戶。

如何建設一支能有效服務殘疾老人的從業隊伍？以下三種途徑可供我們嘗試。第一，本著從實際出發，因地制宜組織培訓。養老機構要針對所有服務人員建立定期和不定期培訓制度，結合殘疾老人實際需求制定培訓內容、聘請專業講師、規范結業考核，將培訓成績納入服務人員工作業績評定范圍，通過培訓提高從業人員的服務本領和專業技能。第二，從現有從業人員中挑選愛崗位、肯學習、有高中文化程度的人員，到大專院校進修社會學、心理學、醫學等，提高他們的專業知識和專業技能，培養其成為福利中心的業務骨干。第三，與本地區大專院校的社會工作專業、醫護專業、特殊教育專業建立合作關系，成為這些專業的校外實習基地，為師生提供科研和專業實習崗位，用先進的服務理念、新的專業技術影響帶動從業人員。第四，建立志愿者機制，吸引愿意為殘疾人服務的專業技術人員提供志愿服務。志愿服務不僅緩解了福利中心專業服務的不足，而且傳遞社會的正能量，從服務思想到服務技能都是一個好的帶動。第五，發揮殘聯職能，建立專業技術骨干輪崗制度，要求中心城市殘疾人專門福利機構專業人員定期到農村社會福利服務中心輪崗，并形成一個長效機制，這勢必能推動農村福利中心的服務質量。

［1］吉林省農村殘疾人扶貧工作成效顯著［EB/OL］.（2014-04-25）［2015-01-12］. www.jl.gov.cn.

［2］2013年吉林省養老服務業發展報告［EB/OL］.（2014-08-13）［2015-01-12］. http://www.jldrc.gov.cn/zdzt/cjfwykysfz/dytl/201408/t20140813_4782.html.

［3］梁軍，李貴，劉坤. 關于全省農村社會福利服務中心發展情況的調查報告［EB/OL］.（2015-01-21）［2015-03-01］. http://mzt.jl.gov.cn.

［4］吉林省農村五保供養事業發展報告（2006-2010）［EB/OL］.（2011-09-03）［2015-03-01］.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-09/03/c_121962691.htm.