共同治理視閾下公共文化管理運行基礎和路徑研究

常 莉

(1.長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064; 2.長安文化產業研究中心，陜西，西安 710064)

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共同治理視閾下公共文化管理運行基礎和路徑研究

常 莉1,2

(1.長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064; 2.長安文化產業研究中心，陜西，西安 710064)

指出共同治理是傳統行政管理在新公共管理環境下的發展趨勢，是公共文化管理的需要，旨在為人們的文化權利提供更好的保障；共同治理的主體包括政府部門、社會組織、民間組織、文化企業、公民個人等，在實施中需要處理好政府與相關主體之間的關系;中國公共文化管理運行需要兩個基礎：一是政府主導型管理格局的發展轉變，二是公共文化管理和服務的社會化和市場化；奠定此基礎路徑應包括：改革文化行政機構、轉變政府職能、重新界定文化管理功能和重點、轉化管理手段、發展非政府的社會力量、建立非政府主體參與公共文化管理的保障機制等。

共同治理；公共文化管理；政府主導；多中心治理格局；非政府主體

公共管理語境下的共同治理(Co-governance)，其重心是治理理論。近年來，治理理論逐漸滲透并被公共管理領域運用，這是社會發展和公共事務管理的必然趨勢。按照全球治理委員會的描述，我們可以把“治理”理解為管理共同事務的各種公共或私人機構的諸多管理方式的總和。治理與統治不同，治理需要依靠的力量不僅是政府，還包括社會，它注重的是政府和社會在對共同事務管理時的相互合作、權力制衡和協調互補，而后者則主要依靠政府控制力[1]。共同治理作為一種不同于單邊治理的模式，是利益相關者通過一系列的內部、外部機制來實施治理，目標是實現相關者利益最大化。這種治理模式首先在公司治理領域得到理論認同與實踐運用，后逐漸被引入社會和公共管理領域并成為政府改革的目標模式，表現為關注以提高公共服務質量為目的、以服務效果為導向、以多中心治理和責任分散為手段的結構多元化管理模式。

一、共同治理的理論要義

公共文化管理要追求文化公共服務效益最大化，保障人民擁有文化權利。其管理過程也是公共文化相關參與主體利益最大化的實現過程，目標包含在公共管理的最終目標中并與之保持一致。20世紀80年代末以來，受到“新公共管理”、“政府再造”、“服務型政府建設”等管理思潮影響，發達國家普遍重視公共文化服務的提供和體系構建，“公共文化管理”逐漸轉型為更強調服務公眾理念的“公共文化服務”，在管理職責的履行上強調其出發點和終極目標是為了保障公民的文化權利，其方法和途徑是提供“公共文化服務”。與治理理論對比可知，發達國家采用的公共文化服務模式本質上屬于現代公共管理學領域中的“共同治理”[2]。自20世紀80年代起這種從缺乏彈性的傳統文化行政管理向富有彈性的現代共同治理型文化管理的轉變，是西方國家政府在滿足文化發展需求并應對產業結構升級、經濟危機和政府失靈等問題時的需要。西方發達國家的文化管理模式在持續改革中實現大幅度的轉變，逐漸形成共同治理的新模式：在政府部門管理的基礎上還存在大量的非政府組織(NGO)和非營利組織(NPO)，如各種文化委員會、文化社團、行業協會、基金會等，共同參與公共文化管理和服務的提供。

中國現在也面臨著同樣的現實需求，文化在公眾生活以及國際競爭中地位逐步上升。我國建立公共文化管理的共同治理模式不僅是政府管理體制改革的需要和方向，也是中國提升文化軟實力、建設社會主義文化強國的需要。由此，公共文化服務體系的構建成為我國當前文化工作中的一個重要內容，而且公共文化管理也將轉向以提供公共文化服務為主，滿足人們文化權利的共同治理模式。該模式需要探討在由國家、公民社會和市場經濟組成的三維結構框架下政府文化管理的功能與重點問題。因此，公共文化管理中的共同治理要求黨政文化機構與公民社會、市場經濟之間達成一種合作管理的新型關系狀態。政府行使公共文化行政職能要以社會全體公眾為服務對象，努力實現人人參與文化創造并享受文化成果的目標。我們探討公共文化管理共同治理模式的運行基礎，需要了解共同治理在公共文化管理語境下的理論要義。

(一)共同治理的價值取向

決定共同治理模式成為現代公共文化管理手法的核心理念在于保證“文化權利”。這是現代公共文化管理在制度設計、模式選擇和政策制定時的基本價值取向。關于文化權利，聯合國大會在1996年12月16日通過的《經濟、社會、文化權利國際公約》中將文化保障的內容歸納為六個方面的權利，即“文化認同及文化多樣性、文化生活參與、文化的保存及傳播、文化合作、文化資產保護、對文化創作者、傳遞者及翻譯者的保障”等[3]。我國憲法中規定的文化權利體現在公民參與文化事務管理的權利、接受教育和培訓權、享受公共文化服務權、參與文化活動權、進行文化創造權、公民的文化成果受保護權以及文化平等和選擇權等七個方面[4]。

(二)共同治理的主體構成

由于共同治理的理論基礎是利益相關者理論，因此共同治理的主體應該是利益相關者,包括支持型的、邊緣型的、不支持型和混合型四種相關者，而所有利益相關者都是擁有專用性資本的主體。我們在管理中應當平衡不同利益相關者的權益，故而文化事業及文化產業有哪些利益相關者，是構建公共文化管理治理模式首先要明確的。不難理解，文化利益的相關者是廣泛的，可以說公民個人、文化企業、文化管理部門(包括黨政各部門)、文化社會組織(包括文化社團、各種中介機構、非營利組織)等都包含在內，構成共同治理的主體，又分屬不同的種類，文化管理主體應該根據利益相關者類型進行一定區分，特別是不支持型相關者，他們作為共同治理的主體之一，其作用力和作用方向應該得到關注。

(三)共同治理的關系體系

我國構建政府治理模式需要處理好政府與社會發展的一系列關系，此舉是實現“共同治理”的關鍵所在。政府與社會發展的關系處理包括四個方面：(1)政府與市場的關系；(2)政府與企業的關系；(3)政府與公民的關系；(4)政府與社會組織的關系[5]。我們在文化管理工作中除了處理好這四種關系外，由于文化包含的領域龐多，涉及的業態多樣且新生業態、混合業態不斷涌現，管理格局中已有的黨政共同領導，行政管理中長期部門家長式領導習慣也決定了還需要處理好黨政之間、政府之間橫向和縱向的關系，而且這個關系的處理成為文化管理中最基本最重要的一個環節。

二、公共文化管理運行基礎

在文化共同治理理論要義下，實現公共文化管理共同治理的基礎包括兩個方面。一是政府主導管理格局自身的完善與發展。二是政府主導下的管理主體多元化和管理方法多樣化，前者需要形成政府主導下的文化管理多中心治理格局，后者需要建立非政府主體參與公共文化管理的保障機制。

(一)政府主導管理格局的發展

政府主導型管理是文化管理主要模式之一，即使在社會主導和市場主導的文化管理模式下，政府在文化發展和管理中所起的作用也不容小覷，從國內外實踐來看，政府主導本身并沒有問題。中國應堅持政府主導的文化管理模式，同時，我國的政府主導型公共文化管理需要新的理念和形式的支持，在共同治理目標導向下，政府主導格局應隨之發展和轉變，通過調整文化管理行政布局、推進政府職能轉變、重新界定政府文化管理的功能和重點、優化政府文化管理手段來獲得新的內涵。

(二)公共文化管理和服務的社會化和市場化

公共文化管理和服務的社會化和市場化的重要表現有兩點，即多中心治理格局的形成和多主體參與公共文化管理保障機制的建立。“整體政府”需要將政府機構和功能面向整個社會和市場進行整合，通過各種社會化和市場化的合作和協同以達到共同治理效果，其根本目的在于提供優質的公共服務。在文化公共服務和公共政策制定過程中應采用協作的、交互的和一體化的管理方式與技術，促使政府(包括其內部各層級與各部門)與社會或私人組織等其他公共管理主體在對共同事務的管理中協調一致，達到功能整合的效果，從而實現資源配置優化的政策愿景，為公民提供高質和全面的文化服務[6]。

三、公共文化管理運行路徑

(一)文化管理機構調整和職能轉變

關于機構改革在理論界已經有多年的論證和設想，主要的學術依據是“整體政府(Holistic Government)”理論，主要的觀點集中在“構建大部制”。整體政府是“應對新公共管理改革引致政府管理碎片化的弊端時提出的一種新的政府管理理論，認為傳統管理存在著許多缺點，包括各自為政、缺乏溝通、互相沖突、轉嫁和重復浪費等，使得公眾常常不知道到哪里去獲得恰當的服務，他們無法得到服務，或對得到的服務感到困惑，必須通過合作、協調、整合或整體性運作來解決全部的問題”[7]。從實踐來看，英國在1997年成立了獨立的政府文化主管部門——文化新聞體育部，旨在對全國的文化藝術事業進行統一管理，即是在文化發展新形勢下對原有分散管理格局的改變。這種按照整體政府思路進行的行政布局調整，推動了英國文化發展的協調運行。

我國在2013年3月批準通過了《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》，在文化管理領域，整合了原國家新聞出版總署和原國家廣播電影電視總局兩個機構的職責，組建國家新聞出版廣電總局，目的在于統籌新聞出版廣播影視資源，進一步推進文化體制改革，這跟理論界所提議和國外實踐中出現的“大部制”之間還有一定的距離，但也是實踐發展中的重要步驟。機構調整打破了行業壁壘這個當務之急，對已經進行了10年的文化體制改革起到進一步的整體示范和推動作用。但機構畢竟只是個載體，這個載體的改變對于文化管理來說，其首要和直接的作用在于行業壁壘的打破，為市場主體做大產業鏈條和統籌利用文化資源提供可能性，為政府職能轉變提供形式支持。行政布局重置要真正發揮其在文化的協調發展，企業集團的全產業鏈條發展、規模經濟、成本優化等方面的深遠作用，關鍵還在于政府職能是否伴隨機構改革實現了真正的轉變，即管理的功能定位和重點選擇是否科學。因此，建立新型政府主導下的公共文化管理機制才是行政布局調整的本質追求所在。

(二)政府文化管理重點和功能界定

公共選擇學派創始人詹姆斯·布坎南教授指出，政府是充滿個體情感和欲望的政治家和公務員組成的行政組織。政府人員的知識、智能和才干是有限的，也具備相似的人性弱點，因而，政府在文化管理上的能力是有限的并且有失靈的時候。比如，政府通過行使管理職能來彌補市場機制缺陷的時候，會出現政府角色缺位、越位和錯位等情況。需要正確定位政府在文化管理中的功能和重點，彌補缺位、退出越位和糾正錯位。政府在文化管理上的功能應有邊界，應有所為有所不為，其有所為的部分應該成為工作的重點，有所不為的部分則要堅持不作為，特別是不直接作為。文化管理最根本的一點，或者說最高的原則，首先應該是保障人民的文化權利，我國憲法規定的公民的七項文化權利可以概括為：享受文化成果、參與文化活動、開展文化創造、文化成果受到保護等四個方面的內容，政府在文化管理中的功能界定就應該以此為邊界。

政府文化管理的重點在于統籌安排，保障文化活動和文化產業開展所需的要素和環境，并對其進行公共服務和監督協調。政府和社會、市場、企業、公民之間應權界分明，做到政社分開、政市分開、政企分開，通過間接的服務體現政府的管理，政府提供文化公共服務的手段或者說內容主要是經濟、法律和信息方面。文化管理的中觀主體主要面對地方公共文化建設和文化發展，地方政府的角色定位應包括本地公共文化發展的主導者、建設者、協調者、督導者、地方文化法規的制定者和信息提供者，地方文化管理主體還需要充分考慮文化建設的差異性和多樣化，尊重地方特色文化，在宏觀管理主體所提供公共服務的基礎上，更高效更具體地完善和補充經濟、法規和信息服務，參與文化管理的宏觀共同治理，并在中觀層面形成完善的共同治理支持體系，實現“善治”的良性閉合循環。

此外，無論是宏觀，還是中觀層面，文化輸出都是管理工作中的另一個重點。發達國家在文化發展過程中，通過各種方式的政府努力促使文化輸出是一個重要的發展經驗。美國依靠自己的經濟和政治優勢，多年來為美國文化的海外擴張開疆拓土、保駕護航已經是眾所周知的事實。法國在1883年創建了旨在全球各地傳播法國語言與文化的“法語聯盟”。目前，世界各地建立了100多家“法國文化中心”和幾十家人文與社會科學研究中心，并在駐外使館設立文化部門。韓國為推出自己的文化，設立“韓流體驗館”，等等。這些都是各國政府部門致力于文化輸出的例證。

(三)文化管理手段優化

文化管理的基本手段有行政、經濟和法律三種。從世界各國文化管理實踐來看，無論是法國的政府主導型，還是美國的市場主導型以及英國的社會主導型管理模式，都呈現出很少運用直接管理，行政手段弱化的共同特征。法國雖然是政府主導型文化管理模式，但是多以簽訂文化協定的契約形式保證實現其管理目標[8]。相反，經濟和法律手段的充分運用是發達國家文化管理的共性所在。美國的文化管理多用市場經濟手段，在文化產業各業態中建立起商業化的經營模式。法國文化管理的一個亮點是其稅收管理，法國對所有的文化產業都進行征稅，大量稅收又被投入各種文化業態，形成良性循環，比如法國在20世紀80年代即實行了電視臺的私有化，通過征收視聽稅(對家庭)、電影稅(對電影院)、電視廣告稅(對電視臺)，專項用于扶持本土影視動漫產業的發展；征收復印稅(對數碼復印行業)用于支持出版業；征收文物勘探稅(對房地產開發商)用于房地產開發之前必需的地下文物勘探。在普遍征稅的同時對需要扶持的文化業態實行優惠，如對圖書報刊出版行業實行稅收優惠，法國的增值稅適用稅率為19.6%，圖書出版業則適用5.5%低稅率，報紙雜志更低，只有2.1%[9]。法律手段在發達國家文化管理中的共性體現得更為顯著。縱觀發達國家的法律體系，有兩個共性：一是對人民文化權利提供最高保障。如美國憲法第一修正案(1789)中規定，國會不得制定任何法律干預人們的言論自由和新聞出版自由。二是有完善的文化遺產保護、知識產權(或者版權)保護、文化參與和創造保護、文化市場競爭和運行的一系列法律法規，之外還有保護國家文化安全和文化生存成長的法律法規。著名的法國《杜邦法》即為代表。鑒于此，我國的文化管理需要減少行政手段的運用，提高經濟和法律手段運用的數量和質量。

(四)形成政府主導下的文化管理多中心治理格局

共同治理理念承認政府非全能和政府的有限責任，強調多中心治理，要求管理對象的參與。通常來說，社會可被分為三個部門：政府(國家或公共部門)、企業(市場或私有部門)和公民社會(非營利機構或第三部門)[10]?？茖W合理的公共文化管理主體應該是一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者，一系列與文化發展關系密切的利益相關者，提倡管理主體間的平等協商與合作,形成互動的管理程序與機制。另外，從我國文化發展的現實來看，隨著社會和經濟的發展，人們對社會公共文化服務和對文化產品的需求數量和質量都在不斷提高，并呈現出多樣化和個性化的需求趨勢，而公共文化管理和服務必須要通過社會化和市場化的方式才能滿足這些多元復雜的需求，確保人民的文化權利實現。在公共文化管理上，政府的作用和工作重點已經說明，治理必須是多元主體在政府主導下的共同參與，多中心治理格局中應當包括政府部門、企業部門、社會部門、家庭、公民個人在內的文化利益相關者。在公共文化服務的提供上，政府需要穩固提升公共文化財政支出水平，同時必須依靠市場主體，目前在我國主要是文化企業和文化團體，來提供更多更好的公共文化服務。

提高文化公共事務的治理效能是文化多中心治理的直接目的，最大限度地維護和增進公共文化利益是其最終目的。政府部門、企業、公民個人、社會和民間組織等主體利用各自所掌握的文化資源、技術、知識等優勢，達到在共同治理過程中對公共文化事務“整體大于部分之和”的治理效果。多中心治理意味著文化管理方式的多樣化，需要構建治理權威的多樣性以保證其實現。共同治理所需要的權威并非一定是政府，其他參與治理的主體也可以并應該在公共文化管理中發揮和體現其權威性，政府的公共服務性強化而權威性分散，政府更多地是通過與文化企業、文化組織進行合作和對話，建立伙伴關系來管理公共文化，而不再是以強制力為主。此外，面對復雜多樣和動態變化的文化需求和文化市場，各方主體都有責任加強學習、了解需求、積極探索和嘗試尋求多元互動、共同合作的管理運作方式，促進共同愿景的建立，并為各自的行為負責[11]。

(五)建立非政府主體參與公共文化管理的保障機制

公共文化是面向社會公共領域的非營利性文化供給系統，其供給是由國家福利性配置、部分文化企業經營性配置和“第三部門”志愿性配置三部分構成。公共文化的提供依靠代表國家的政府組織以及各種非政府組織共同完成。這些非政府組織在我國主要表現為各種非營利組織、如民間組織、文化團體、行業協會和其他組織等。非營利組織在西方國家是公共文化產品和服務的主要生產和提供者。美國各級政府通過直接或間接支持文化藝術基金會、電影管理辦公室等各種非營利組織提供公共文化服務。英國通過國家美術及裝飾協會、倫敦文物家協會等文化團體進行公共文化管理。我國非營利組織的發展還處在起步階段，在正式登記的近30萬個非政府組織中，文化類的僅有3 000多個[12]。因此，我國公共文化管理的共同治理還需要創造良好的文化非營利組織生存環境，建立非政府主體參與公共文化管理的保障機制。

第一，我國應降低非政府主體的進入門檻，由掛靠和審批制度轉為注冊和登記制度，政府把管理的重點放到對其運行的監管上。第二，國家應大力發展村民、社區等自治性文化組織，發展文化類行業協會、文化合作社等自主性的非政府組織，發展具有中介性的文化審計和評估機構等社會組織，發展文化社團組織，并通過相應的法律法規對它們進行有效的監管。第三，國家應建立非政府公共文化組織制度性保障機制，要有序地轉移政府職能，讓文化非營利組織等社會力量能充分發揮其社會治理的職能和作用，通過簽約、合同或者購買等形式，讓社會力量承擔一部分公共文化治理職能和管理責任，從而實現文化管理的社會“共同治理”。第四，我國應建立科學發展的公共文化管理績效考核公開評估機制。公共文化服務的實現和文化社會組織的發展，都在于政府能否實現“有效分權”，在評估中，應該將“文化第三部門”的發展情況作為考核的一項內容，評估文化第三部門的數量質量和作用是測度政府是否有效分權的一個重要的方面。

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(責任編輯：馮 蓉)

Research on Working Foundations and Roads for Public Culture Management from the perspective of Co-governance

CHANG Li1,2

(1.School of Politics and Administration,Chang′an University,Xi′an 710064,China；2.Chang′an Cultural Industries Research Center,Xi′an 710064,China)

Co-governance is the development trend of traditional administrative management in the new public management environment and it is the need for public culture management,aimsing to provide better protection for people′s cultural rights. The main bodies of common governance include government departments,social organizations,non-governmental organizations,cultural enterprises,individual citizens,which need to deal with the relationship between the government and the other management partners. In the theory of Co-governance,public culture management of China needs two bases. One is to improve the existing government-oriented management pattern,another is public culture management and service socialization and marketization. To found them,we need to adjust administrative institutions,clarify cultural management function and transit management means,development social forces,form multi center governance structure,establish the safeguard mechanism of non-governmental parts to participate in public culture management.Key words Co-governance;public culture management;government-oriented;multi center governance pattern;non-governmental parts

10.15896/j.xjtuskxb.201501012

2014-04-10

教育部規劃基金項目(10YJA630098)

常莉(1977- )，女，長安大學政治與行政學院副教授，長安文化產業研究中心副所長。

G120

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1008-245X(2015)01-0074-05