利率市場化發展趨勢下的相關法律問題研究

2015-02-20 17:18:51曾超

西南交通大學學報(社會科學版) 2015年2期

摘要：利率市場化是市場在貨幣金融市場發揮對資源基礎配置作用的必要前提。自20世紀末開始，我國就逐步開始利率市場化改革，但仍缺乏系統的法律框架，部分政策性文件甚至與利率市場化的運行相沖突，這不利于我國利率市場化改革的深入推進。借鑒德國等先進國家利率市場化改革的經驗，我國應完善利率市場化的基本法律框架，提高法律監管水平。

關鍵詞：利率市場化；融資成本；金融市場；資源配置；市場機制；市場監管；法律監管；商業銀行

中圖分類號：D922.29

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2015）02-0136-06

二戰之后，凱恩斯主義的經典理論在市場經濟比較發達的西方資本主義國家被圭臬，政府對市場經濟廣泛介入，利率也由政府直接控制。與此同時，社會主義國家則實行嚴格的計劃經濟，生產建設完全通過下達行政指令完成，市場幾乎沒有運作的空間，和其他貨幣工具一樣，利率也毫無例外的受到政府控制。而后來20世紀70年代的滯漲危機使得資本主義國家重新審視自由主義理論，對利率管制逐漸放松乃至最終取消。較早提出利率應由市場進行運作的是麥金農，他在1973年出版的《經濟發展中的貨幣與資本》中提出了“金融抑制論”。該理論認為發展中國家廣泛存在嚴格的利率管制現象，政府通過管制利率降低重大工程項目的融資成本，但低效率的資金使用同時加劇了對低成本資金的需求，政府進一步干預金融市場，卻出現了與受到嚴格控制的金融市場相對應的另一個游離于正規市場之外的不受任何監管的非正規的金融市場。因此，麥金農認為：金融管制、利率管制不利于提高資金的使用效率，并且會使市場對資源的基礎配置作用得不到應有的發揮。

一、當前我國利率市場化的發展

利率市場化是根據市場對貨幣資金的供求狀況決定資金的使用價格，從而優化配置資源的機制，利率市場化要求將利率的基本產生方式、利率運行變化的基本模式都由市場機制決定，政府減少乃至退出對利率的直接管理控制，取而代之的是通過市場的方式對市場利率進行影響，從而實現對貨幣市場和資本市場進行宏觀調控的目的。利率由政府直接嚴格管制到放松管制，允許利率在一定空間上下浮，再到取消管制最終實現利率市場化是一個漸進的過程。

（一）我國利率市場化的發展歷程

改革開放之前，我國實行嚴格的計劃經濟體制，社會生產全部處于行政機構的計劃安排之下，生產建設資金和設備也統一通過行政調配，市場利率沒有存在的空間。改革開放后，企業的生產經營開始自主化，市場利率也開始出現，不過市場利率依然受到行政機關的直接管制。國有經濟依然在市場經濟中占有相當大的比重，政府依然習慣計劃經濟體制下對企業的生產經營進行直接干預。國有企業依然承擔了國家五年規劃中的重大項目的建設任務，為確保國有企業能夠以較低成本融集足夠的建設資金，政府實行了比較嚴格的利率管制。隨著市場經濟的深入發展，通過市場對包括建設資金在內的資源進行基礎配置的要求也越來越強烈，黨的十四大也提出了要建立社會主義市場經濟體制。1996年我國放開了同業拆解利率市場，邁出了利率市場化的第一步，之后又逐漸放開了國內外幣存貸款利率，隨后逐漸放寬存貸款的利率的上下幅度。總體而言，我國的利率市場化改革方向是不會改變的，途徑是通過漸進式的政策調整，具體思路是“先外幣、后本幣；先貸款、后存款；先長期、大額，后短期、小額”，具體要求是穩步推進〔1〕。

（二）推動我國利率市場化改革的具體因素

推動我國利率市場化改革的因素主要包括以下因素：

（1）市場機制的內在要求。社會主義市場經濟的深入發展要求進一步生產要素的自由流動。市場經濟的精髓在于契約自由，只要沒有違背公共道德、損害公共利益和他人利益，市場主體就可以按照自己的意愿進行市場交易，契約自由包括締約人決定契約內容的自由〔2〕。通過發揮市場配置資源的基礎作用，資源會被效率高、能夠以較高利率為回報的資金使用者所利用，而資金使用效率低、無法提供較高利率回報的生產者因此無法獲得足夠的融資資金。

（2）通貨膨脹環境下的資金保值、增值要求。近幾年來，我國通貨膨脹率一直處于高位，在2010年到2012年間，商業存款名義利率小于通貨膨脹率〔3〕，這意味著這三年的存款利率實際上是負利率。特別是近年來房價快速上漲，貨幣資金的相對貶值速度更引起了社會的集體恐慌，各種地下錢莊、影子銀行因遠高于銀行利率的高回報而吸收了大量存款，但這些吸收存款的機構游離于法律的監管之外，到期無法還本付息的情況時有發生，造成了嚴重的社會影響。而這反過來促使作為貨幣管理當局的中央銀行不得不考慮放開利率管制。

（3）中小企業融資困難。在當前的利率管制格局下，商業銀行的貸款發放受到很強的政策干擾，商業銀行傾向于將貸款發放給資金需求量大的國企或者政府機構〔4〕。中小企業因此不能獲得有效的融資，只能以非常高的融資成本向民間資本融資，在沿海地區，中小企業老板因為無法歸還到期而四處躲債的報道也屢見不鮮。這不但造成不良的社會影響，還直接制約了國民經濟的合理結構調整和健康發展，對利率市場的要求因此也越來越迫切。

（三）制約我國利率市場化發展的主要因素探析

（1）國內外利差明顯。當前在利率仍受管制的情況下，國內存款利息依然明顯高于美國、歐元區的同期銀行存款利息。如果放開利率管制，則在存款利息上升的情況下，會進一步吸引大量的國際套利資金進入中國貨幣市場〔5〕，對我國發展尚不完善的貨幣市場造成沖擊，影響金融市場的穩定。

（2）我國利率管理缺乏相應的制度配套。當前我國的利率管理主要還是簡單的行政管理，包括利率的形成機制、利率的傳導機制以及利率的變動檢測機制都缺乏相應的制度支撐〔6〕。穩定的貨幣市場必須要有完善的監管機制。在缺乏相應的利率市場監管制度的當前，如果貿然實施利率市場化，則會引起貨幣市場的失控。

（3）放開利率管制后銀行業壟斷格局可能產生。當前我國對于商業銀行存貸款利率仍實行比較嚴格的利率管制，雖然允許其在一定程度上下浮，但畢竟浮動空間極為有限，銀行之間的競爭優勢并不明顯。但如果放開存貸款利率的限制后，擁有雄厚資金優勢的大型商業銀行可能會濫用這種優勢，通過抬高存款利率或者壓低貸款利率以獲取市場份額，造成銀行業的不正當競爭，最終影響貨幣市場的穩定〔7〕。

二、利率市場化與法律監管

（一）政府監管是市場經濟有序運行的基本保障

在古典經濟學看來，管制最少的政府是最好的政府，市場可以通過價格機制、競爭機制來實現資源的優化配置和供求平衡。然而，近代以來的每次經濟危機都將市場自發性、盲目性、自后性等市場自身不可克服的缺陷體現出來，市場并非萬能的。市場主體并非完全是經濟學理論假設的“理性人”，契約自由、人格平等、機會公平、誠實信用等市場精神隨時都有可能會被具有優勢地位的主體所排斥，為實現自身利益最大化，負外部性、市場壟斷、不正當競爭等嚴重影響自由市場的運行甚至威脅自由市場存在的市場失靈現象就會出現。這時就需要通過獨立于市場交易雙方之外的權威力量進行介入，實現矯正正義，于是政府介入市場經濟就具有了合理性。但畢竟交易主要還是交易主體自己的事情，政府過度干預，將自身的意志強加在市場主體身上，不但有失介入市場經濟之初衷，成本還高于各方通過交易所能獲得的利益。于是，經濟法理論認為，政府介入市場經濟應當受到限制〔8〕，這種限制包括兩方面：一方面，政府介入市場經濟的程度應當以糾正市場失靈為限，另一方面，政府在介入市場經濟的過程中不能與交易的任何一方有任何直接的利益關聯以至于影響交易主體做出正常的交易選擇〔9〕。市場監管就要求政府以完全獨立于市場之外保護和恢復市場自由與市場競爭，通過維護市場化的基本條件使得市場公共體系不至于解體，保障市場交易主體的預期通過交易所應獲得的利益不受人為因素的影響。這說明政府對市場進行監管的目的有三：一是保障市場自由競爭，二是穩定市場秩序，三是通過正常市場交易盡量使一般人的正常交易目的得到實現。

（二）當前針對利率市場化的法律監管缺失與沖突

當前我國的利率市場化規定僅散見于一些政策性文件，法律法規并沒有相應的具體監管規定，而且現行法律框架下有不少不合理規定與利率市場化的運行存在明顯沖突，不利于我國利率市場化的深入發展。

（1）我國關于基準利率規定不合理。當前我國關于基準利率的設定是中央銀行以國債二級市場的收益率為標準設定的，缺乏法律法規應當具有的民主、科學、合理等基本特征。此種方法并不科學，在理論界和實務界一直有較大爭議。首先，國債雖然在我國的覆蓋面廣，但國債的受眾依然只是一小部分，與商業銀行存戶數量相比仍然微不足道。其次，設定利率的標準單單以國債二級市場的收益率為標準過于片面，其他重要因素被縮小甚至忽視，通過這種機制設置的利率容易脫離實際，缺乏科學性以及合理性，不容易被各方所認可。再次，以國債二級市場的收益率為標準設定國債，不能及時反映貨幣市場的行情變化，難以發揮利率在金融市場上所應當發揮的積極作用。

（2）當前我國金融業的監管模式主要是按監管對象進行監管的分業監管模式，但利率市場化不僅涉及銀行利率，同樣涉及證券業、保險業。當前的分業監管存在的問題是政出多門，各行業的主管部門只負責關于本行業的利率規定，政策缺乏統一性和協調性，部門之間溝通協調不暢，不能夠及時共同采取應對利率風險的有效措施。

（3）目前商業銀行的經營業務依然受到行政干預。如果進一步開展利率市場化，商業銀行將面臨激烈的市場競爭，盈利空間與當前相比很有可能會大大壓縮。尤其是國有商業銀行，其主要是通過目前的存貸款利差獲利，而一旦利差明顯減少，其盈利能力將迅速降低，甚至會出現虧損現象。我國《商業銀行法》明確規定任何單位和個人不能夠干涉商業銀行的業務上的自主經營權，尤其強調了任何單位和個人不得強令商業銀行提供貸款和擔保，但《商業銀行法》同時卻規定了“經國務院批準的特定貸款項目，國有獨資商業銀行必須發放”這種前后相矛盾的條文。該規定不僅僅侵犯了國有獨資商業銀行作為市場交易主體的自主經營權，同時強令向不合格貸款主體提供貸款將會降低商業銀行的市場競爭力，增加國有獨資商業銀行的經營風險，威脅廣大儲戶的存款安全。具體而言，在不需要擔保，也無用考察資質的情況下，貸款申請人就可以獲得充足的貸款，貸款人就缺乏盈利和還本付息的動力，這樣很有可能會增加商業銀行的不良資產〔10〕。

（4）在金融領域我國尚無關于調整各金融機構之間不正當競爭的具體規定。金融市場同樣是社會主義市場經濟的組成部分，具有其他市場的共同特征，即存在價值，而且金融業的競爭就目前來看其激烈程度不低于其他任何產業市場。但我國關于金融領域的競爭法規定則還是一片空白。《商業銀行法》也只是原則性規定“商業銀行開展業務，應當遵守公平競爭的原則，不得從事不正當競爭”。這樣的原則性規定缺乏基本的制度支撐，難以對調整銀行間的競爭行為起到效果。所以應當完善金融法領域的競爭法立法，完善的《反不正當金融金融法》和《反金融壟斷法》是金融市場法制監管完善成熟的重要標志之一。預計利率市場化完全開放之后，商業銀行通過提高存款利率以及降低貸款利率方面的競爭都將會更加激烈。超過何種幅度的利率設定將涉嫌不正當競爭，存款總額達到何種數量將具有市場支配地位，這些都是目前所缺失的金融立法，法律必須要有所體現并加以監管。

（5）我國的《人民銀行法》仍然規定“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批準后執行”。該規定并沒有將我國已進行多年取得的利率市場化方向改革的成果以法律的形式鞏固下來，而依然是嚴格的利率政府管制的表現，不利于我國進一步深化利率市場化改革〔11〕。

三、德國的利率市場化實踐

德國是較早進行利率管制的資本主義發達國家，也是順利、平穩實現利率市場化的少數國家之一。而其他發達國家雖然大多成功實現了利率市場化改革，但在改革過程中一般都經歷了大量銀行倒閉、貨幣金融市場劇烈波動等局面，對經濟造成了不小的負面影響。德國在20世紀60年代進行利率市場化改革的時候處于國內經濟平穩較快發展，而通貨膨脹率較低的階段。而當前我國的國內經濟增長也正處于平穩較快發展階段，通貨膨脹經者兩年的調控也處于可以接受的程度，這為我國借鑒德國利率市場化提供了背景上的可能性。

（一）德國在較短時間內順利、平穩實現了利率市場化

德國的利率管制始于1932年，最初的目的是為了防止貨幣資金大量外流，在二戰過程中主要是為了滿足國家在戰時對資源的統一調配，二戰后凱恩斯理論的盛行使得利率監管得以繼續存在。德國的利率管制方式最開始是通過利率協定，后來是通過直接的行政指令進行。利率管制的主要范圍包括商業銀行存貸款利率、商業票據的貼現率、各種金融業務的手續費率等貨幣工具和手段。德國實行利率管制的同時，為防止“金融脫媒”致使銀行無法有效吸收存款，德國商業銀行在限定銀行存款利率的同時開出了可觀的吸引存款的優惠條件，這使得德國并無嚴格意義上的銀行存款利率管制。這種利率管制的狀態一直持續到1962年，此時在德國國內，放開利率管制的要求已相當急迫，德國政府通過修改信用制度法，縮小了利率管制的范圍，這是德國解除利率管制的第一步，隨后通過進一步限定縮小利率管制的范圍逐漸深化利率自由化，并在1967年通過修改法律的方式完全實現了利率市場化。

（二）德國利率市場化改革

（1）德國的利率監管并不嚴格，雖然設定了商業銀行存款利率管制，但另外又允許銀行對存款儲戶提供可觀的存款優惠條件，例如，存款數額達到一定標準可以減少甚至免除一些金融業務的手續費率。這使得德國的銀行存款利率管制在很大程度上被抵消，其存款利率并沒有受到明顯程度的壓制，因此在放開存款利率的限制后并未出現“井噴”式的存款利率上調，因此銀行間也沒有出現過于激烈以致失控的市場競爭。這種局面保證了德國金融市場的基本穩定。

（2）德國金融業實行混業經營，銀行在這種體制下可以開展多種金融業務，被稱之為“全能銀行”；與分業經營相比，一方面，混業經營對金融機構提出了更多控制風險的要求，比如要求銀行持有大量的可變現證券降低流動風險〔12〕。在這種情況下放開利率管制的風險得到提前預防，另一方面，混業經營情況下市場利率在不同的金融市場能夠得到有效協調，方便貨幣當局進行監管。

（3）德國進行利率市場化改革的時間主要是20世紀60年代，這是二戰后資本主義國家發展的黃金階段，德國在此階段的經濟發展呈現出較高的國民經濟增長率以及較低的通貨膨脹率，貨幣的保值增值要求并不強烈，所以在放開利率管制后沒有出現急劇的存款利率升高，貨幣市場保持基本的穩定。而美國、日本等國家進行利率市場化改革則主要是在20世紀70年代，其宏觀經濟背景是西方發達資本主義國家陷入經濟的滯漲危機，普遍呈現出高通貨膨脹率和低經濟增長率。

（4）在利率市場化的過程中，德國政府當局建立了相對完善的金融監管法律制度，其混業經營模式已相當成熟，抵御風險的能力高于分業經營的其他國家；同時，德國政府中央銀行在法律地位上具有較高的獨立性，受政府當局的影響相對較小，能依自身判斷做出決策，保證了政策的連續性和科學性。一直以來，德國歷屆政府當局都通過制定完備嚴密的法律制度來規范本國的金融業，并且根據不同時期的不同情況對不適應實際情況的監管條文進行修改，在不同時期根據實際需要制定嚴格的或者較為寬松的金融業監管法，在自由與效率之間始終維持了有效的動態平衡〔13〕。因此德國金融業較為順利地度過了20世紀的幾次經濟危機。比如，在1967年通過立法案的形式確立了完整意義上的利率市場化之后，為保證金融市場面對劇烈變化的法律調整，德國政府又設立市場利率指導制度，該制度雖然沒有如利率管制機制一般具有強行性，但對于市場利率的形成具有很強的指導意義，保障了在法律調整的最初幾年市場利率沒有明顯的變化。

四、完善我國利率市場化法律監管的建議

（一）完善利率市場化的基本法律框架

（1）補充利率市場化的基本法律規定。我國現行《人民銀行法》規定中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批準后執行；此外，《商業銀行法》也規定商業銀行應當按照中國人民銀行規定的存款、貸款利率的上下限，確定存貸款利率。這依然是在堅持利率管制。而利率市場化則改革因缺乏法律的基本規定只是有政府政策文件的規定而遭遇缺乏法律依據的尷尬之境。建議將我國目前已經取得的利率市場化改革的成果通過法律的形式將之固定下，并以法律的形式明確我國的利率市場化改革方向，設定我國利率市場化改革的目標。同時應當積極同國際接軌，根據巴塞爾銀行監管委員會《利率風險管理原則》關于加強對商業銀行等金融機構的風險監管，提高對金融機構監管的審慎性。

（2）修改與利率市場化相沖突的法律法規。當前關于銀行存貸款利率的部分規定及有關商業銀行業務的部分規定都已經明顯與利率市場化改革方向相沖突，已經不能適應現實的發展，急需進行修改。比如《商業銀行法》規定“經國務院批準的特定貸款項目，國有獨資商業銀行必須發放”的強制貸款規定。這與利率市場化的精神嚴重違背。利率市場化改革的初衷便是要促進金融市場的正當競爭，賦予金融機構更多的經營自主權，考慮到利率市場化之后我國利差變窄具有極大的可能性。商業銀行面臨的生存環境會變動更加競爭激烈，對貸款申請人的審查理應變得更加嚴格。而該條文無疑會使國有獨資商業銀行增加不良資產的可能性大大提高。對于該條文，一方面，政府以出資人的位置對國有獨資商業銀行進行指令，但作為出資人的處置權在涉及到不特定的儲戶以及其他債權人的利益時應當受到限制；另一方面，政府作為第三方對市場經濟的運行進行干預時，應當以克服市場失靈，維護市場公平競爭秩序為基本目標，通過法律規定直接行使出資人權利可能會破壞市場公平競爭，該條文應當修改。

（3）監管主體應當重構。我國金融業實行的是以一行三會為主要監管主體的分業監管模式。分業經營制度下對監管機構的提出的監管強度要求低于混業經營，而利率市場化則不僅僅涉及銀行業，同時涉及證券業、保險業及其他金融行業，所以現行金融監管體制則無法滿足利率市場化趨勢下的利率高風險監管要求，容易出現監管真空或者相互交叉監管的夾〔14〕。中國人民銀行作為我國的貨幣政策執行機構，另行設立利率市場化改革趨勢下的利率貨幣市場風險監管則不合理也缺乏法律依據，同時也難以收到預想的效果，所以建議在中央銀行內部設立級別較高的利率市場化改革小組，主要負責協調利率市場化趨勢下的一行三會之間針對利率風險監管的協調工作，同時負責推進利率市場化改革。

（二）持續提高法律監管水平

（1）監管重心應當及時轉變。一方面，隨著利率管制逐漸放開，對于高息攬儲等違規行為將不再是貨幣市場監管的對象，違規行為審查將被利率風險檢測預防所取代，利率風險也將大大增加。從日本、美國的利率市場化改革來看，規模較小、競爭優勢不明顯的中小銀行面臨較大的倒閉風險，監管不力則更有可能會加劇這種局面。我國的利率監管主要是合規性監管，面對突然加重的監管難度，監管當局很有可能會出現監管不力的困局。所以應當及時轉換監管理念，將監管中心逐漸轉向利率風險監管。另一方面，利率風險監管的重心也將由單個違規金融機構的微觀監管轉向單個金融機構出現高風險的微觀監管以及整個貨幣市場的系統利率風險的宏觀監管并重，這種轉變同同樣會明顯加重利率風險監管的難度。因此，監管機構應當改變無法適應利率市場化的監管標準、監管手段以及設置相應的監管崗位，對利率風險進行監管的工作人員定期進行相關監管業務培訓，努力提高監管水平，以適應利率市場化徹底實現之后的更加復雜多變的金融環境。

（2）設置具有參考意義的指導利率。德國在數年的利率市場化改革后實現了利率市場，沒有出現其他國家那樣劇烈的金融市場波動，市場利率沒有出現大幅度的改變，實現了管制利率向市場利率的平穩過渡。原因之一便在于其建立了放開利率管制之后的市場參考利率，該利率雖然不再具有管制利率的強制執行效力，但對于金融機構仍具有一定的參考指導意義。建議在完全實現利率市場化之后設立具有較高科學性以及合理性的參考指導意義。

（3）增加對金融機構的不正當競爭行為的法律監管。當前我國商業銀行存款利率和貸款利率受到比較嚴格的管制，只允許小幅度的上下浮動，商業銀行通過利差可以獲得大量的營業收入。商業銀行之間，尤其是國有商業銀行之間的競爭意識不強。而存款完全實現利率市場化之后，徹底放開存款利率以及貸款利率，商業銀行在利差方面的收入肯定會大大減少，商業銀行相互之間的競爭將會逐漸激烈化，資金雄厚的商業銀行通過不計成本的抬高存款利率或者降低貸款利率來進行不正當競爭是可能發生的，大銀行之間協議固定利率也可能會涉嫌不正當競爭。而我國在金融業方面的反壟斷與不正當競爭幾乎沒有任何規定〔15〕，建議在《商業銀行法》等相關金融法律法規方面規定對金融機構的反壟斷與不正當競爭的法律監管內容，與《反壟斷法》與《反不正當競爭法》進行銜接協調。

參考文獻：

〔1〕尹繼志.對穩步推進我國利率市場化改革的探討〔J〕.南方金融，2011，（7）：24.

〔2〕邱本.市場法治論〔M〕.北京：中國檢察出版社，2002：156.

〔3〕葛翔宇，葉提芳，李慶.中國通貨膨脹的福利損失測算——基于財稅政策導向的解釋〔J〕.現代財經，2014，（3）：26.

〔4〕尹雷，赫國勝.利率市場化、金融監管與銀行危機〔J〕.金融論壇，2013，（11）：57.

〔5〕陶雄華，陳明鈺.中國利率市場化的進程測度與改革指向〔J〕.中南財經政法大學學報，2013，（3）：78.

〔6〕周穎輝.利率市場化演變路徑及對我國商業銀行的影響分析〔J〕.東南學術，2013，（4）：137.

〔7〕巴曙松.利率市場化會對銀行業的市場結構形成顯著影響——基于美、日等國的國際比較與借鑒〔J〕.江淮論壇，2012，（4）：10.

〔8〕單飛躍，盧代富.需要國家干預——經濟法視域的解讀〔M〕.北京：法律出版社2005：6.

〔9〕沈伯平，范從來.政府還是市場：后危機時代金融規制與監管體系的重構〔J〕.江蘇社會科學，2012，（5）：90.

〔10〕朱大旗，沈小旭.論利率市場化的法律意蘊〔J〕.法學家，2004，（2）：88.

〔11〕周小光，劉杰.關于利率市場化改革的法律思考〔J〕.特區經濟，2005，（7）：297.