美國城市化視角下的中國城市發展思考

摘要：在中國城鎮化進程高速推進的同時，城市無序蔓延帶來的諸多社會矛盾日益尖銳，而其他國家特別是以美國為代表的先進國家在城市化進程中的經驗教訓可為矛盾化解提供獨特的視角，如中美兩國在城市發展背景、區域協調發展、城市交通的作用、城市用地格局等方面具有一定的可比性，而且美國在城市化進程中為解決土地利用單一模式、“汽車文化”導致城市蔓延、過度“郊區化”帶來的舊城衰退等問題而采取的措施也值得我們參考。我們應在汲取國外城市化建設經驗教訓的基礎上構建符合中國國情的城市發展戰略以化解城市建設快速擴張可能面臨的問題，如建設“緊湊城市”、加強空間疏導、優先發展公共交通、鼓勵多中心城市格局等。

關鍵詞：城（鎮）市化；城市空間；多中心城市格局；城市規劃；可持續發展；區域發展；“城市病”

中圖分類號：F299.22

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2015）02-0118-06

一、研究背景及意義

城市空間擴展及城鎮化是人類社會迅速發展和人口不斷增加的必然結果。2013年中國的城鎮化水平達到了53.7%，《中國低碳生態城市發展戰略》預測，2050年中國的城鎮化水平將達到70%～75%〔1〕，西方國家用近兩百年完成的城市化進程，中國只用了30年。隨著城鎮化進程的不斷加速，中國城市的空間形態、人口規模、產業結構都發生了巨變，不可避免地出現了無序蔓延、形態趨同、特色喪失、產業發展失衡、生態環境惡化等嚴重問題。如何解決快速發展與環境保護之間的矛盾？高能耗問題如何解決？發展是否必須以犧牲后代利益為前提？人們不得不直視這些現實問題。沒有理性的可持續發展理念，城市未來的發展將成為人類生存的最大威脅。因此，在國外發達國家的經驗教訓基礎上構建有中國特色的城鎮化理論，建立與中國國情匹配的城市發展戰略迫在眉睫。

將中國的城鎮化發展與西方發達國家典型城市進行對比，可減少中國城鎮化進程中城市擴張可能面臨的問題和失誤。中西方城市的發展與建設在城市空間形態、土地使用方式、產業功能布局、交通組織方式、生產力背景等方面，既有相似之處，又存在很大差異，特別是對待城市的可持續發展和生態化城市的建設，發達國家遠遠走在我們前面。比較分析這些特點和差異，對于城鎮化進程相對落后于西方國家的中國城市在新時期的城市規劃、設計都有很強的借鑒意義。

二、國外城市化道路分析

（一）國外城市化道路的主要模式

根據市場與政府在城鎮化進程中所扮演的角色〔2〕，國外的城市化發展模式可以大體概括為三種主要方式：

一是以英、德為代表的西歐國家的政府調控+市場主導型城市化，充分發揮市場的主導作用，但在面對一些特殊問題時，政府可通過一定的行政、法律手段進行適當的宏觀調控。如倫敦政府為了保護農業用地而頒布的“綠化開發限制法案”。

二是以美國為代表的市場主導帶來的蔓延式城市化。美國政府對于城鎮發展干預較少，主要依靠市場經濟推動，這樣的模式帶來了迅速的郊區化，隨之而來是嚴重的交通擁堵、舊城衰退和生態環境的嚴重破壞。

三是拉美、非洲為代表的過度城市化。由于長期處于殖民統治的歷史背景，近年來拉美國家在外來資本的影響下，城市化率接近西方發達國家水平。然而由于缺乏產業支撐，工業經濟遠無法與西方國家相比，導致城市住房、基礎設施與城市化率無法匹配，城市中出現大量貧民窟，直接威脅到社會的穩定。

隨著西方國家進入后工業化時代，城市的擴張規模已經逐漸減小，取而代之的是以蔓延和更新為主的城市形態演變。總體來看，近年來西方國家的城市化研究出現了以下傾向：

（1）隨著郊區由城市的附屬轉為城市—郊區相互依存，城市化研究也從針對單獨的城市個體研究轉變為研究城市群體和區域城市；

（2）針對城市盲目蔓延和日益嚴重的環境惡化問題，人們開始反思原有以汽車交通為主導的城市化，投入到對生態城市、科技城市等理想城市形態的研究中，致力于尋求一種高效節能、低污染、可持續發展的新型城市形態；

（3）開始更多關注城市形態中的人文因素和社會因素，從單純針對城市實體和物質空間的研究轉向對涉及到城市的政治、經濟和社會等元素的研究。

（二）中美城鎮化進程的可比性

盡管中美的城市化基礎、條件、政治經濟體制與發展階段不盡相同，然而隨著全球文化整體趨同，中國城鎮化的發展也越來越多地體現出市場經濟調控的影響，相關部門在制定城市發展戰略時也必然需要綜合考慮城市各方面的特征與多因素影響。美國在城市化進程中曾出現的問題和走過的彎路，如如何提高土地的復合利用效率、城市交通方式整體規劃、城市緊湊發展、促進城市中心區復興、加強區域合作、轉變政府職能等，也是我國目前城鎮化過程中正在面臨的迫切問題。

1.城市發展背景基本類似

中國目前新型城鎮化的快速發展與機動車發展高峰同步的情況，正等同于美國20世紀50年代城市化與機動化疊加的狀況。在此階段對于美國城市化出現的問題做深入研究，能盡可能規避美國當時的“郊區化”趨勢帶來的城市無序蔓延等問題。

2.區域發展的協調問題

美國的城市發展動力是經濟要素，商品經濟與市場經濟的需求推動著城市化的進程；而中國的城鎮化進程中雖然也有經濟杠桿的調節作用，但更多的是政治及社會影響，城市發展更多地受到政府引導及控制，而不能完全依照經濟發展趨勢進行導向。美國政府由于國家體制的局限性，各級政府對城市發展的控制力較弱，區域之間的發展各自為政，尤其是城市發展到了大都市時代，“巴爾干現象”導致區域協調發展十分困難。中國政府雖然有各種法規及行政手段對城市發展進行調控，但對具體實施過程中的監督仍存在許多問題，尤其是目前中國也出現了許多城市連綿帶，如長三角、珠三角、京津翼都市圈等，城市之間的協調發展就顯得更為重要。

3.城市交通對城市發展的重要作用

小汽車的大范圍普及與高速公路網建設，是導致美國城市低密度蔓延的重大原因。隨著中國城鎮化發展，城市規模擴大，原有的以公共交通為主的道路交通方式已經發生了根本性的改變，某些大城市已經出現了明顯的無序蔓延趨勢，通勤距離過長，交通擁堵嚴重，如不能處理好城市間高速公路的架構和城鎮格局的合理布置問題，中國將步上美國城市交通惡化的后塵。

4.用地格局對城市形態的重大影響

用地格局直接影響城市形態的第三層次——城市內部分區形態，從而也間接影響城市的外部形態與更宏觀層面上的城鎮群分布。美國城市在20世紀20年代大規模出現“郊區化”的主要原因除了交通因素外，就是大量企業和人口外遷，城市郊區單一的用地性質帶來了大都市區交通狀況的惡化、中心城區衰退、郊區居住空間分異嚴重等種種嚴重社會問題。中國城市雖然大多以緊湊發展為主，城市格局較合理，但多年的城鄉二元結構導致某些建設重點一直在城市，工業外遷的郊區及小城鎮分布密度過低，與城市中心區形成鮮明對比，如不進行有效調控，提高土地利用效率，極易出現城市蔓延和土地資源浪費。在中國人多地少的現實情況下，城市蔓延的惡果將比美國更加嚴重。

三、美國城市化發展進程

（一）美國大都市發展階段

歷經100多年，美國全面完成城市化進程。從集聚式的城市發展到分散式多中心的大都市區〔3～5〕，經歷了三個主要階段。

1.1920年以前：傳統城市化階段

在此階段，人口以農村向城市匯集為主，城市大多為單中心形態，沿襲著小城市——中等城市——大城市的發展方式。到19世紀下半期，美國城市化進入了空前發展的鼎盛時期，在19世紀末初步形成了大中小各級城市網絡，大型城市多為工業城市。在這一階段，城市大規模興起，就業機會增加，吸引了大批移民和農業人口。第一次世界大戰前，城市發展的主要動力是制造業，鐵路與水運是主要運輸方式，為了追求利潤最大化，城市發展主要以緊湊模式為主，90%的就業人口分布在市中心半徑1～3英里范圍內，人口密度與地價的升降與到市中心的距離成明顯正比關系。

2.1920～1970：城市郊區化階段

1920年對美國城市發展是一個明顯的分界線，在該年，郊區人口第一次超過中心城區人口，美國城市先后出現了郊區化趨勢。一些較大的中心城市不斷向周邊擴張，中心城市出現明顯的衰落。戰后經濟復蘇，隨著聯邦政府大力改善道路基礎設施，美國的交通方式由傳統的大容量公共交通轉向私人小汽車，這一改變為城市形態的變化帶來了重大影響。美國城市功能與人口逐漸向郊區轉移，城市的空間形態也由單核單中心的集中式布局向多中心的分散式布局過渡。

3.1970年至今：大都市連綿帶階段

郊區化導致美國城市蔓延情況嚴重，小汽車的廣泛使用與由政府大力扶持的公路網絡已十分發達，交通方式極大地影響了美國城市空間形態，城市已經進入了大都市連綿帶的新階段。

（二）美國城市化進程中的主要問題

1.土地利用模式單一

美國傳統城市化階段的大城市有一個共同的空間結構特征——單一的土地利用模式。由此帶來居住與就業場所的空間分布不均衡，導致美國大城市的長距離通勤。美國城市于20世紀20年代先后進入了郊區化階段，大量的公司與企業遷往郊區，導致大量勞動力向郊區流動。然而在城市邊緣地帶的社區在初始規劃時居住與就業并不平衡，且各社區占地遼闊，相距甚遠，步行與騎自行車等交通方式變得困難或不可能，公共交通服務設施由于過于分散而成本過高，逐漸被發達的州際公路網替代，人們主要選擇獨自開車外出工作及滿足生活需求。美國大城市中的長途通勤帶來的交通擁堵達到了驚人的程度，其根源就是土地利用模式的失衡〔6〕。對土地使用功能的人為劃分，增加了人們為了滿足生活與工作需要在不同功能區塊內的反復往返，為交通帶來了巨大壓力。

伴隨著郊區人口的不斷增加，原來集中于中心城區的社會經濟活動擴散到郊區的各聚居點，制造業、商業服務、零售、教育、文化娛樂設施在這些區域出現，最終，郊區出現了人口聚集、功能完備的新都市。郊區中心區同傳統城市中心區共同構成多中心結構的大都市區。目前美國絕大多數大都市都形成了較為完整的多中心格局，以便邊緣新城或郊區次中心分擔城市中心區大負荷的居住、就業、娛樂等各種城市功能，對原來集聚在城市中心區的人口起到了主動調控作用，取得了良好的效果。

2.“汽車文化”導致城市蔓延

交通是城市空間發展非常重要的一個影響因子，很多城市擴張的軌跡與交通干線緊密相關。美國城市的郊區化是建立在“汽車文化”基礎上的。私人小汽車與卡車的出現改變了原有鐵路運輸為主的交通格局，網狀的公路系統推動著美國城市出現了第一次大規模的郊區化。傳統城市化階段，由于集中運輸帶來的規模效應能大幅度降低成本，工業化城市中的企業和廠區都盡量靠近港口、碼頭、鐵路站點，而這些城市基礎設施在城市發展早期考慮到建設成本，通常都在城市內部集中設置，因而帶來了集中發展的城市格局。汽車的路線靈活，時速快，郊區變成片狀連綿發展，城市不再沿著軌道交通線路以中心城區為核心放射狀展開，原有的軌道交通之間未被開發的廣闊區域涌現出大量新城鎮。汽車的機動性還促使美國大城市的郊區跳躍式向遠郊擴張，帶來了整個城市規模的迅速膨脹。最典型的例子就是洛杉磯SanFernandoValley，原本是電車無法到達的郊區，一直未被開發，卻因公路和小汽車的發展變成了擁有數千套獨棟住宅的大型社區。

目前美國的交通擁堵情況不僅僅出現在特大城市的市中心地區，而是隨著城市的快速擴張蔓延到郊區。究其根源，大都市區的空間結構及土地利用模式不改變，交通擁堵的問題就無法徹底解決〔7〕。作為美國文化的重要內容，要完全拋棄美國人現有的依靠私人小汽車出行的交通方式并不現實，但通過復合土地利用功能、大力發展公共交通、復興城市中心區等手段，或將改善目前嚴重的交通擁堵現象，相應地，城市形態將由傳統的單中心形態向復合多中心、分散式布局發展。

3.過度“郊區化”帶來的舊城衰退與歷史文脈斷層

逆城市化是郊區化向縱深發展的必然階段。在這個階段，城市中心區的衰退和邊緣小城鎮的崛起同時展開。城市中心區工業用地的變更使得中心城區出現功能性衰退，城市中心的作用逐漸減弱，舊城中心的各種基礎設施老化，城市空間質量和安全性下降，許多大城市的中心區淪為空城或流浪漢聚集場所。由于大量人口及企業外遷，城市建設重點轉向郊區新城，舊城空心化及衰退，政府無力承擔舊城區的更新，許多有很強歷史積淀的老街區疏于管理，破敗不堪，而新城千篇一律的風格，使城市失去了自己的風貌特色，出現歷史文脈的割裂，城市也失去了人的尺度。

針對這個問題，20世紀90年代，在PeterCalthorpe的領導下，一個以塑造新城鎮氛圍為核心的新城市主義開始興起。新城市主義是城市規劃的新城市設計運動，它主張借鑒二戰前美國的小城鎮規劃模式，構造緊湊而具有小城鎮生活氣氛的社區，反對過度郊區蔓延的發展模式。1990年的美國，城市不斷蔓延、社區逐漸瓦解，新城市主義在這個背景下提出了建設結構緊湊、具備濃郁生活氣息的城市社區的構想。舊城區在經歷了人口和就業外遷的痛苦期后，也逐漸實現了功能與產業的轉型，居住與生產職能弱化，成為信息交換和決策的中心。

4.郊區化造成的嚴重社會空間分異

由于低收入人群無力負擔郊區較高的住房價格與長距離通勤開支，郊區化造成了更嚴重的社會空間分異。美國的郊區化幾乎是種族與社會階層隔離關系的直接反應，在二十世紀五六十年代，美國許多大都市區都形成了收入較低的黑人居住在城市中心區、收入較高的白人居住在郊區的模式，即使現在有色人種的郊區化逐年上升，整體水平仍然很低。美國城市的郊區化實際上體現了中產階層對工作、居住空間的選擇所塑造的社會空間非均質化，帶來了嚴重的種族隔離問題〔8〕。

種族問題一直是美國社會發展的痼疾，必須依靠政府規劃干預才可能得到社會空間與資源的公平公正。盡可能多地強化公眾參與社區規劃，能更有效地減少空間分異的負面影響，保障弱勢群體在城市化進程中的權益。

四、對現階段我國城市發展的思考

（一）中國城鎮化發展的現狀

參照美國城市化發展階段的劃分，我國目前的城鎮化仍處于一、二階段過渡時期，城市的集聚力仍占上風，人口流動表現為向城市匯聚，大規模的郊區化傾向尚未出現。比之西方城市化，中國的城鎮化有“冒進”現象，但目前整體發展仍與發達國家有較大差距。如追求城鎮化數量，城鎮化速度大大滯后于工業化速度，快速城鎮化帶來空間擴張失控，導致城市建設質量不高、交通擁堵、環境污染、就業和住房困難等問題；土地城鎮化大于人口的城鎮化，導致郊區土地被大量占用，而利用率較低，資源浪費極大，人口的城鎮化和基礎設施的建設滯后，導致農業人口無法真正轉變為城市人口，城鄉差距被進一步擴大，難以保證社會公平與公正〔9〕。

政府在對城市規劃的調控上也存在問題。許多地方政府為追求政績和高指標的城鎮化率，互相攀比開發區及新區建設，缺乏長遠的科學發展觀與監督管理，這對我國有限的土地資源是極大的挑戰；對于城市總體規劃的調整也較為盲目，缺乏相對穩定的實施期限，許多領導班子換屆就急功近利地調整規劃，城市郊區化嚴重，耕地流失，糧食安全有重大隱患。

（二）對我國現階段城市發展的建議

借鑒美國城市化過程中出現的種種問題及相應措施的效果，可以從土地利用、城市布局、公共交通等方面為我國現階段城市發展提供參考。

1.提高土地復合利用的效率與質量

鑒于快速城鎮化進程中城市蔓延帶來的種種社會問題，學術界提出了“緊湊城市”作為城市可持續發展的空間策略，其核心內容并不是單純增加城市密度，而是高效高質地實現城市土地功能復合利用〔10〕。中國城市的突出特點就是人多地少以及無序的高密度，在此環境下單純增加城市容積率只會使人居環境進一步惡化，空間資源稀缺、安全隱患增加、基礎設施利用低效等問題會加劇。中國城鎮化道路中，城市形態的發展肯定不能重走美國“攤大餅式”蔓延的老路，只能選擇緊湊發展。形態緊湊的核心在于功能的緊湊與土地混合利用，居住、辦公、商業、娛樂、文教等功能有機組合，充分提升城市經濟的集聚效應，用盡量少的空間組織盡量多的城市功能，提供人性化尺度的城市空間，降低交通能耗，節約資源與成本，讓城市形成高效運行的有機整體，才能從根本上解決城市發展問題。

2.加強空間疏導對人口規模的調控

城鎮化必然帶來人口在城鄉之間分布的變化，而人口調控是對城市增長進行控制的有效手段。美國在城市化進程中也遇到了人口過于集中帶來的諸多城市問題，在中美不同的政治經濟體制條件下，美國大多城市都通過城鄉互動的方式來自我調節和緩解，因此出現了郊區化—逆城市化—再城市化等階段〔11〕。而根據中國歷年統計年鑒和人口普查報告的數據，發現中國尚未出現城市人口與郊區人口的逆轉現象；從2000年以來，市鎮人口仍然占據人口增加的主體，盡管2005年后人口向三大都市圈集中的趨勢減緩，但東部城市的人口增長仍然高于中西部、東北部；再考慮到城鄉差距，未來城市群仍然對人口流動具有極大吸引力，是城鎮化推進的主要動力。

美國城市目前出現的多中心分散式布局，其實是一種對人口在空間結構上的調節策略，從而間接對人口規模進行調控。這種策略通過對產業結構的調整，減少城市中心區人口，通過次中心、邊緣城市、衛星城等引導人口分布在整個城市區域內趨向合理〔12〕。中國城市發展有一個突出的問題，即基本都是單核發展，中心城區的人口密度極高，各種資源壓力都非常大，若能通過周圍組團或次中心引導人口向邊緣地帶分散，將會緩解城市中心區壓力。美國城市的案例為我們提供了較好的參考，中國城市也進行了不少空間疏導的嘗試，如北京的“兩軸兩帶多中心”發展戰略，上海的郊區工業區組團及郊區新城等嘗試。但由于城市周邊產業動力不足，或中心區的吸引力遠大于周邊，目前仍然無法擺脫單中心“攤大餅”式的城市發展方式。

另外，城鄉差距是進行大都市人口調控的主要障礙。多中心的城市布局是更加可持續和合理的城市形態，中國城市的未來發展應努力降低城鄉差距，取消限制人口自由流動的戶籍制度，幫助人口規模實現自我調節。

3.優先發展公共交通與軌道交通

大力發展公共交通特別是大容量的軌道交通，減少私人小汽車的使用，能有力支撐緊湊發展的城市形態。優先發展公交系統，能夠減低污染、節約能源、優化城市土地集約利用，最終形成更人性化的社區尺度〔13〕。首先在政策上要給予公交系統、軌道交通更大的人力財力支持，在規劃層面，加強對如軌道交通、BRT網絡等為主的公共交通系統，公交站點與設施的設計與建設，另外還要多采取措施鼓勵人們利用公交系統出行。其次對于更加綠色環保的自行車與步行交通，基礎設施的配備要跟上，各種城市空間設計中都要考慮慢行環境，提升城市空間的品質與人們生活質量。

4.鼓勵多中心的城市形態格局

根據博塔德（Bertaud）的研究，當特大城市人口超過500萬以上時，“大城市病”特別是長時間通勤與交通擁堵等問題會帶來邊際成本的極大增加，甚至超過城市聚集效應所產生的邊際效益。此時城市的最佳形態是多中心格局〔14〕。多中心的城市形態能夠幫助疏導人口和就業，緩解中心區過度集中的壓力，挽救城市過度擴張帶來的人居環境惡化，因此鼓勵大都市朝向多中心方向發展是緩解城市無序蔓延的主要方式〔15〕。除了市場導向外，政府的規劃導向在推動中國城市朝向多中心格局發展中起到至關重要的作用。中心區與各次中心應形成互補的產業結構，并保證次中心之間的城市功能與基礎設施相對完整，彼此獨立，以減少彼此之間的交通需求；同時，多中心城市格局需要有強大的快速交通網絡支撐勞動力及各種資源在全域內的快速便捷流動。

5.保持文化趨同下的城市特色

城市建設中的許多問題表面上看似乎是技術問題，在本質上卻是一種價值取向問題。由于我們面臨愈演愈烈的快速城鎮化進程，許多以往對城市發展產生作用的要素逐漸失去了作用，劇烈的變化導致相應的社會文化背景消亡，同時也引發了城市居民行為與心理的改變，城市間文化差異性逐漸消失并趨同，而且演變越來越迅猛無序。

從人文關懷的角度出發，可以也有必要通過尋找更加理性和可持續的城市發展路徑來保存城市居民的行為基本存在邏輯，使得文化的變化回歸理性，有序演進。城市特色不應喪失，城市空間需多元化且具有活力。規劃部門完全可以通過對城市空間的控制、建設、制度設計等方面來重塑城市共識，并達到真實且穩定的文化表現。

五、結語

對有中國特色的新型城鎮化進行研究，歸根到底是人本關懷的深層體現。在對美國城市化問題及對策深入研究后，我們發現，考慮到中國的人口和可居住的國土面積，想要實現資源節約型、環境友好型的可持續發展道路，緊湊式發展更適合中國未來大城市。緊湊城市有效地解決了以美國為首的西方國家在城市化進程中出現的許多問題。美國針對“緊湊發展”提出回歸傳統社區的“新城市主義”和鼓勵城市土地集約利用的“精明增長”概念都值得我們借鑒。為此我們對現階段中國城鎮化提出以下建議：提高土地復合利用的效率與質量，加強空間疏導對人口規模的調控，優先發展公共交通與軌道交通，鼓勵多中心的城市形態格局，保持文化趨同下的城市特色等。

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（責任編輯：葉光雄）