司法地方化的治理路徑研究及創新

摘要：破除司法地方化存有兩條治理思路：一是針對產生司法地方化的直接原因變革現存制度障礙；二是通過司法系統的其他改革間接實現司法地方化的治理。當前學術界的關注點幾乎聚焦于變革現存制度障礙上，然而該思路下的治理路徑須以完善司法官以外的司法工作者人事制度、立法固定司法工作者薪酬制度、構建人民檢察機關異地檢察制度以及推進司法工作者處理案件終身責任制度等方式強化。忽視第二條治理思路無疑減少了防治司法地方化的路徑，而由此可通過創新程序設計，如推進司法公開制度改革等，從側面攻克司法地方化難題。

關鍵詞：司法地方化；司法體制改革；司法公正；司法公開；地方保護主義；公權力；權力制衡

中圖分類號：D927

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2015）02-0129-07

《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》指出：“建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益。”〔1〕而新一輪司法體制改革可以用“一個目標”、“兩去”、“四化”來概括，其中“兩去”即是司法去地方化和司法去行政化〔2〕。事實上，由于受“文化意識、行政區劃體制、財政體制及政治體制中司法體系設置不合理”〔3〕等多重因素影響，司法地方化現象在我國早已有之，而且對司法公正形成了嚴重威脅與挑戰。然而對于司法去地方化改革，有學者提出疑惑：倘若司法徹底去除了地方性色彩，是否會影響到司法工作者的積極性？是否能夠實現改革者的預設初衷？因為我國的行政權力正處于由中央集權到地方分權的轉變階段，而現今又將有關司法領域的權力收歸中央統籌著實讓人費解。學者們的擔心不無道理，他們顯然考慮到了治理司法地方化的“度”的矛盾，可是從實際運作來看，徹底去除司法地方化很難實現，它涉及到絕對主義與相對主義之間的觀念轉化問題，所以我們仍應努力探尋和創新治理司法地方化的有效路徑，而不是徘徊于如何把握治理司法地方化的“度”。

一、問題的提出

關于司法地方化的概念界定，學術界并沒有形成統一標準，現存的各種理解中難免存在有待商榷之處，比如司法的地方化主要體現為司法過程中的地方保護主義，表現在案件受理上的地方保護主義、案件審理中的地方保護主義、案件執行中的地方保護主義。〔4〕該觀點僅僅說明了司法地方化的一個方面，即司法的地方保護主義，但它并不是對司法地方化的完全詮釋。除此之外，司法地方化還應包括司法人事權、財政權、監督權的地方化等。由此，司法地方化可以理解為：司法機關在人事任免、經費來源、權力監督等方面于現行體制上受到地方的制約，處理實際案件時傾向于保護地方利益的行為及其過程。

治理司法地方化之所以被提上改革日程，關鍵在于司法地方保護主義的突顯，而司法人事權、財政權及其監督權的地方化是導致司法地方保護主義的重要原因。司法地方保護主義的危害主要如下：（1）容易瓦解我國大陸地區的法域。我國大陸地區在法律適用上遵循統一標準，但司法地方保護主義無形中將它劃分成了“條條塊塊”。（2）為地方部門或者公務人員謀取利益披上了“合法”外衣。司法地方保護主義的實質在于為地方謀取利益，但不能排除利益維護過程中地方部門或者公務人員存在尋租腐敗現象。（3）影響到我國的司法公正，有悖于法所追求的正義價值。司法地方保護主義導致同一法域內不同地區出現了法律適用的差異，顯然與公平、公正原則不符。（4）違反了法所追求的秩序價值。立法的目的是為解決現實問題提供相同的評判標準，便于形成優良秩序，但司法地方化破壞了評判標準的同一性，繼而會對秩序造成沖擊。

要妥善解決司法地方化并非易事，面臨著“變法修憲如何進行、司法改革與人大理論和制度的關系處理、法治改革向度與民主改革向度間的權衡、改革方案的可操作性及省以下法院地方人、財、物統一管理是否會加劇法院內部的行政化”〔5〕等難題。考慮到問題的復雜性，本文的研究視角側重于從學術界現有的治理路徑著手，以十年來的相關文獻梳理為基礎，探尋司法去地方化現有治理路徑中存在的問題及其解決對策，而不限于從司法地方化的表現形式、影響后果、產生原因以及治理路徑的視角謀篇布局。

二、司法地方化治理路徑研究之梳理：十年觀察

從我國近十年來對司法地方化的理論研究來看，其治理路徑主要有革新人事制度、改革財政制度、調整管轄區域和完善監督機制等幾類。

1.革新人事制度

革新人事制度的措施主要如下：（1）由省級部門統一管理地方法院法官選任權。南京市中級人民法院代院長、黨組書記胡道才持有該觀點，其撰寫的《地方法院法官選任權由省級統管是深化司法體制改革的突破口》詳細地論述了法官選任權收歸為省級統管的必要性和現實可行性。（2）在人事任命權上實行垂直管理，司法官統一由國家任命，不再受到地方控制。持有該觀點的代表性人物如陳文興，他認為：“司法權力是一種國家權力，而不是地方自治性質的權力”〔6〕，主張除最高人民法院院長和最高人民檢察院院長的任命須由全國人民代表大會決定外，其他級別的司法官均統一由全國人民代表大會常務委員會履行任命職責。

2.改革財政制度

漢密爾頓曾言：“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權等于對其意志有控制權”〔7〕。當前司法機關的財政收入主要來源于地方，所以改革財政制度的重要性不言而喻。現存兩種改革理論：（1）全國各級司法機關的經費開支全部由中央財政負擔。司法經費預算由中央計劃單列，將“司法經費”與“國防經費”等并列，實行同等對待。（2）省級以下司法機關財物由省一級統一管理。中央政法委書記孟建柱曾在《人民日報》撰文提出：“地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費”〔8〕。之所以會出現第二種論調，或許因為財物供給完全上升到國家層面時機仍未成熟，或許因為財物完全由中央供給的道路根本行不通。

3.調整管轄區域

有學者認為司法機關管轄范圍與行政區劃的完全重合是導致司法地方化的重要原因。因為我國憲法明確規定了行政區域的設置層次以及司法機關有必要對產生它的權力機關負責等內容。然而權力機關的區域設置與行政機關的區域設置恰巧重合，使得現實中的行政機關、權力機關以及司法機關三者之間存在密切關聯，它們之間的關系完全可以用利益共同體加以詮釋，該項規定在無形之中促成了司法權的碎片化和地方化，破壞了司法權的國家化。要妥善解決司法地方化問題，必須打破司法管轄區與行政管轄區完全重合的“二和一”管理體制，根據我國的國情和現實需要，重新設置不與行政區劃重合的、獨立的司法管轄區域，徹底阻斷法院與地方政府的聯系〔9〕。

4.完善監督機制

關于監督機制的完善，當前研究存有兩種代表性觀點：（1）北京大學張千帆教授主張建立司法審查機制，他認為：“現行制度并沒有給司法解決立法沖突留下空間，《立法法》內容對法院的疏忽，導致其所規定的審查機制完全是立法性質的，由于職能分配的不科學及人大精力的有限性，導致了現行立法體制的無效性，缺乏有效的法律沖突解決機制，司法地方化即應運而生”〔10〕。（2）中國政法大學馬懷德教授針對行政執法和司法中的地方保護主義，主張建立對執法機關不作為的監督機制和完善行政執法責任追究制度，提出“健全對不作為行為的社會監督，支持各類法律主體對于不作為行為提起公益訴訟，繼而促進嚴格執法”〔11〕等建議。

5.創新程序設計

再審制確定的初衷在于實現司法公正，在客觀上發揮了制約司法地方化的功效，因為行使再審權的上級法院很大程度上已然脫離了案件的事發地，弱化了當事人雙方與司法機關工作人員的裙帶關系。況且再審法院的級別通常情況下高于終審法院，按照天同律師事務所蔣勇律師的邏輯：“中國司法體系里有一個特點，法院的級別越高，法官的素質越高，受到地方干擾和一些其他不正當因素干擾的可能性越小。法院的級別與司法裁判的透明和公正成正比”〔12〕。如此一來，再審法院法官的素質會更高，受到地方干擾的可能性會更小，處理案件的公正度能得到顯著提升，可以制約司法地方化。

傳統的治理思路從產生司法地方化的直接原因著手，極力主張革新人事制度、改革財政制度、調整管轄區域以及完善監督機制，而《民事訴訟法再審制破解“司法地方化”》開啟了解決司法地方化問題的新道路。

三、司法地方化治理實踐之需求：困惑闡釋

通過梳理，可以發現創新程序設計并沒有引起學者們足夠的重視，而且傳統的治理思路也有諸多需要加強和改善之處。

1.人事制度革新對象忽視司法官以外的司法工作者

司法工作者是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的司法機關工作人員。人事制度革新忽視了除司法官以外的廣大司法工作者所造成的弊端顯而易見：首先，難以從根本上消除司法地方化。因為人都具有社會性特征，地方司法官的選任無論是通過省級部門實行統一管理，還是直接由全國人民代表大會常務委員會負責，僅解決了司法官選任的地方化問題，如果司法官以外的其他司法工作者繼續采用現行人事制度，他們與地方司法官長期供職于同一場所，可以在案件當事人與司法官之間發揮橋梁作用，結果可想而知。其次，與司法獨立原則相悖。“完整的司法獨立是由法院獨立、法官獨立和審級獨立構成”〔13〕，法院獨立應該包括所有司法工作者人事選任權的獨立以及司法經費的獨立，而不只是針對司法官群體的獨立，所以單方面解決司法官的選任權問題，也不符合司法獨立原則。

2.財政制度改革局限于司法機關財物的來源渠道

要徹底解決司法地方化問題，司法經費必須由中央財政統一給付。主要基于以下方面考慮：第一，省級財政收入難以與副省級城市財政收入媲美的現象客觀存在，如果司法經費改由省級財政統籌，勢必會造成副省級城市司法工作者薪資縮減，副省級城市的司法機關憑借其地理位置方面的優勢積聚了大量的優秀人才，而我國司法工作者的薪資待遇，與國外相比已然偏低，當前的改革極可能造成司法機關人才流失；為了避免人才流失，倘若國家對司法工作者實施高薪制度，那么又會激起其他行業人員的嚴重抗議，改革的阻力驟然增大。第二，省級財政統籌省級以下司法機關財物，能在一定程度上遏制省內的司法地方化現象，但又為省際司法地方化創造了條件，當涉及省際地方利益時，不能排除司法機關不為本省謀利的可能性。從長遠來看，國內司法機關經費只有由中央財政擔負，并且需要對當前的薪酬制度進行配套改革，才更利于解決司法地方化問題。

3.管轄區域調整路徑缺乏立論依據和可行性

調整司法管轄區域是沒有必要的。首先，立論的科學性有待商榷。雖然我國存在司法管轄區與行政治理區的重合現象，但該現象不應被歸結為造成司法地方化的重要原因，縱觀國內外司法管轄區的設置，多數國家與我國類似，比如美國，它設置有聯邦法院和州法院，相當于我國的最高人民法院和地方人民法院，法院的司法管轄區與政府的行政治理區照常重合，然而美國的司法地方化問題卻不如我國突出。其次，現實操作性不強。因為缺乏典型的經驗可以借鑒以及與我國的傳統文化相背離，迄今為止，國際社會中還沒有出現過將司法管轄區和行政治理區進行分離改革的先例，所以如何科學地劃分管轄范圍則成為了一個棘手問題，如果我國貿然行動，風險太大，況且我國存在行政治理區與司法管轄區重合的歷史習慣，從封建社會開始算起，已然延續了2000多年，短期內要將司法管轄區和行政治理區進行分離也難以被民眾接受。

4.監督機制建構缺乏公權力之間的制衡色彩

孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”〔14〕。雖然不乏學者從權力制約的角度對司法地方化問題展開探討，但是當前的理論研究對該思想的運用還不夠充分。比如有的學者主張完善社會監督機制來防治司法權的濫用，即利用公民和新聞媒體等對司法權的運作進行監督，然而我們有必要認識到私權力與公權力之間的鴻溝難以逾越，雖然法律賦予了公民和新聞媒體監督公權力的權利，可是當發現問題后，公民和新聞媒體也需向有關部門進行檢舉，檢舉過程常常伴隨著檢舉者與被檢舉者之間的博弈，相對于被檢舉者，檢舉者受到的人力、物力消耗更為明顯，導致很多檢舉事件在現實壓力面前不得不終止，況且是否能夠取得檢舉成效，與監察機關工作者的素質還存有密切關聯，那么何不在制度設計上直接利用公權力制衡公權力。

四、司法地方化治理目標之基礎：路徑創新

以破除司法地方化治理路徑達成的現有共識為基礎，治理司法地方化的手段還可以從以下方面進行強化：

1.完善司法官以外的司法工作者人事制度

司法官以外的司法工作者人事選任權有必要打破現有模式，實行垂直管理，不再由同級地方機構負責，可以從兩個方面入手：第一，對于省級以下司法工作者群體，統一由省高院管理，國家免除政府人事部門對司法機關工作者的人事管理職責，并在省高院中單獨設置司法機關人事局，負責全省市、縣范圍以內司法工作者之招錄、培訓、考評、晉升等工作。其實質在于建立獨立的司法人事系統，當然，司法機關用人也需堅持考試錄用制度，嚴格貫徹公開、平等、競爭、擇優原則，吸引社會優秀人士，為我國司法事業的發展積累人才。第二，對于省級司法機關工作者群體，由最高院管理，其管理體制與省高院類似。全國擁有34個省級行政區，除港、澳、臺地區司法自治以外，還剩31個，與省高院管理范圍相比，最高院的管理規模其實并不龐大。因為最高院比省高院掌握著更多的資源，現實操作性反而會更加容易，而且將省高院司法工作者的人事任免權劃歸到最高院，可以在一定程度上增加省高院司法工作者的地位，樹立省高院的司法權威，以便更好開展司法工作。另外，人事制度改革有必要提到司法官和司法工作者的任職回避問題。“公務人員任職回避應以避親、避籍為兩大基本目標”〔15〕。按照上述理論，同一司法機關內，不應出現有親屬關系的工作者，司法機關在該方面的執行效果甚為理想，保持現狀即可，但是避籍目標的實現狀態卻不容樂觀，因為現行避籍原則執行的主要對象為單位領導人，對于一般工作者沒有進行嚴格限制，然而單靠單位領導人的避籍選任卻不足以解決司法地方化難題，有必要在司法機關工作者的招考和任命過程中貫徹完全避籍原則，即司法機關工作者不能在戶籍所在地工作。避籍以縣級司法機關為基本單位，縣內司法工作者不能由當地人勝任，相關部門在任免和招錄工作者時，即對人員的籍貫按照規定進行嚴格審核，以減少司法過程中的裙帶關系。

2.立法確立公平的司法工作者薪酬制度

我國司法機關的薪酬制度設置欠缺一定的合理性，表現為薪酬待遇與地區經濟發展水平掛鉤，導致不同地域但處于同一級別司法機關工作者的薪酬數額相差甚大。這不僅會造成不同地區司法隊伍整體素質的顯著差異，即經濟欠發達地區司法工作者整體素質偏低，因為絕大多數優秀法律人士會選擇待遇、工作環境較好的地區就業，而且會嚴重挫傷經濟欠發達地區司法工作者的積極性，造成貧困地區司法工作者的不作為或者亂作為，在案件的具體處理過程中為自身謀利益。要解決這個問題，可以借鑒聯邦德國的成功經驗，雖然聯邦德國和美國一樣屬于聯邦制國家，但它實行的卻是單一司法系統，與我國國情相符。聯邦德國主要通過《聯邦薪金法》對法官的基本工資和補貼做出限制，法官的基本工資在全國范圍內實行統一標準，補貼雖存在地域性差異，但其數額及種類被嚴格控制，最大限度地保證了全國法官待遇的一致性，解決了司法地方保護主義問題。我國可以參照德國的立法模式起草《中華人民共和國薪金法》，通過立法固定司法工作者薪資的方式來規避司法地方化。首先將司法工作者的工資進行合理分類，比如職務工資、績效工資、工齡工資等，然后將職務和工齡劃分為不同的等級，在不同等級之間設置不同的工資數額；對于績效工資，需要規定一定的考核標準，根據最終的考核等級確定工資的份額，績效工資數額所占比例不應設置太大，績效等級之間的工資差異應該適當體現；對于補貼，法律應將其數額及種類進行嚴格控制，最大限度地減少司法工作者待遇中的浮動收入比例。這樣則能確保全國司法工作者收入的相對一致性，化解司法工作者薪資的地區差異。

3.構建人民檢察機關異地檢察制度

我國憲法賦予了人民檢察院對于同級人民法院審判案件的監督權，目的在于防止人民法院濫用審判權，違背法所追求的正義和秩序價值，但憲法同時又規定：“地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”、“地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責”，導致地方人民檢察院和人民法院受制于同一機構，即地方人民代表大會，難免使得地方檢察院的監督職能大打折扣，為滋生司法地方化提供了溫床。介于依靠公權力制衡公權力的功效優越于依靠私權力制衡公權力的功效，由此以現有體制為基礎，可以建立人民檢察院異地檢察制度，并追究人民檢察院工作者的連帶責任，整個制度構建以一般原則為主體，以特別原則為補充。一般原則為堅持人民檢察院對所監督區域人民法院享有檢察權，按照現有法律規定，行使檢察職能；特別原則是指由上級人民檢察院相互隨機抽取對方所監督區域人民法院來行使檢察權，既包括省內的，也包括省際的，采取定期或者不定期的形式，對人民法院已審案件進行部分或者整體檢察，以確定人民法院是否合理適用法律，是否遵從法律程序，檢察執行主體可為縣級、市級及省級人民檢察院，如省高院決定對省內A地區的法院司法活動進行檢察，可以調取所轄區域內B地區的檢察機關例行職責，省際之間的檢察任務協調主體為最高院。追究人民檢察院工作者的連帶責任是指如果異地人民檢察院在檢察工作中發現當地人民法院存有較多問題，這時不僅需要追究當地人民法院工作者的責任，也需要追究當地人民檢察院工作者的責任，因為人民檢察院工作者存在玩忽職守的嫌疑；同理，若后來行使異地檢察權的人民檢察院發現人民法院存在諸多問題，而先前行使異地檢察權的人民檢察院未發現問題，也需進一步追究先前行使異地檢察權的人民檢察院工作者責任，環環相扣的監督機制便于落實監督者的行為。

4.推進司法工作者處理案件終身責任制度

司法工作者處理案件的終身責任制是指司法工作者對于經手自己處理的每一個案件都需要負責任，不管其是否離退崗位。其實先前有學者提出過司法官處理案件的終身責任制，但在學術界引發了一片嘩然，很多學者認為司法官處理案件的終身責任制極可能導致優秀人才退出國家司法系統，繼而轉戰市場，身份上實現由國家公職人員到企業法律顧問的轉換。筆者對此不以為然，因為司法官處理案件的終身責任制初衷在于實現司法公正，而不是打擊司法系統的貪污腐敗現象，該制度的構建只會促使“小人”離開，而對于正直的司法工作者并沒有過大影響，“小人”在制度震懾下選擇離開，于司法系統而言不但不是損失，反而還凈化了我國司法工作者隊伍，所以有必要推進司法官處理案件的終身責任制，不過對象應擴及為所有司法工作者。就如何推進司法工作者處理案件的終身責任制需要注意如下問題：首先，落實司法工作者處理案件實名制，包括審判官、書記員等的實名制，有關人員一經確定不得輕易更換，如果案件處理過程中確需更換其他司法官，轉交程序和案件處理進度有必要明確，以便再次審查案件時確定有關人員責任。其次，明晰司法工作者承擔責任的標準，審視司法工作者是否需要承擔責任的標準為是否按照法律程序辦事以及是否依照法律條文判決，倘若司法工作者按照法律程序辦事并且依照法律條文判決，即使造就了冤假錯案，司法工作者也無須承擔相應責任。再次，明確司法工作者承擔責任的方式，可由案件對當事人和社會帶來的惡劣影響程度為依據，但惡劣影響程度屬于主觀范疇，有待進一步歸類細化，而司法工作者承擔責任的方式有補償當事人、開除機關單位、違反法律法規的按法律規定執行等。最后，除司法官以外參與案件的司法工作者若發現案件審理存有明顯瑕疵并提出質疑，但未得以重視的，實際案件中的其他司法工作者可免除承擔責任。

5.變革司法公開制度

變革司法公開制度正如再審制度一樣，屬于創新程序設計系列。本文所講的司法公開不是單指審判公開，而是指除涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密方面的信息外，與審判有關的所有信息公開〔16〕。我國司法公開制度改革滯后無疑暴露出司法機關不愿公開的主觀心態，其原因是多方面的，但均可以歸結于利益問題。倘若司法公開對于司法機關無關痛癢，那么司法公開改革想必勢如破竹，然而現實卻是另外一番景象。當前司法公開制度的不完善，及其執行效力弱與司法地方化顯然密不可分，司法如果能夠公開，司法機關則會在“陽光司法”前有所收斂，不敢放任地方保護主義行為。因為司法過程完全向公眾及監管部門揭露，無形之中形成了一套監督體系，司法官出于自身利益的現實考慮，不敢放縱地方保護主義行為。變革司法公開制度，揭開司法機關神秘面紗，需要清晰認識當前我國司法公開制度運行過程中存在的問題：一是狹義地理解司法公開即是審判公開，這種思想在實務界占主導地位，也長期影響著我國司法機關工作者。二是現有的司法公開具有部分公開、結果公開、無序公開、被動公開、事后公開、延遲公開等特征，沒有形成標準的、統一的、科學的司法公開制度，不能有效地指導實際工作。要解決上述問題，首先要確立“公開是常態，不公開是例外”的原則，只有當司法公開成為一種常態現象，司法過程無時無刻都向公眾開放才可能更好地抑制司法地方化。其次應通過多種措施改變公眾對司法公開狹義理解的刻板效應，努力使他們接受廣義上的司法公開制度，因為“司法公開之理解由狹義到廣義的轉變，是基于時代發展的要求”〔16〕，并不是我們單方面地虛張聲勢，審判公開實乃司法公開的冰山一角。第三，打破司法公開制度的現有特征，落實到行動中使其真正做到全面公開、主動公開、及時公開、同步公開、合法有序公開，只有這樣才更符合國際發展趨勢。

五、小結

傳統治理思路存在耗時、耗力等缺陷，但從長遠來看，革新現存制度障礙，其功能卻不局限于僅解決司法地方化問題，而且符合國際司法改革的趨勢，客觀上有利于司法獨立局面的形成；司法公開等創新程序設計的治理思路由于欠缺改革的復雜性、系統性等因素顯得省時、節約成本，但其劣勢也是顯而易見的，對司法其他方面改革的促進作用有限。綜上，考慮到兩條治理思路的優劣勢，我們完全可以在堅持變革現存制度障礙的基礎上，通過創新系列程序設計來破解司法地方化難題。

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（責任編輯：葉光雄）