新建應用型本科高校的治理困境及對策

摘要：高校管理中權力合理分配與制衡的關鍵是要完善治理。誕生于世紀之交且脫胎于高職高專或師專院校的新建應用型本科高校深深打著專科學校專制管理的烙印，存在著產權不明、交易費用增加、效率不高、資源配置不合理、忽視情感交流等問題。針對以上諸多問題，新建應用型本科院校要通過明確學校委托人、代理人的職權責和各相關利益主體的責權利，合理設計學校制度，非均衡分配學校控制權，監督校長等高級管理人員，以理順學校各種關系，從而實現新建應用型本科高校的優化治理。

關鍵詞：高等教育；應用型本科高校；治理困境；對策

中圖分類號：G521

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2015）02-0089-07

20世紀末，為推動高等教育大眾化，更好地為地方社會經濟發展服務，按照教育部部署，不少新建應用型本科院校相繼創立。為了與傳統本科院校進行錯位競爭并辦出自己特色，這些新建院校把辦學方向定位于培養本科層次應用型人才。經過連續幾年的高等教育擴招和以國家教育部本科教學工作水平評估為標志的質量檢測洗禮后，這些新建應用型本科院校紛紛將辦學重點轉向內涵建設。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》要求：“促進高校辦出特色。建立高校分類體系，實行分類管理”，“重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模”，明確將應用型高等教育作為日后發展重點。如何在規模擴張的同時提升辦學質量，是擺在這些應用型本科院校面前亟待解決的問題，它們迫切需要走內涵式發展道路。而完善治理是實現學校內涵式發展的根本，只有構建適應高級應用型專門人才培養的新建應用型本科高校內涵式發展的治理結構，才能確保學校可持續發展。因此，通過簡述經濟學中的治理理論，從理論的視角分析新建應用型本科高校內外部治理存在的問題并提出相應的對策，對推動新建應用型本科高校可持續發展無疑大有裨益。

一、經濟學中的治理理論簡述

經濟學領域中的治理理論內容廣泛，主要包括委托代理理論、交易費用理論、產權理論、利益相關者理論、管家理論及法人理論等。委托代理理論經過幾十年的發展，從雙邊委托代理理論發展出多代理人理論、多任務代理理論等，但仍以雙邊委托代理理論為核心內容。該理論認為“如果當事人雙方中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產生”〔1〕。由于委托人與代理人所追求的目標不同，委托人追求利益最大化，代理人則追求待遇最優化，即獲得盡可能多的工資收入、奢侈消費和閑暇時間等，兩者目標相互沖突，如果沒有合理的制度設計，代理人可能出現損害委托人利益的行為。

交易費用理論的代表科斯認為如果缺乏企業制度，要素所有者都自己生產產品并直接進行市場交易，那么交易者數量將會非常大，勢必帶來劇烈的摩擦，交易費用也會由此變得很高，甚至導致交易難以進行下去〔2〕。后來，威廉姆森、德姆塞茨、張五常、巴澤爾等其他學者也陸續從各自的角度對交易費用進行界說，盡管各種界說見仁見智，但基本觀點是一致的，即除了與交易直接相關的費用外，所有可能想到的費用均為交易費用。

產權理論最早見于《資本論》，馬克思認為產權（所有權）是一種以私人間的排他性來界定“所有”的，可以進行市場交易并在交易運動中不斷增值的財產權〔3〕。后來，科斯提出企業如果明確產權界區，就能降低交易成本，從而提高效率。其他學者，如威廉姆森、艾爾奇安、德姆塞茨、佩杰維奇、布坎南、舒爾茨等也紛紛提出各自的觀點，多種產權理論觀的共同之處在于“產權界定不清，就難以有效地配置資源”〔4〕。換言之，只有產權界定清晰，才能提高效率。

利益相關者理論的奠基人弗里曼認為利益相關者是指“能夠影響組織目標實現或受組織目標實現過程影響的所有個體和群體”〔5〕。三十年來，隨著利益相關者理論的迅速發展，它被日益廣泛地應用到各學科領域中，如管理學、倫理學、經濟學、社會學等。從經濟學視角來分析，在現代公司制度中，風險已不再完全由股東來承擔，而是發生了轉移，即部分轉移給其他利益相關者和債權人。從管理學視角看，任何公司的發展與各利益相關者的投入或參與密切相關，企業不該只追求某些主體的利益，而應該是所有利益相關者的整體利益，這些利益相關者既包括直接利益相關者，如企業的股東、債權人、雇員、供應商、消費者等，又包括本地居民、周圍社區、政府部門、媒體等間接利益相關者；從倫理學視角看，利益相關者理論主要關注公平問題；從社會學視角看，“社會資本是人們之間積極聯系的積累，包括信任、相互理解、共同的價值觀與行為”〔6〕，通過提高利益相關者關系的質量來為企業創造價值；從政治學視角看，利益相關者理論通常是一種施政理念或民主制度等等。總之，利益相關者理論在各學科領域的應用廣泛，內涵豐富，但基本意思是一致的。

管家理論最早由戴維斯和唐納森提出，他們認為管理人員（指經營者）不再是一個機會主義的偷懶者，而是公司資產的一個好的管家。〔7〕管家通過權衡組織目標和自身需要，認為只要努力工作，為組織實現目標，會使自己也達到效用最大化。

法人理論認為，現代企業治理理論并非只是追求股東利益的實現及其最大化，還要考慮吸納利益相關者參與治理，并均衡各利益相關方的利益，企業作為市場主體才能具有獨立經濟利益追求。它強調利益相關各方的權責分配以及為處理公司事務所制定的一整套規則和程序。

二、新建應用型本科高校面臨的治理困境

新建應用型本科高校主要是由高職高專、師專等院校合并或獨立升格而成的，深深打著原有專科學校專制管理的烙印，隨著辦學規模的不斷擴大，其治理弊端日益凸顯。

（一）委托代理關系導致產權不明

新建應用型本科高校中存在委托代理關系和代理人問題，一方面，新建應用型本科高校由公辦的高職高專、師專院校獨立升格或與成人高校、少數公辦中專學校合并升格而成，其資產在法律上明確歸屬于國家所有，而國家本身只是個抽象概念，由政府部門組成，并由政府官員代為行使權力，政府部門委托校長具體負責學校運作，但在實際運作中新建應用型本科高校的產權關系模糊。國有資產的劃撥權、管理權和人事權分別由財政系統和計劃部門、教育行政部門、人事部門掌控，這些部門各自為政，卻都是新建應用型本科高校的管理者，都按照自己的設計和利益行使所有權職能，出臺互不相同甚至是相互矛盾的各種限制，忽視了新建應用型本科高校所有者的主體地位。另一方面，新建應用型本科高校作為知識活動的場所，專業壁壘很高，政府與學校之間普遍存在著信息不對稱，加上政府部門對校長只是采取行政考核，約束力不足，校長可能為了追求辦學規模及樓房建設等外顯化政績，不注重學校的可持續發展，出現損害委托人（政府部門）利益的行為。

（二）辦學活動日益多樣化導致交易費用增加

教學、科研和為社會服務是高校的三大基本活動，它們性質有別，究竟采取組織（縱向）合約、市場（橫向）合約或者混合合約來完成這些活動，取決于哪種方式的交易費用最低。由于新建應用型本科高校中存在學術權威，其命令機制和協調行為不僅可以減少活動風險，還可以節約交易費用，從而更有效地實現目標。因此，實際上就是在組織合約情況下將交易費用最低的活動聚集起來的場所，但這些交易費用不易察覺、屬性特殊，往往容易被忽視，隨著學校辦學活動的日益多樣化，各類需求不斷凸顯，主要包括：一是新建應用型本科高校特質信息增多，溝通不暢，獲取信息成本加大；二是現有某些人事制度僵化或過時，妨礙人才引進，而新建應用型本科高校又急需從其他類型高校或企業大量引進師資，人才引進成本增加；三是新建應用型本科高校剛創辦不久，急需制定和實施各種規章制度、計劃等，這要耗費資源，制度運行成本增加；四是脫胎于專科類學校，內部管理隨意性大，加上有些新建應用型本科高校是由若干所專科或中專學校合并而成的，同事之間摩擦、沖突不斷，從而導致協調成本增加；五是學校內部利益群體的尋租行為和管理層的瀆職行為等導致管理成本損耗增加。

（三）教師主體地位沒落實，存在資源配置不合理等產權問題，導致效率不高

新建應用型本科高校所從事的大多是高知識壁壘和高度不確定性的活動，應該由具有“當下”情景知識的人進行決策才有效率。李普斯基等人指出：“‘街頭官僚’——教師、警察、社會福利工作者、其他掌控政府項目的人等一類人員——的工作比正式組織程序設計的還要周到，因為‘街頭官僚’的工作情景太復雜以至于無法使用規則，對問題的主觀或人為的反應常常需要在現場作出應對，這樣工作的周全性便提高了個別‘街頭官員’行為的合法性”〔8〕，這就要求賦予教師主體權利，即倡導“學術自由”。然而，在實際運作中，新建應用型本科高校往往行政權力干預過大，學術權力處處受到擠壓，加上人力、物力、財力等稀缺性高等教育資源配置尚不合理，導致產權不明，效率低下。

（四）忽視以教師為主的多元利益相關者要求，產權不明

新建應用型本科高校是非營利性組織，從事社會公益性事業，沒有人能對其行使獨立的控制權，只能由利益相關者共同控制，因而其運作時必須考慮和滿足利益相關者的要求。根據利益相關者與學校密切程度的不同，可依次分為核心、重要、間接、邊緣四類。第一類是師生和管理人員等，第二類是校友、財政經費提供者等，第三類是貸款提供者、科研經費提供者和產學研合作者等，第四類即為社會公眾、周邊社區等。其中，教師是學校最主要的人力資本，負責高等教育的提供、組織和指導等，同時，老師也是學校的雇員和主人，誠如羅索夫斯基所言：“大學教師常常認為他們就是大學。教學和研究是高等教育最重要的使命，而這種使命就掌握在他們手中。沒有教師，就不稱其為大學”〔9〕。然而，在實際運作中，教師主體地位往往得不到落實，學校更談不上顧及其他利益相關者的要求，產權不清晰。

（五）忽視情感交流，委托人對代理人進行嚴格控制

新建應用型本科高校不僅是所有者的合約組合，也包含人與人情感的結合。合約組合是基于完全的個體理性，強調清晰的合約條款和可問責性，學校完全根據合約來運作，明確規定權力與責任。情感組合是基于人與人之間具有情感，通過溝通、協調而不是依據清晰的權責來運作。兩者不存在“誰代替誰”，而是表現形式不同，本質統一，共生和相輔相成。新建應用型本科高校的管理者和師生員工與政府等委托人追求的利益和目標是否一致關鍵在于兩者之間是否形成了有效的激勵與約束機制。為了追求各自利益最大化，即政府等委托人希望新建應用型本科高校管理者和教職員工為其實現辦學效益最大化，而學校管理者和教職員工則希望政府等委托人盡可能地授權，讓他們自主辦學，最大限度地減少行政干預。因此，他們必須合作。然而，由于存在情感交流，管理者、師生員工具有內在動機為實現政府等委托人的利益而自愿勤勉盡責工作，而政府等委托人卻忽視這一點，對校長等學校高級管理人員進行嚴格控制，導致校長等學校高級管理人員可能因不被信任而缺乏工作動力。

三、新建應用型本科高校優化治理的對策

運用治理理論進行治理改革是學校為適應外部環境沖擊，并改革內部弊端而做出的必然選擇。針對新建應用型本科高校中存在著委托代理關系、交易費用增加、教師主體地位沒落實、資源配置不合理、存在多元利益相關者、忽視情感交流等諸多治理問題，可做出如下改革：

（一）明確委托人和代理人職權責，構建有效制衡機制

新建應用型本科高校只有將所有權與運作權分離才是其獨立運作的本質要求。根據委托代理理論，新建應用型本科高校治理的關鍵是要明確其委托人和代理人的職權責，通過有效的制衡，既能激勵代理人不斷努力以實現委托人的目標，還要能有效制約代理人。具體而言，一是規范政府與新建應用型本科高校的委托代理行為，明確各自的職權責。在遵循“政事分開”的原則下，各級政府要轉變職能，將原來對新建應用型本科高校的直接行政管理轉變為對學校辦學的宏觀調控，具體負責教育方針的確定，戰略重點的選擇，對教育總體規模、發展速度和學校布局進行總體協調等；而新建應用型本科高校的校長則在政府宏觀指導下，依法自主辦學。二是有效監督（包括內外部監督）代理人。內部監督首先要理順新建應用型本科高校的黨委和管理層關系，明確兩者的分工。其次要發揮教職工代表大會的作用，在學校管理的各個環節中依法對學校管理者實行民主監督，如新建應用型本科高校的校長如果不能履行好自己的代理角色，就有可能直接通過教代會被新的校長所取代，這樣可以促使校長能夠認真履行其代理職責。而外部監督主要來自政府有關部門的行政監督以及社會的輿論監督等。政府可以通過行政考核等方式監督新建應用型本科高校的校長，此外，還可以發揮網絡、報紙、電臺等各累新聞媒體的社會監督作用，通過他們對學校某些行政行為的報道和評說，引發社會關注，從而起到監督作用。

（二）合理設計制度，降低交易費用

以往幾乎全部由政府來配置高等學校辦學資源，學校辦學成本構成較為單一，且相對封閉辦學，辦學過程中即便產生某些費用，往往不明顯，不容易被察覺。伴隨市場經濟體制的逐步確立和高校辦學方式的轉變，新建應用型本科高校的經營環境變得更為復雜，辦學成本構成更為多樣化，某些原本被忽視的辦學成本也開始顯現，比重不斷增大，盡管這些成本由于屬性特殊難以恰當地解釋，但它是新建應用型本科高校辦學運行必不可少的費用，必須通過合理的制度設計來加以降低，具體為：

一是明確產權。降低交易費用的關鍵就是要明晰產權，要使交易費用為零，產權就必須被完整地界定。否則，就不可能為零。而產權明晰就需要通過立法，以法律明確規定學校產權。二是實現自主辦學。新建應用型本科高校要成為獨立辦學主體的前提條件是政府必須下放辦學權力，即將國家財產終極所有權、高校法人財產所有權、經營權三者分離。為此，可以在新建應用型本科高校內部成立學校董事會，將“黨委領導下的校長負責制”轉變為“董事會領導下的校長負責制”，由董事長擔任學校法人代表，擁有學校法人財產權，而校長則接受委托對新建應用型本科高校進行經營管理，擁有對學校的經營管理權。只有兩權分離，學校才具有獨立法人資格，從而自主決定專業設置、課程設置，教學和科研活動開展，招生等事項。政府只需從宏觀上進行管理和監督，不具體干預。唯有這樣，新建應用型本科高校才能面向社會自主辦學，降低成本。

三是創新機制。逐步引入市場機制，讓新建應用型本科高校參與公平競爭，減少因盲目運作而導致不必要的損耗。此外，還要樹立和保持自身的良好形象，協調好與社會各方的關系，降低交易成本。

四是建章立制，規范管理。合理的制度設計能夠降低交易成本。為了減少教職工行動的不確定性，必須不斷健全管理制度，并使其為大家所認可。因此，有必要通過建章立制進行規范管理。當然，在制定制度時要考慮成本核算。研究表明，制定制度的平均總成本、邊際成本和制度實施量之間的關系如圖1所示。制度平均總成本、邊際成本在起始階段隨制度實施量的增加而減少，達到Q點時，平均總成本量低，之后制度總成本隨制度實施量的增大而增加。所以，Q點為制度總成本和制度實施量的最佳點〔10〕。由此可見，制度并非越多越好，需要保持適度的量，否則，會導致成本增加。

五是加強思想教育，增強教職工的團結意識和信任感。威廉姆森認為“良好的關系節約交流成本”〔11〕。隨著學校的發展，校方辦學經驗日益豐富，全校教職工在長期工作過程中逐步形成一種默契的交流方式，相互間的信任感增強，交易費用減少。

（三）明晰各相關利益主體的責權利，降低運行成本

在新建應用型本科高校的管理體系中，各相關利益主體之間在制度層面上的合約關系即責權利并不很清晰，導致實際過程中的運行成本較高，所制定的目標有些也難以實現。為此，必須明晰各相關利益主體，即學校、學生、政府、社會、家長等的責權利，主要內容包括：

一是學校方面，學校直接負責學生的教育管理，即在思想教育上，學校需培養學生的世界觀、人生觀教育以及思政和法制教育，在日常管理上，學校有責任通過校規校紀來規范學生。因此，新建應用型本科高校要履行好教育責任，必須做好以下方面：明確職責，建立責任制；建立思政教育效果的反饋系統；創新思政教育體系；構建責權利明晰的教育管理制度。

二是學生方面，學生在學校中的權利包括人身安全、維護正當權益、學習及全面發展、建議權等。新建應用型本科高校所進行的諸多改革，如后勤社會化改革、建立和完善彈性學分制、不斷提高和改善師資水平、建立各種服務咨詢機構等無疑都是為了保證或滿足學生的權益和正當要求。然而，由于主客觀因素的影響，諸多改革往往很難完全落實。因此，要明晰學生的責權利，既要取得學校、社會、政府等各方面的支持，還要求學校始終貫穿以學生為本的教育管理理念。

三是政府方面，政府對教育公共事業的發展責無旁貸，除了制定人才戰略規劃、全民素質提高政策、公共財政政策、加大投入以改善辦學條件和環境等宏觀責任外，還要有微觀層面的責任，具體包括：第一，按照高教法規定，落實新建應用型本科高校的辦學自主權，推進學校管理從行政型向服務型轉變；第二，創建大學生社區，加強校園周邊綜合治理，優化環境；第三，建立并規范人才市場；第四，制定積極的財政政策。

四是社會方面，社會風氣、價值和道德觀念等對學生具有潛移默化的影響。因此，社會要履行好職責就必須努力營造良好的社會環境并盡可能建立為社會負責的文化組織。

五是家庭方面，新建應用型本科高校必須把家庭的配合視為學校辦學的主要內容之一，經常與家長互動。一方面，學校必須把學生的在校表現及時反饋給家長，另一方面，家長也要把學生的思想情況及時向學校匯報。只有學校與家長互動反饋，教育效果才會更加明顯。

（四）非均衡分配學校控制權，實現多元利益主體“共同治理”

瑪格麗特·M·布萊爾認為治理結構實際上是一系列的規則，“這一系列規則的重要性在于，它們決定著每一個參與者所享有的控制權、收益權和所承擔的風險是否匹配，以及誰在什么狀態下實施控制，如何控制，風險和收益如何在不同企業成員間分配等這樣一些問題”〔12〕。新建應用型本科高校的資產并不屬于學校所有，它是一定意義上的“公益或互益資產”，屬于社會〔13〕。學校應該由社會來控制，也就是說，學校控制權應該掌控在辦學的各利益相關者手中，并將這些權益在利益相關者之間合理分布。然而，不同的利益相關者與學校利益的相關程度不同，參與學校治理的意愿和能力也有所區別。這就意味著與學校利益關系密切且參與學校治理的意愿和能力強的，應得到更多的控制權，相反，應得到較少的控制權。換言之，新建應用型本科高校控制權無須平均分配，可依利益相關者與學校利益關系的密切程度以及治理學校的意愿和能力來定，通過非均衡分配控制權協調利益相關者間的利益，從而達到平衡。由此可見，各利益相關者根據他們參與學校治理的意愿和能力，各得其所，各行其責，形成多方“共同治理”的結構。當然，這種“共同治理”不可能一蹴而就，只能立足實際逐步推進。

（五）監督校長等高級管理人員，并給予充分信任

校長等高級管理人員是新建應用型本科院校的核心利益相關者，往往具有管家的心態，對他們的管理必須采取合適的方式，具體做法為：一是既要加強監督又要充分信任。新建應用型本科高校為了對校長等高級管理人員進行監督，設立了董事會。與此同時，考慮到校長等高級管理人員具有具有管家而不是機會主義者心態，不能采取嚴格控制，否則會適得其反。因此，必須把監督和合作、控制和信任有機結合起來，并因不同發展階段、領導風格、方式方法等而有所區別。二是合理遴選校長等高管人員。組織部門考察校長等人選時，除了要考察其“德、能、勤、績、廉”外，還要依據管家的甄選標準，即具有高成就需要、重視自我實現、追求長遠目標的，傾向于使用個人權力為基礎影響別人的，接受組織的使命遠景和目標、自覺將自己視為組織的一員、集體主義意識強的〔14〕等對校長人選進行考察。三是堅持加強思政教育工作，培養高管人員的管家意識。

（六）理順委托代理關系，明晰產權

新建應用型本科高校中存在多層委托代理關系，需要加以理順，明晰產權。具體做法為：一是以委托代理取代隸屬。在傳統體制下，高校是政府部門的附屬機構，自主權無從談起。在現代大學制度下，國家將學校的資產委托給政府職能部門，政府職能部門又將其委托給新建應用型本科高校的管理者。政府只通過政策指導和經濟手段進行宏觀調控。新建應用型本科高校由于擁有法人財產權和獨立的法人地位，需要對學校的財產運作負責，從而達到產權明晰，使新建應用型本科高校真正確立法人地位，為其自主辦學奠定基礎。二是以協調合作取代專制集權。在傳統體制下，高校內部管理行政色彩濃厚。在現代大學制度中，新建應用型本科高校要以協調合作的分權模式取代專制集權的科層管理模式。黨委、董事會和校長之間要形成委托和被委托、相互制衡和相互約束的法律關系，從制度上保證學校的決策、執行、監督、反饋形成一個閉合回路，從而實現新建應用型本科高校決策的權威性和管理的有效性。

總之，將治理理論引入到新建應用型本科高校的治理改革中，是在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》等相關政策的指引下，新建應用型本科高校追求可持續發展的內在需要。然而，由于制度的“路徑依賴”以及組織變革對原有管理秩序的沖擊所引發的原有體制下形成的利益群體的阻力和障礙，導致新建應用型本科高校治理結構的變革過程必然是長期的，在這過程中，治理改革還必須與國家的社會制度、經濟體制相符合。

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（責任編輯：陳艷艷）