被征地農(nóng)民社會(huì)保障研究的局限與進(jìn)路

潘付拿，黃健元

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098）

被征地農(nóng)民社會(huì)保障研究的局限與進(jìn)路

潘付拿，黃健元

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098）

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化步伐加快，被征地農(nóng)民的規(guī)模不斷增大，被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的對(duì)象。通過對(duì)研究的邏輯起點(diǎn)、爭(zhēng)議焦點(diǎn)以及實(shí)踐困惑的癥結(jié)等的回顧和評(píng)述，為后續(xù)研究明確方向。研究表明，土地保障和社會(huì)保障不具有內(nèi)在的一致性。社會(huì)保障作為被征地農(nóng)民的安置方式在理論上行不通，是對(duì)其合法權(quán)利的傷害。社會(huì)保障既不能代替土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助的功能，也不能被初次分配的方式所替代。被征地農(nóng)民社會(huì)保障構(gòu)建的路徑應(yīng)該在合理安置的基礎(chǔ)上將其納入到現(xiàn)行的社會(huì)保障體系之中。

被征地農(nóng)民；社會(huì)保障；土地?fù)Q保障

引 言

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，非農(nóng)用地需求不斷擴(kuò)大，農(nóng)村土地資源被征用而產(chǎn)生了大量的被征地農(nóng)民（一些文獻(xiàn)也將被征地農(nóng)民稱為失地農(nóng)民，失地農(nóng)民是一個(gè)內(nèi)涵十分寬泛的概念，不同語(yǔ)境下其含義迥異。在土地征收語(yǔ)境下，失地農(nóng)民的內(nèi)涵基本等同于被征地農(nóng)民。在土地?fù)Q保障語(yǔ)境下，失地農(nóng)民與被征地農(nóng)民內(nèi)涵趨于一致［1］。為保持?jǐn)⑹龅囊恢滦裕诨緝?nèi)涵一致的情況下，本文將失地農(nóng)民統(tǒng)一敘述為被征地農(nóng)民）。當(dāng)前我國(guó)被征地農(nóng)民數(shù)量已達(dá)4 000～5 000萬(wàn)人，到2030年將達(dá)到1．1億人左右［2］。農(nóng)民失去土地等于失去了生產(chǎn)資料、收入來(lái)源和生活來(lái)源，加上他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、綜合素質(zhì)低、缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的信心和能力，今后生活能得到基本保障的只是很少一部分，而大部分被征地農(nóng)民的生計(jì)沒有保障［3］。為此，目前全國(guó)各地均在探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的補(bǔ)償安置方式和方法，其中社會(huì)保障安置是近年來(lái)備受人們青睞的一種重要舉措［4］，一些學(xué)者將其定位為破解被征地農(nóng)民問題的關(guān)鍵和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的必然要求和突破口［5］。近年來(lái)，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障日益成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，引發(fā)了深入探討，在實(shí)踐上取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在理論上也積累了大量的文獻(xiàn)資料。本文試圖通過對(duì)國(guó)內(nèi)近10年相關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理，對(duì)研究的邏輯起點(diǎn)、爭(zhēng)議焦點(diǎn)及實(shí)踐困惑的癥結(jié)進(jìn)行歸納總結(jié)和評(píng)述，以期對(duì)完善我國(guó)被征地農(nóng)民社會(huì)保障提供理論參考與借鑒。

一、邏輯起點(diǎn)的誤區(qū)：土地是農(nóng)民的社會(huì)保障

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)保障制度是建立在土地保障的功能之上。在改革開放之前，新中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度可視為以土地為基礎(chǔ)的“集體保障”。自農(nóng)村土地家庭承包制以后，基于土地的保障功能，國(guó)家逐步從農(nóng)村社會(huì)保障中退出，農(nóng)村社會(huì)保障演變成了以家庭為單位的“土地保障”［6］，致使農(nóng)民應(yīng)得的社會(huì)保障等社會(huì)權(quán)利均依附于土地權(quán)利之上。受戶籍制度的影響，土地是農(nóng)民區(qū)別于其他社會(huì)群體的重要特征，成為農(nóng)民就業(yè)和生活的重要載體和生存根基。因此，來(lái)自于土地的收入成為農(nóng)民最基本可靠的收入來(lái)源，是家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，土地保障成為農(nóng)民最后的一道生活安全保障［7］。有學(xué)者指出，土地主要承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民社會(huì)保障的功能，而且隨著人口的增多和農(nóng)業(yè)收益的降低，土地的保障功能逐步重于生產(chǎn)功能［8］。根據(jù)土地的功能，學(xué)術(shù)界提出一個(gè)廣為社會(huì)各界普遍接受的觀點(diǎn)：“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”，受此觀點(diǎn)影響，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民以放棄土地權(quán)利為代價(jià)，換取進(jìn)入社會(huì)保障制度的準(zhǔn)入資格［9］。這是征地補(bǔ)償安置和被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題的紐帶，成為被征地農(nóng)民社會(huì)保障研究的邏輯起點(diǎn)。

社會(huì)保障是在共同體內(nèi)部通過各種社會(huì)關(guān)系而結(jié)成的資源，它以國(guó)家與社會(huì)等組織或機(jī)構(gòu)為主體，依據(jù)法律法規(guī)，通過國(guó)民收入再分配方式，對(duì)其成員在暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時(shí)給予收入支持或公共服務(wù)的社會(huì)制度安排，對(duì)保障社會(huì)成員的基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平、增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定等具有重要的意義。在農(nóng)村社會(huì)保障缺失的情況下，土地的保障功能的確不可忽視，一定程度上，土地確實(shí)承擔(dān)了社會(huì)保障的某種責(zé)任。然而，據(jù)此將土地等同于農(nóng)民的社會(huì)保障則缺少理論基礎(chǔ)。從土地和社會(huì)保障的功能來(lái)看，土地僅為農(nóng)民的社會(huì)保障提供了某種條件，而非農(nóng)民的社會(huì)保障本身［10］。在我國(guó)農(nóng)村人多地少及土地比較收益逐步下降的情況下，土地保障功能弱化現(xiàn)象日益顯著［11］。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的風(fēng)險(xiǎn)因素也較多，頻繁的自然災(zāi)害、波動(dòng)的市場(chǎng)行情等因素都影響著土地的收益，土地的保障功能本身并不強(qiáng)［12］。土地保障是一種較為原始、低水平的保障形態(tài)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村居民收入水平和生活水平的不斷提高，土地這一最后的保障也因此而出現(xiàn)了“虛化”，即相對(duì)于生活風(fēng)險(xiǎn)，土地保障的實(shí)際能力逐步下降，土地保障更多地沉淀于人們的觀念和情感寄托之中［13］。因此，土地保障只是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立過程中的一個(gè)過渡形式，并不是真正意義上的社會(huì)保障，因而是不穩(wěn)定的，必然隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力非農(nóng)化就業(yè)的發(fā)展而逐步向社會(huì)保障制度過渡［14］。

綜上所述，社會(huì)保障是政府等社會(huì)組織的職責(zé)，而不是某種要素的事，土地和社會(huì)保障并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系［15］。社會(huì)保障權(quán)作為一種社會(huì)權(quán)，是憲法賦予公民平等的權(quán)利，因而在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，被征地農(nóng)民的基本社會(huì)保障權(quán)無(wú)需通過土地權(quán)利的交換來(lái)獲取［16］。社會(huì)保障的公平性也要求公民不因身份不同而被排除在社會(huì)保障體系之外，不能以農(nóng)民擁有土地作為不將其納入社會(huì)保障體系的理由，也不能因被征地農(nóng)民有征地補(bǔ)償而將其排除在社會(huì)保障體系之外。因此，社會(huì)保障與土地保障并不具有內(nèi)在一致性，不能將土地保障等同于社會(huì)保障。對(duì)保障農(nóng)民基本權(quán)利而言，土地保障和社會(huì)保障應(yīng)該是疊加的關(guān)系。基于此，被征地農(nóng)民社會(huì)保障研究的邏輯起點(diǎn)在理論上行不通，應(yīng)逐步將社會(huì)保障從土地保障中剝離出來(lái)，這是保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的內(nèi)在要求。

二、爭(zhēng)論與分歧：建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障的基本問題

隨著被征地農(nóng)民社會(huì)保障研究的日漸深入，學(xué)術(shù)界對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的研究呈現(xiàn)出了“百家爭(zhēng)鳴”的局面。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)構(gòu)建被征地農(nóng)民社會(huì)保障的宏觀必要性、面臨的困境及影響因素等基本上沒有異議。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)構(gòu)建被征地農(nóng)民社會(huì)保障的基本問題進(jìn)行了比較激烈的爭(zhēng)論，在一些問題上產(chǎn)生了分歧。

（一）“土地?fù)Q保障”制度

“土地?fù)Q保障”作為一種制度安排，在被征地農(nóng)民社會(huì)保障中具有重要的地位。如楊一凡認(rèn)為，不論是理論研究，還是實(shí)際操作中的被征地農(nóng)民安置辦法，其背后都隱含著“土地?fù)Q保障”的理念［17］，被征地農(nóng)民的安置過程實(shí)質(zhì)上就是“土地?fù)Q保障”的過程［18］。針對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置模式，“土地?fù)Q保障”被視為一種制度創(chuàng)新［19］，尤其在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》指出“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”之后，該模式被廣泛應(yīng)用于實(shí)踐之中［20］。然而，隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的逐步完善和相關(guān)研究的深入，“土地?fù)Q保障”的弊端引起學(xué)者的關(guān)注，如張春雨從公民權(quán)的視角質(zhì)疑“土地?fù)Q保障”的合法性，從社會(huì)保障的本質(zhì)屬性上看，“土地保障”違背了社會(huì)保障權(quán)的權(quán)利主體平等性、義務(wù)主體特定性，侵犯了憲法賦予農(nóng)民平等的社會(huì)保障權(quán)利，實(shí)際已背離社會(huì)保障的本意［21］。從我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，張士斌認(rèn)為：“土地?fù)Q保障”導(dǎo)致社會(huì)保障制度進(jìn)一步碎片化，在我國(guó)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的過程中，需要逐步消解“土地?fù)Q保障”模式，將被征地農(nóng)民納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系［22］。

（二）被征地農(nóng)民社會(huì)保障的路徑選擇

關(guān)于被征地農(nóng)民社會(huì)保障路徑選擇存在較大的分歧與爭(zhēng)論。鐘水映、李魁通過對(duì)各地實(shí)踐的總結(jié)，將被征地農(nóng)民社會(huì)保障歸納為六種路徑：納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系、城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系、商業(yè)保險(xiǎn)體系以及建立被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度和基本生活保障制度［23］。鄭美雁、秦啟文將被征地農(nóng)民社會(huì)保障的建構(gòu)路徑概括為全封閉模式、半封閉模式及與城鎮(zhèn)對(duì)接模式，其中全封閉模式是為被征地農(nóng)民單獨(dú)設(shè)立一套社會(huì)保障體系，半封閉模式是一種可在全封閉模式和城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之間轉(zhuǎn)換的模式［5］。然而，由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元化社會(huì)保障體系的制度壁壘，要建立全封閉模式的難度很大，而且全封閉模式的基金基數(shù)小而收益率較低，尤其是財(cái)政支持不足，致使保障范圍和內(nèi)容有限，保障標(biāo)準(zhǔn)較低，防御風(fēng)險(xiǎn)功能的有效性不足。半封閉模式既容易引起不同群體之間的攀比，成為和諧社會(huì)的破壞因素，又增加了管理成本和操作的難度。隨著社會(huì)成員對(duì)社會(huì)保障需求不斷增長(zhǎng)，決定了政府才是社會(huì)保障的責(zé)任主體，任何個(gè)人或組織都無(wú)力單獨(dú)解決社會(huì)保障剛性發(fā)展需求帶來(lái)壓力。因此，要解決好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，最終還是要依靠城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的實(shí)現(xiàn)［24］。

（三）被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系的基本內(nèi)容

從理論上說(shuō)，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)該是一個(gè)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)，以及最低生活、住房、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整的保障體系，否則就不能實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行社會(huì)保障體系的有效銜接［25］。從目前各地推行被征地農(nóng)民保障方式來(lái)看，為失地未就業(yè)農(nóng)民提供專業(yè)培訓(xùn)、知識(shí)技能學(xué)習(xí)等保障也只是極個(gè)別地方實(shí)行［26］。嚴(yán)格上講，目前幾乎還沒有真正建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。既有的有關(guān)實(shí)踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)［27］。因此，當(dāng)前被征地農(nóng)民的社會(huì)保障是低水平，依然存在著較大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，并不能解決他們的后顧之憂。鑒于我國(guó)實(shí)情，應(yīng)當(dāng)首先為被征地農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度，其他社會(huì)保障措施也應(yīng)及時(shí)、逐步建立［26］。

（四）被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金來(lái)源

社會(huì)保障資金是社會(huì)保障制度存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，資金來(lái)源渠道是否暢通、穩(wěn)定和有效直接決定著社會(huì)保障供給的有效與否［28］。目前關(guān)于被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金來(lái)源可歸納為三種觀點(diǎn)：一是以征地補(bǔ)償安置費(fèi)和土地征用后的增值收益為主要資金來(lái)源，建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系［29］。二是采取“政府出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人繳一點(diǎn)”予以籌集［28］。三是通過政府一定比例的財(cái)政撥款、從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金、在行政劃撥土地和有償出讓土地時(shí)，按照每平方米30元以上的標(biāo)準(zhǔn)提取資金、從土地儲(chǔ)備的增值收益中提取10%的收益、從全國(guó)社會(huì)保障基金投資收益、社會(huì)各界捐獻(xiàn)、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金［30］。然而，目前的籌資模式往往不顧農(nóng)民的真實(shí)意愿和利益，強(qiáng)制性地扣留土地補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)行政府主導(dǎo)型的保障措施［31］。將被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)移為未來(lái)生活保障金的做法尚缺乏足夠的理論基礎(chǔ)［32］。不能忽略了農(nóng)民沒有繳費(fèi)的制度初始狀態(tài)，不應(yīng)混淆“補(bǔ)償”和“保障”，不能用補(bǔ)償安置費(fèi)來(lái)填補(bǔ)“歷史欠費(fèi)”［18］。補(bǔ)償安置費(fèi)是被征地農(nóng)民在初次分配中應(yīng)該獲得的收入，而社會(huì)保障是再分配手段，是因初次分配中利益分配格局失衡，需要通過再分配方式體現(xiàn)社會(huì)公平。因此，將再分配手段的社會(huì)保障替代補(bǔ)償安置費(fèi)等初次分配，與補(bǔ)償安置的功能相違背，從而政府逃避了對(duì)被征地農(nóng)民應(yīng)得社會(huì)保障的公共支出，規(guī)避了基本公共服務(wù)均等化的供給責(zé)任。

三、實(shí)踐的困惑：社會(huì)保障安置的被合法化

安置問題已成為征地制度面臨的最大挑戰(zhàn)［18］，合理有效的安置是保障被征地農(nóng)民生存與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。20世紀(jì)90年代以來(lái)，被征地農(nóng)民的安置方式不斷創(chuàng)新，由農(nóng)業(yè)安置、招工安置和貨幣安置發(fā)展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社會(huì)保障安置等多種方式［23］。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，因土地承包法的限制引致農(nóng)業(yè)安置矛盾重重而難以操作，招工安置適應(yīng)性下降，貨幣安置難以保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，入股安置有可能出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不完善、資產(chǎn)流失，被征地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和社會(huì)保障等問題缺乏解決的有效途徑，他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到制度保障。為此，為被征地農(nóng)民提供社會(huì)保障是解決其后顧之憂的有效途徑。于是，社會(huì)保障被作為一種理想化的安置方式得到了普遍的認(rèn)可和廣泛的實(shí)施。然而，對(duì)于這個(gè)根本性問題的合法性則被有意或無(wú)意模糊化，從而“被合法化”的社會(huì)保障安置成為制約被征地農(nóng)民社會(huì)保障發(fā)展與完善的癥結(jié)。

社會(huì)保障安置的本質(zhì)就是在給予被征地農(nóng)民的實(shí)際收益補(bǔ)償中充分考慮到土地社會(huì)保障功能的價(jià)值，并通過土地征收、轉(zhuǎn)用和出讓的巨大增值效益調(diào)節(jié)，構(gòu)建被征地農(nóng)民的社會(huì)保障體系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地社會(huì)保障功能的有效替代［33］。然而，目前在考慮農(nóng)民的土地收益分配時(shí)更多只限于現(xiàn)價(jià)收益，而土地的增值收益普遍沒進(jìn)入分配體系［34］。將社會(huì)保障作為安置方式的做法同樣缺少理論基礎(chǔ)。社會(huì)保障是人們作為社會(huì)共同體一員所擁有的天賦人權(quán)，并得到憲法等法律法規(guī)的明確認(rèn)可，被征地農(nóng)民在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)自然擁有向社會(huì)和國(guó)家表達(dá)社會(huì)保障利益訴求的權(quán)利，社會(huì)和國(guó)家理應(yīng)做出相應(yīng)的回應(yīng)。政府作為國(guó)家的代理者，負(fù)有向公民提供基本保障的義務(wù)，理應(yīng)為公民打造基本的“安全網(wǎng)”，不能以逼迫或利誘公民以提供其他物品或放棄其他權(quán)利為代價(jià)［20］。社會(huì)保障作為再分配手段更加強(qiáng)調(diào)公平性原則，是市場(chǎng)機(jī)制下初次分配難以實(shí)現(xiàn)的，而生產(chǎn)生活安置要解決的主要是初次的利益分配問題，初次分配作為基本分配方式，其直接的利益分配功能是再分配手段不能替代的。因此，社會(huì)保障安置方式既掩蓋了政府在過去的農(nóng)村社會(huì)保障中責(zé)任的長(zhǎng)期缺失，也不利于被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的保障。將被征地農(nóng)民本應(yīng)該享有的社會(huì)保障權(quán)作為其安置方式在理論上行不通，無(wú)疑是對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)利的傷害。基于此，應(yīng)將社會(huì)保障從土地保障中剝離出來(lái)，賦予被征地農(nóng)民基本的國(guó)民待遇。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，社會(huì)保障終歸會(huì)與戶籍和職業(yè)性質(zhì)脫鉤，農(nóng)民將在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面獲得與非農(nóng)居民平等的權(quán)利。基于此，應(yīng)盡快賦予被征地農(nóng)民參加各類社會(huì)保障的平等權(quán)利，而不應(yīng)使之成為被征地安置才能得到的待遇［35］。社會(huì)保障作為一種風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，社會(huì)保障安置難以從根本上破解被征地農(nóng)民的問題，從某種意義上講，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問題，實(shí)際上就是從根本上解決他們的社會(huì)保障問題［36］，不少地方推行社會(huì)保障安置是以被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)就業(yè)為前提的［4］。在當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，被征地農(nóng)民就業(yè)技能缺失而基本生活難以得到保障的情況下，社會(huì)保障安置對(duì)解決被征地農(nóng)民問題的作用是很有限的。因此，單靠改革現(xiàn)行征地制度、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅不能徹底解決被征地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的問題，更無(wú)法為不斷增加的被征地農(nóng)民提供切實(shí)有效的社會(huì)保障［37］。只有在合理安置的基礎(chǔ)上，不斷增強(qiáng)被征地農(nóng)民的增收能力，再通過構(gòu)建社會(huì)保障這一“安全網(wǎng)”，才能從根本上解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活問題，才能保障其切身利益并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展大局。

四、“安置＋社會(huì)保障”：破解被征地農(nóng)民問題的可能路徑

解決被征地農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于保障其合法的利益，在于解決好農(nóng)民失去土地之后的生存和發(fā)展問題［38］。這就需要賦予被征地農(nóng)民享受社會(huì)保障的合法權(quán)利，并通過合理的安置妥善解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和發(fā)展問題。通過以上分析表明，社會(huì)保障與補(bǔ)償安置屬于不同的分配層次，將社會(huì)保障作為被征地農(nóng)民的安置方式，不僅造成保障項(xiàng)目單一、保障水平低、加重社會(huì)保障制度的碎片化程度，而且不利于被征地農(nóng)民的身份標(biāo)簽的消除，阻礙其社會(huì)融合，成為和諧社會(huì)的破壞因素。一定程度上說(shuō)，社會(huì)保障安置難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，也是造成被征地農(nóng)民社會(huì)保障困境的癥結(jié)所在。因此，社會(huì)保障既不能代替土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助的功能，也不能被初次分配方式所替代。被征地農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，在合理安置基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建社會(huì)保障幫助其提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，這是社會(huì)保障公平性的內(nèi)在要求，也是破解被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題的一種可能的路徑選擇。經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)保障制度已經(jīng)初步形成［39］。為建立公平的覆蓋全民的社會(huì)保障體系，將被征地農(nóng)民等特殊群體納入現(xiàn)行社會(huì)保障體系成為我國(guó)社會(huì)保障制度碎片化整合的必然要求和趨勢(shì)。被征地農(nóng)民社會(huì)保障的路徑選擇應(yīng)以安置后的身份和就業(yè)狀況為準(zhǔn)繩，將其分別納入相應(yīng)的現(xiàn)行社會(huì)保障制度體系，這既可以消除被征地農(nóng)民的身份標(biāo)簽，規(guī)避不同被征地農(nóng)民群體間的攀比，又可以弱化社會(huì)保障碎片化程度，符合我國(guó)社會(huì)保障改革的發(fā)展趨勢(shì)。

概而言之，圍繞上述觀點(diǎn)和思路，今后值得深入探討的問題至少包括：（1）被征地農(nóng)民的安置方式。建立合理的被征地農(nóng)民安置制度，不僅關(guān)涉到城市化進(jìn)程的有序化，也關(guān)涉到被征地農(nóng)民的生存發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定［40］。土地作為農(nóng)村社會(huì)保障的替代，為占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障［41］。在消解了社會(huì)保障安置合法性后，可持續(xù)的安置方式的重要性被突顯出來(lái)。采取何種安置方式才能取代土地保障的功能，有效解決農(nóng)民征地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和發(fā)展仍是亟待研究的問題。（2）被征地農(nóng)民社會(huì)保障的銜接問題。隨著我國(guó)社會(huì)保障的逐步完善，將被征地農(nóng)民納入現(xiàn)行社會(huì)保障制度是發(fā)展的必然趨勢(shì)，對(duì)弱化被征地農(nóng)民、相關(guān)政府部門等利益相關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)具有重要的作用。提出被征地農(nóng)民社會(huì)保障的銜接思路、設(shè)計(jì)銜接的方案就顯得尤為迫切。（3）被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金來(lái)源問題。被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制如何架構(gòu)？用地單位是否應(yīng)該幫助被征地農(nóng)民承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)？被征地農(nóng)民是否應(yīng)該分享征地后的土地的增值部分？土地增值分配的方式和比例如何確定？這些問題都有待理性審視和謹(jǐn)慎探索，做進(jìn)一步的研究。

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Limitation and Approach on Social Security for Land－expropriated Farmers：A Literature Review

PAN Fu－na，HUANG Jian－yuan
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing210098，China）

With the process of urbanization and industrialization in China，the number of the land－expropriated farmers is increasing．The problem of social security for the land－expropriated farmers has become one of the social focuses．The purpose of this paper is to review the existing studies on the social security for land－expropriated farmers in order to establish the direction for subsequent researches．The results show that，the land and social security have not internal consistency，and social security as resettlement of land－expropriated peasant in theory is not feasible，which damage the farmers’legitimate rights．So social security of land－expropriated farmers can neither substitute land compensation and resettlement functions nor the initial distribution．It is concluded that the reasonable path of building social security for land－expropriated farmers is to be incorporated into the existing social security system and based on the reasonably resettlement．

land－expropriated farmer；social security；exchanging land for social security

F323．89

A

1009－9107（2015）01－0021－06

2014－01－19

教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（13YJA840008）；江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（CXZZ12－0221）

潘付拿（1982－），男，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)槿丝谏鐣?huì)學(xué)、移民社會(huì)學(xué)。