我國農業生態補償制度探析

董 紅

（西北農林科技大學人文學院，陜西楊凌 712100）

我國農業生態補償制度探析

董 紅

（西北農林科技大學人文學院，陜西楊凌 712100）

農業生態補償制度是典型的生態補償制度，它的建立對于維護社會的公平正義、改善農業生態環境和促進農業可持續發展等發揮著十分重要的作用。我國現行的農業生態制度明顯存在不足，嚴重制約了其功能的有效發揮。完善農業生態補償制度，關鍵是要加強農業生態補償立法；明確補償主體；確立多元化的補償方式；確定科學的補償標準；拓寬補償資金來源，從而為農業生態補償實踐提供有力的保障。

農業；生態環境保護；農業生態補償制度

生態補償制度是現代資源環境法中的一項重要制度，是對在保護、恢復和重建生態環境過程中發生的成本費用的經濟補償的總稱。其實質是通過對生態保護利益相關者在政策、技術以及經濟等方面給予獎勵、扶持和優惠，協調相關主體之間的利益關系，保護和改善生態環境，實現人與自然的和諧發展。農業生態補償制度作為典型的生態補償制度，在改善農業生態環境、促進農業可持續發展以及農村生態良性循環等方面發揮著十分重要的作用。在建設環境友好型和資源節約型社會的背景下，研究農業生態補償制度的意義是不言而喻的。

一、建立農業生態補償制度的意義

農業是一個多功能產業，不僅具有為人類生存發展提供食物和工業生產原料等生產功能，而且具有防止洪澇災害、土壤侵蝕和水土流失、保護植被、涵養水源、凈化空氣、穩定生態、保護自然環境等生態功能［1］。建立農業生態補償制度，通過法律的特有利益誘導機制對在農業生產過程中作出有利于生態環境保護行為的相關主體進行必要的補償，具有十分重要的意義。

（一）有利于維護社會公平正義

農業生態補償本身是通過對農業的特別犧牲給予補償來實現社會的公平正義。在我國工業化和城市化發展過程中，國家通過計劃經濟手段使農業和農村蒙受了巨大的經濟損失。據統計，1952－1986年間，國家從農業中隱蔽地抽走了5 823．74億元的巨額資金，加上農業為國家繳納的稅收1 044．38億元，兩項合計6 868．12億元，相當于同期全民所有制非農企業固定資產原值的4／5［2］。改革開放以來，國家通過土地征用，至少使農民蒙受了2萬億元的經濟損失［3］。此外，國家為了保護生態安全，設立了自然保護區、濕地保護區、水源涵養地等生態功能區。生態功能區大部分位于農村地區，其設立后，需要對當地的農業生產活動進行長期限制或者抑制。因此，生態功能區的設立，必然損害當地農民的利益，對當地農業發展造成不利影響。農業在為我國工業化和城市化的發展作出巨大的貢獻和犧牲，自身卻要承擔生態破壞和資源耗竭等嚴重后果，這顯然是不公平的。依據公共負擔均衡原則，當某一個或者部分社會成員為維護社會的整體利益作出了特別犧牲，相關的利益既得者應當對這種特別犧牲公平負擔。而農業生態補償制度就是基于公共負擔均衡原則構建的一項法律制度，它通過對農業的這種特別犧牲進行合理補償來協調相關主體之間的利益關系，以維護社會的公平正義。

（二）有利于促進農業的可持續發展

我國是一個農業大國，農業人口眾多，自然資源短缺，農業人口和自然資源之間的矛盾十分突出。為了生存，他們需要毀林開荒，從自然界獲得生存所需要的物質資源。在解決了生存問題之后，他們又面臨著發展的壓力。這就使得他們對環境資源進行掠奪式的開發和利用，或者為發展經濟而盲目地引進污染項目。另外，農業生產和農村生活自身所造成的環境污染和生態破壞問題也在不斷加劇。近年來，我國農業污染問題十分突出，尤其是規模化禽畜養殖業廢棄物造成的水污染和大氣污染以及使用農藥、化肥、地膜等帶來土壤污染、大氣污染、水污染等，已經成為工業污染之外的另一大污染［4］。農業污染往往帶有隱蔽性、分散性特點，而且多是農民的個體行為，治理成本高，治理難度大。現行的污染治理制度主要是針對工業污染而設計的，不適應農業污染。解決農業污染問題，需要設計其他的法律制度。此外，一些農業生產者發展生態農業、進行廢棄物綜合利用等有利于農業生態環境保護的生產經營活動，也需要相應的法律制度予以保護和鼓勵。農業生態補償制度正是通過法律制度特有的利益誘導機制，對農業生產者有利于生態環境保護的行為進行補償來激發他們保護環境和進行生態建設的積極性，以促進農業生態環境的改善和農業的可持續發展。

二、現行農業生態補償制度的不足

經過多年的努力，我國在環境與資源保護方面制定了許多法律法規，頒布了一些政策性文件，形成了資源與環境保護法律體系。在這些法律法規和政策性文件中對生態補償問題作了規定，初步建立了農業生態補償法律制度。有關農業生態補償的立法既有全國性的，又有地方性的。就全國性立法而言，最早提出建立生態補償制度的是1998年修訂的《森林法》及其《實施細則》。此后，國家頒布了《退耕還林條例》等法律法規，相繼建立了退耕還林還草制度、流域和區域補償制度等生態補償制度。就地方性立法而言，最早是湖北省人大在2006年頒布的《湖北省農業生態環境保護條例》。它提出要建立和完善農業生態補償制度，明確規定對農業生產過程中廢棄物的綜合利用和回收利用以及生物農藥和生物有機肥料的推廣使用等，逐步實行生態補償制度，并對生態補償的范圍作了明確規定。隨后，甘肅、黑龍江等省份相繼制定了農業生態環境保護的地方性法規，建立了農業生態補償制度。有關農業生態補償的政策性文件也比較多。其中，最為重要的是2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。它明確指出，要健全農業生態補償制度，形成有利于保護耕地、森林、草原、水域、濕地等自然資源和物質資源的激勵機制。農業生態補償制度的建立為農業生態補償實踐提供了制度保障，有利于促進農業生態環境保護事業的發展。但由于這一制度在我國許多地方剛剛建立，還存在不足，嚴重制約了其功能的有效發揮。

（一）缺乏系統性和完整性

我國現行的農業生態補償制度缺乏統一性和系統性，不符合農業生態環境對生態補償制度的要求。主要表現在兩個方面：第一，農業生態補償法律和政策缺乏統一性。從中央層面來看，國家只是出臺了農業生態補償政策，而沒有專門的法律，有關農業生態補償的內容散見于不同的政策性文件中。這些政策性文件過于抽象，缺乏剛性的法律規范對其貫徹實施。從地方層面來看，大部分省份沒有建立地方性農業生態補償制度，個別省份雖然建立了地方性農業生態補償制度，但內容比較空洞，多是對中央政策的簡單重復，而且缺乏相應的實施細則。由于缺乏上位法的指導和下位法的貫徹實施，導致各地的農業生態補償制度不能落到實處。第二，農業生態補償制度的內容缺乏完整性。現行的農業生態補償范圍較窄，僅僅限于農業廢棄物的綜合利用和回收利用，而不包括生態農業、規模經營農業、綠色農產品和農村新能源建設等其他有利于農業生態環境保護的事項［5］。同時沒有認識到農業生態補償范圍是一個動態的發展過程，沒有在制度上給其他有利于農業生態環境保護的事項進行補償預留空間。這顯然不符合農業生態環境保護的要求，不利于農業生態建設的發展。

（二）過于原則，缺乏可操作性

生態補償制度要對不同主體之間的利益關系進行調整，需要立法對補償的相關問題作出明確而具體的規定。只有這樣，才有利于其在實踐中貫徹實施。而現行相關法律對農業生態補償問題的規定過于原則，可操作性不強。從中央層面來看，只是對農業生態補償問題作了概括性規定，缺乏具體規定，導致農業生態補償停留在一般口號上。從地方層面來看，只是制定了一些原則性比較強的地方性法規，而沒有出臺具體的實施細則。由于農業生態補償制度缺乏可操作性，不能為農業生態補償實踐提供具體而明確的依據，使得許多地方對這一制度在理解上發生偏差，往往認為農業生態補償是可有可沒有、可多可少、可給可不給的一種補助、補貼，甚至是一種福利或者恩賜，導致這項制度實施中的隨意性較大，從而引發各種矛盾和糾紛的發生。

（三）補償主體比較單一，而且不明確

生態補償首先要解決的問題是補償主體問題，即誰來補償的問題。農業生態補償主體是負有農業生態環境保護責任、應當向他人提供補償的主體。法律對農業生態補償主體的規定對于農業生態補償制度的運行是非常重要的。從理論上來說，農業生態補償的主體包括公共主體和其他主體。公共主體主要是指國家，其他主體是指依據“誰污染誰治理、誰開發誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”原則負有補償義務的主體，包括市場、社會和個人［6］。現行的農業生態補償主體比較單一，僅僅限于國家，而不包括其他主體。這顯然違背了生態補償的基本原則。而且，國家補償本身具有低效、滯后等局限，難以適應農業生態環境保護的要求。另外，法律法規對國家這類補償主體規定的比較模糊。在許多情況下，它僅僅規定承擔農業生態補償義務的主體是國家，而沒有對具體承擔補償義務的國家機關作出具體而明確的規定，導致在涉及具體補償時，出現補償機關之間相互推諉、補償難以落實等問題。

（四）補償方式比較單一，缺乏長效機制

現行的農業生態補償方式比較單一，主要是資金補償。資金補償雖然比較直接，但它是一種具有較強輸血功能的補償方式，存在一定的缺陷。第一，資金補償是治表之策，不能從根本上解決農業生態環境問題；第二，資金補償是總量補償，缺乏結構性補償的針對性；第三，在大多數情況下，資金補償是一次性補償，無法形成連續性補償機制，這不符合農業生態環境保護的要求。能夠從根本上解決農業生態環境問題的是具有造血功能的技術補償、智力補償、產業扶持和生產方式轉換等補償方式。另外，也沒有建立起長效補償機制。例如，退耕還林還草工程給農民補償的期限一般是5～8年。由于缺乏長效機制，補償期限屆滿后，退耕退草區的農民為解決生計問題，又會亂砍濫伐，毀林毀草，開始新一輪的生態破壞，導致農業生態環境惡化的趨勢很難得到遏制。

（五）缺乏科學的補償標準

生態補償的核心是通過對保護生態環境的利益相關者進行經濟補償來實現保護和改善生態環境的目的，故補償標準是其關鍵要素。現行的農業生態補償標準極不科學，相關法律法規對其很少有規定，即使有規定，大多數也是采用“合理”、“適當”等抽象的詞語，過于概括，缺乏具體而明確的規定，導致農業生態補償實踐缺乏可操作性的標準。由于缺乏明確的補償標準，使得補償主體在補償標準方面有很大的自由裁量權，當他們面對補償資金短缺或者利益誘惑時，難以保證受償主體會得到應有的補償。在實踐中，受償主體得到的補償往往過少，不足以彌補他們因保護生態環境所受到的經濟損失。這不僅不利于調動他們保護農業環境和進行生態建設的積極性，而且難以保證他們為了解決生存問題不再次破壞生態環境。

（六）補償資金不足

必要的資金是生態補償制度運行的關鍵條件，直接關系到它能否順利實施。農業生態補償制度的運行需要大量的資金予以保障。但在農業生態補償實踐中，補償資金嚴重不足。這主要是因為農業生態補償資金主要來源于政府，依靠政府財政轉移支付獲得，而缺乏市場融資機制和社會融資機制。這不符合農業生態補償的“誰污染誰治理、誰開發誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”原則。另外，雖然由政府財政負擔補償支出是農業生態補償制度實施的重要保障，但由于政府的財力有限，根本無法滿足農業生態補償對資金的龐大需求，使得補償資金嚴重不足，嚴重制約了農業生態補償制度的順利實施。

三、完善農業生態補償制度的建議

筆者認為，推進我國農業生態補償制度建設，要從我國的實際出發，在借鑒國外有關國家成功經驗的基礎上，有針對性地采取相關措施，從而為農業生態補償實踐提供有力的制度保障，以促進農業生態環境保護事業的健康發展。重點可以從以下幾個方面來進行：

（一）加強農業生態補償立法

農業生態補償涉及相關主體之間的利益關系及責任關系，需要運用法律手段對其進行調整。加強農業生態補償立法是完善農業生態補償制度的一個重要方面。第一，制定生態補償基本法。建議國家在總結已經實施的退耕還林還草制度、森林生態補償制度和流域生態補償制度等的基礎上，由國務院先行制定《生態補償條例》。在《生態補償條例》中對生態補償的一般規則和程序作出統一規定，并確立農業生態補償制度的地位［7］。在將來條件成熟時，再由全國人大常委會制定《生態補償法》。第二，制定農業生態補償專門法。考慮到農業生態補償的特殊性，建議國務院制定《農業生態補償條例》。在《農業生態補償條例》中，對農業生態補償的主體、對象、標準、范圍、方式、資金的來源、保障體系以及管理機構的地位、管理權限、職責、管理方式和法律責任等問題作出明確的規定。第三，制定和修改農業生態補償單行法。不同農業資源環境領域的生態補償具有各自的特殊性，應當由專門的單行法律法規對其作出特別規定。建議對現行不合理的農業生態補償單行法律法規進行修改，并填補這方面的立法空白。第四，完善農業生態補償地方性法規。為了更好地發揮地方性法規在實施全國性法律法規方面的作用，各省應當根據全國性農業生態補償法律的原則和精神，從地方的實際出發，制定或者完善相關的地方性法規。

（二）明確補償主體

明確補償主體是解決農業生態補償主體方面問題的關鍵措施。為此，一是擴大補償主體范圍。建議把其他實施了破壞農業生態環境的企事業單位、社會團體、組織和個人納入補償主體的范圍［8］。具體規定，凡是占用和享有一定的農業生態環境資源從事生產經營、市場交易活動的單位和個人，都應當承擔補償責任。把上述單位和個人納入補償主體的范圍，不僅符合“誰污染誰治理、誰開發誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”這一原則，而且能夠彌補國家這一單一補償主體的缺陷。二是對承擔生態補償義務的國家機關作出明確規定。建議法律對在各級人民政府中具體承擔農業生態補償義務的國家機關作出明確規定，以解決實踐中存在的因補償機關不明確而導致的補償機關之間相互推諉、補償無法落實等問題。

（三）確立多元化的補償方式

確立多元化的補償方式是完善農業生態制度一個重要方面。農業生態補償方式除了資金補償外，還應當包括下面幾種方式：第一，實物補償。即給受償主體提供一定的實物、土地使用權等，以改善他們的生活條件，增強生產能力。第二，政策補償。即由政府給受償主體提供政策方面的優惠。第三，智力補償。即向受償主體提供技術培訓、技術指導等智力支持和服務。為了提高補償效率，建議借鑒國外農業生態補償的成功經驗，依托農業生態環境建設項目，即采取項目支持的形式，對受償主體進行相應的資金補償、實物補償、技術指導和服務等智力補償，以鼓勵農民采用高效、低生態破壞、低資源消耗、廢物綜合利用的生產方式，以促進農業產生方式的綠色化和生態化［9］。為此，政府可以設立農業生態環境建設項目，如水質改善項目、農村新能源建設項目、農業資源保護項目、農業廢棄物綜合利用項目、農業生態示范園項目等，引導農民從事綠色農業生產經營活動。這樣，不僅有利于激發農民保護農業環境和進行生態建設的積極性，而且有利于在農業生態環境保護方面提高他們的自我積累和自我能力發展。

（四）確定科學的補償標準

確定科學的補償標準是實現合理補償的前提，是健全農業生態補償制度的關鍵和難點。從理論上來講，農業生態價值是由農業生態建設和保護的額外成本和發展機會成本的損失兩部分組成，既包括經濟利益，還包括無形的農業利益和農村社會利益［10］。農業生態補償標準的確定，主要有生態價值評估法和機會成本法兩種方法。從我國目前的實際情況來看，農業生態補償標準只能體現相對的公平，而不能是絕對的公平，不能完全按照實際發生的經濟損失或者貢獻的大小來確定［11］。在確定農業生態補償標準時，可以以生態價值評估值為基礎，適當考慮根據當地的自然、經濟、社會等條件計算出的機會成本值。這樣，既有利于激發相關主體提供農業生態服務的積極性，又有利于減輕政府的財政負擔，還體現了補償的地區差異。對此，需要相關法律和政策性文件作出明確規定，使其法定化，從而為農業生態補償實踐提供明確的標準。

（五）拓寬補償資金的來源

拓寬補償資金的來源是完善農業生態補償制度的一個重要方面。從國外有關國家比較成功的經驗來看，農業生態補償資金的來源比較廣，一般包括政府財政、生態補償專項基金、生態補償稅、生態補償保證金、通過資本市場融資以及接受捐贈等，形成包括財政、市場和社會三大內容的多元化融資機制［12］。對此，我國可以借鑒。考慮到我國的實際情況，建議從下面幾個方面來籌措農業生態補償資金：第一，加大政府財政轉移支付力度。政府的財政轉移支付是農業生態補償資金最直接的來源，效果非常明顯。由于農業生態產品是一種公共產品，排他性成本較高，加上農業生態建設時間長、投入大，單靠社會、企業和個人是無法完成投資的，故政府財政應當是農業生態補償資金最重要的來源。今后，中央和地方政府要單獨設立農業生態建設和補償財政轉移支付項目，加大轉移支付的力度，以確保農業生態補償資金有穩定的來源。第二，設立農業生態補償專項基金。農業生態補償專項基金是為了保護農業生態環境而設立的項目資金，其來源可以是資源稅、排污費、接受捐贈等，專門用于農業生態功能區的生態建設、農業區域布局優化調整補助、農業環境保護基礎設施建設補助、退耕農戶農田改造補助、生態移民補助、農業環保型能源開發補助等。第三，開征農業生態補償稅。開征農業生態補償稅是籌措農業生態補償資金的一個重要來源。建議規定對于開發、利用農業生態環境資源的行為，如對農田的開墾、耕種，化肥、農藥的使用等行為征收農業生態補償稅，征收的具體額度可以按照實際開發利用農業生態環境資源的價值量來確定［13］。這樣，不僅可以有效地解決農業生態補償資金不足的問題，而且有利于促進農業產業結構調整和資源配置向生態保護方向發展。

［1］ 田春，李世平．近年來我國耕地生態保護與經濟補償初探［J］．中國特色社會主義研究，2010（6）：74－77．

［2］ 吳理財．村民自治與國家政權建設［J］．學習與探索，2002（1）：24－29．

［3］ 李平．我國農業生態環境補償制度建設可行性研究［J］．寧夏社會科學，2010（6）：58－61．

［4］ 王清軍．論農業生態補償法律制度［J］．中國地質大學學報：社會科學版，2008（6）：8－11．

［5］ 陳葉蘭．論我國農業生態補償立法的困境［J］．求索，2010（10）：171－173．

［6］ 郭碧鑾，李雙鳳．農業生態補償機制初探——基于外部性理論的視角［J］．河北法學，2010（4）：47－51．

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［8］ 程宇光．健全農業生態補償制度若干問題探析［J］．生態經濟，2010（6）：148－151．

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Discussion on System of Agricultural Ecological Compensation in China

DONG Hong
（College of Humanities of Northwest A＆F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

The system of agricultural ecological compensation is the most topical system of ecological compensation，and it is very important to maintain social fairness and justice，to improve agricultural ecological environment and promote sustainable development of agriculture．There are some deficiencies in China＇s system of agricultural ecological compensation，which severely restricts the efficiency of its function．In order to perfect the system of agricultural ecological compensation，we should strengthen agricultural ecological compensation legislation，definite compensation subject，establish diversified compensation modes，determine reasonable compensation standard，and broaden the sources of compensation funds．

agriculture；ecological environmental protection；system of agricultural ecological compensation

D922．182．3

A

1009－9107（2015）01－0135－05

2013－08－14

西北農林科技大學基金項目（QN2011169）

董紅（1972－），女，西北農林科技大學人文學院副教授，主要研究方向為環境與資源保護法。