農村危房改造的影響因素分析及對策建議

摘要：2008年以來，中國政府投入了大量資金對農村受災嚴重、年久失修的危房進行改造，但實施過程中存在監管不力、資金使用不當、缺乏公平、公開等諸多問題。文章通過文獻研究及對西部典型地區農村危房改造實施情況進行實地走訪和問卷調查，分析西部地區農村危房改造的現狀及實施中的影響因素，結合SPSS軟件，運用因子分析法從25個影響農村危房改造效果的主要因素中提取出6個公共因子，即資金使用因子、對象評選因子、組織管理因子、基層操作因子、客觀問題因子、監督管理因子，進而提出相應的對策建議，旨在為政府有關部門制定相關政策和危房改造資金的合理、有效利用提供決策支持。

關鍵詞：西部地區;農村危房改造;中央資金;補助對象

中圖分類號：F2878文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2015）05005708

一、研究問題

2008年貴州省遭受了百年不遇的特大雪災，大量農房受損嚴重，引起中央政府對農村危房改造工作的高度重視。以此為契機，2008年3月中央在貴州省投入2億元資金正式啟動農村危房改造試點工作，并計劃在該試點取得成功后4年內逐漸擴大至全國。截至2013年，中央投入資金累計達772.5億元，加上各級政府按比例配套的補助資金，國家對農村住房改造建設如此巨大的投入，在建國以來尚屬首次。

農村危房改造涉及資金多，涵蓋區域廣，且基本沒有國內外經驗可以借鑒。國內學者對其進行研究，指出了農村危房改造中的諸多影響因素。賀順奎以貴州省為例指出了農村危房改造中的資金籌措、工程質量、村民負擔、公平性等問題是最主要影響因素，并重點闡釋了縣鄉財力不足導致的農房改造資金配套難的嚴峻問題＼[1＼]。吳欣對農村危房改造中的政府行為進行研究，指出政府與農戶關系、土地資源規劃管理、土地權屬管理等因素影響農村危房改造的實施＼[2＼]。蔣晶晶以鄂西北張嘴村為實證對象，從政府和農戶兩方面分析了危房戶危而不改的成因，政府層面存在對危改戶信息掌握不全、資金申請程序繁雜、宣傳不到位、監管不善的問題，農戶層面存在參與冷漠、權衡算計問題＼[3＼]。廣西財政廳課題組認為補助對象并非最貧困、補助對象和補助標準公開性不夠、擅自降低農村危改補助標準等一系列問題影響了資金使用效果＼[4＼]。湖北省來鳳縣財政監督局鄧秋生披露了檢查中發現的某鎮建管辦擅自改變補助對象，改變補助資金用途的行為＼[5＼]。國內學者對農村危房改造的研究數量較少，且主要是站在單一角度去分析，缺乏對于農村危房改造實施效果的影響因素的系統分析和主要因素的識別。

因此，本文將通過文獻研究、實地訪談、問卷調查等方法對農村危房改造實施效果的影響因素進行分析。由于影響農村危房改造實施效果的因素眾多，本文旨在通過因子分析法從眾多影響因素中找出影響農村危房改造實施效果的主要影響因素類，并針對這些主要影響因素類探討相應對策。研究區域選定西部較為典型的重慶和貴州部分區縣：貴州省經濟落后，為農村危房改造實施最早的區域（考慮區縣披露涉及政治敏感因素，此處不詳述），而重慶主城周邊有多個國家級貧困縣，因此，選取兩地危房戶多、地域分布廣、貧困村民多、改造任務重的區域為研究對象。

二、西部地區農村危房改造現狀分析

2008年中央政府根據貴州省遭受特大雪災的狀況，將貴州省作為全國擴大農村危房改造工作試點區域，并投入資金2億元。2010年試點范圍覆蓋至整個西部地區，到2013年危房改造補助范圍逐漸擴大至全國，中央補助資金成倍增長，補助農戶也由2008年的3.25萬戶增加到2014年累計1 400.25萬戶。2008-2014年農村危房改造工作中央資金及西部貴州等地區資金投入情況如表1所示。

表1農村危房改造工作資金投入情況

數據來源：根據住建部網站每年下發的《關于做好ⅩⅩ年擴大農村危房改造試點工作的通知》整理。

農村危房改造資金主要采取中央支持、地方政府補助、農戶自籌和社會投資的辦法多渠道籌集資金。與中央資金配套，省、市、縣（市、區）各級政府為農村危房改造項目提供財政支持。以山西省晉城市為例，2008-2012年，該市財政對農村危房改造工程共投入資金2 679萬元，其中：中央補助資金730.5萬元，省級補助資金779.4萬元，市級配套584.55萬元，縣級配套584.55萬元＼[6＼]。省、市、縣三級共補助1 948.5萬元，是中央投資的2.667倍。由此可見各級地方政府對農房改造也投入了大量的財政資金，并取得良好的成效。即通過政府投資進行農房改造，不僅改善了貧困村民的居住條件，也激發了農村建筑業的活力，帶動就業，促進了農村經濟的發展。

三、農村危房改造中的影響因素分析

（一）影響因素的確定和數據收集

目前，中國農村危房改造雖然取得了一定成效，但其實施效果仍受到多方面因素影響。為確定影響農村危房改造實施的主要因素，本文首先通過文獻研究和對中國西部典型地區進行實地調研，獲取了農村危房改造的57個影響因素，整理成農村危房改造實施效果影響因素的初步調查表格。在此基礎上與農村危房改造的相關人員分別商榷表格內容，包括：28名村民、13名政府人員、15名施工人員。通過對上述人員訪談記錄進行分析和整理后，采取刪減不重要因素、合并相似或具有包含關系的因素、修改表述方式等措施不斷優化表格，最終得到40個影響因素，形成正式調查問卷表。問卷設計采用5-point Likert scale，5分表示非常重要，1分表示可以忽略。針對每一項影響農村危房改造效果的因素，被調查者通過打分評價該影響因素的重要性。通過近1年的問卷調查，共發出現場調查問卷305份，收回294份，有效問卷271份;通過電子郵件發出調查問卷87份，收回57份，有效問卷39份。匯總計算本次問卷有效率為88.3%，表明此次調查有效，在此基礎上運用SPSS17.0進行數據分析。問卷發放對象包括：重慶市、貴州省5個區縣的建委、43個典型鄉鎮、71個村委會的相關負責人、參與農房改造的施工人員及村民。

（二）影響因素的重要性排序

根據數據分析，利用SPSS計算40個影響因素的均值和標準差。當某因素的均值高于總體均值（3.298 68）時，可認為該因素為影響農村危房改造實施效果的主要影響因素＼[7＼]。如果兩個影響因素均值相同，具有較低的標準差的因素被認為是更重要的。通過分析計算從40個影響因素中選取高于總體均值的前25個因素為影響農村危房改造實施效果的主要影響因素，如表2所示。下面進一步對前25個主要影響因素進行因子分析，以獲得影響農村危房改造實施效果的公共因子。

表2影響因素重要性排序

（三）影響因素的因子分析

采用因子分析法，通過設置的調查問卷得到各影響因素對評價對象的重要性程度的調查數據，通過因子分析及因子旋轉分析得到構成各主因子主要構成成分的各影響因素類，進而針對各類重要影響因素探討農村危房改造實施的相應對策。

對表2中的前25個因素數據進行KMO值和Bartlett檢驗， Bartlett 的球形度檢驗結果顯示近似卡方值為2 156.215，自由度為300，概率P值為0.000，說明可拒絕H0假設（H0假設相關矩陣是一個單位矩陣）。KMO值為0.833，表明所有變量間的簡單相關系數平方和遠大于偏相關系數平方和，變量間具有強相關關系，按照Kaiser給出的KMO值的度量標準，本文的影響因素適合進行因子分析，能夠提取反映變量共同特性的幾個較少的公共因子。

運用SPSS進行因子分析，得到解釋的總方差（表3），按照特征值大于1，可提取6個公共因子，其累積方差貢獻率為71.988，表明包含了原影響因素的主要信息，因此選取6個因子。從表3看出公共因子F1的貢獻率為32.197%，遠大于其他5個因子。故采用具有Kaiser標準化的正交旋轉法，經過15次迭代后，使得每一個變量只在一個公共因子上有較高荷載，便于解釋命名（表4）。

表3解釋的總方差

表4旋轉成份矩陣

（四）分析結果及解釋命名

根據旋轉成份矩陣（表4）提取因子并命名如下。

（1）第一個因子變量F1方差貢獻率為13.871%，由X1、X3、X5、X7、X9、X16決定，反映了直接與資金使用有關的影響因素，因此將F1命名為資金使用因子。由表2中可見補助資金使用因素在重要性排序中排名第一位，表明該問題比較突出，即對改造房屋的外觀統一樣式要求過高導致不必要的花費，資金上存在虛報冒領的情況導致資金用途出現偏差。補助資金本該用于排除房屋結構隱患，確保安全居住，卻僅被用來美化房屋外觀形象。走訪中發現，將資金用作高速路沿線或旅游景點沿線的農房外墻粉刷和建造統一樣式的坡屋頂（俗稱風貌改造）的現象大量存在。要求外觀千篇一律而忽視了對房屋結構隱患的改善，與農村危房改造的目的背道而馳。

（2）第二個因子變量F2方差貢獻率為12.766%，荷載主要分布在X2、X14、X21、X26、X31上，反映了補助對象選取不當導致的項目實施效果受影響，因此將F2命名為對象評選因子。Gilson 于1995年在研究醫療救助時就指出過，確定救助對象是許多國家實施救助計劃時面臨的難題之一＼[8＼]。按照《住房和城鄉建設部仇保興副部長在2009年農村危房改造試點工作會上的講話》，農村危房改造的對象必須同時符合兩個條件：一是經濟上最困難的農戶，二是居住在最危險的農房中。但是，問卷調查結果和訪談都顯示補助對象的確定是農村危房改造的一大難題，既有將補助指標送人情的現象，也有一房多戶、摸底困難、對象評選不公平等因素使受補助對象出現偏差的現象。

（3）第三個因子變量F3方差貢獻率為12.315%，由X4、X8、X10、X24、X37決定，反映政府組織管理中出現的問題，因此將F3命名為組織管理因子。農村危房改造是一項惠民政策，由政府主導實施，各級政府的組織管理水平對改造效果將產生重要影響。調查中發現，凡是設置了農村危房改造建設管理專職機構以及配備了專職人員負責農村危房改造工作的鄉鎮其實施效果大多較好，而少數沒有專職人員負責的機構則敷衍了事。此外，多數建管辦人員身兼數職，致使深入現場進行業務指導和改造農戶檔案錄入等工作不能落到實處。

（4）第四個因子變量F4方差貢獻率為12.154%，由X19、X29、X35、X40決定，反映了基層操作上出現的問題，影響了農村危房改造的實施效果，因此將F4命名為基層操作因子。走訪調查時發現有個別鄉鎮對尚未完工的農戶造假資料應付竣工檢查。另一存在的問題是有關主管部門希望通過將改造農戶檔案錄入系統，并于網上公開，達到信息透明，方便查詢，接受社會監督的目的。但是，在筆者登陸該查詢系統，點擊“公開查詢”欄目時，需輸入被查詢人的戶主姓名和身份證號以及查詢人的身份證號，才可查詢，表明只有知道受補助農戶的確切信息，查詢系統才可能給出有效反饋。此種操作方式限制了信息的方便獲取，亦影響了群眾監督的效果。且走訪中發現的現實問題是真正的農村危房戶不具備上網能力。查詢系統操作上的漏洞，使耗費大量精力和資金建立的農戶檔案管理信息系統難以很好發揮作用。

（5）第五個因子變量F5方差貢獻率為11.003%，由X13、X15、X20決定，這3個影響因素反映了客觀原因，因此將F5命名為客觀問題因子。農戶地理位置分散和交通不便、缺乏人手、籌資困難、封建迷信導致的擇吉日開工而耽誤工期、對村干部的不信任等因素組成阻礙農村危房改造的客觀原因。

（6）第六個因子變量F6方差貢獻率為9.879%，由X11、X28決定。X11和X28在表2的重要性排序中為第3、4名，重要性較高，反映的是監管方面的難度，因此將F6命名為監督管理因子。農村危房改造工作量大、設計范圍廣，而監管人員有限，現場抽查是監管的主要手段。但是，上級檢查人員通常是一人負責一片區域，由于被改造農房地理位置分散，使監管難度加大。地理和環境等原因導致的檢查過程艱辛從而使得檢查大多僅局限在交通便利、離縣城較近的地方，而使改造農房的數量和質量降低，且易滋生尋租現象。

四、農村危房改造的對策建議

農村危房改造工程是一個復雜的系統工程，涉及多級政府部門、村民、施工人員等多方參與，必須綜合考慮組織、結構、技術、經濟、社會、政治等多方面因素，方能使有限的資金得到合理應用，幫助真正貧困的農村危房戶解決住房問題。針對上述分析得出的主要影響農村危房改造實施效果的6個影響因子（F1-F6），提出相應的對策建議，以達到農村危房改造的綜合優化。

第一，針對資金使用因子，建議加強資金瞄準度，確保其使用方向和使用性質的合理性。一是通過從申報、公示、使用、驗收等環節實施全過程監管，可有效防止數據不實，虛假立項，騙取套取、擠占挪用財政資金等行為＼[9＼]。二是專款專用，此項資金不得變相用作其他途徑。例如，政府應提倡真正貧困的農村危房戶利用補助資金新建（或加固）面積適當的住宅，解決住房安全問題，而應避免貧困危房戶過度負債新建大住宅或直接加入農民新村、風貌改造建設。三是農村金融機構的資金支持。羅納德.I.麥金農＼[10＼]和Pischke，Adams，Donald＼[11＼]曾指出村民很難獲得正規金融機構組織的貸款。走訪調查亦顯示，村民多是向親朋好友借錢修房，極少有人獲得農村信用合作社的貸款。對此建議政府指定金融機構為補助對象提供一定比例的啟動資金，由政府貼息以解決補助資金竣工后撥付的問題。

第二，針對對象評選因子，建議采取民主評選提高其公平公開性，評選流程如圖1。首先通過媒體和村民會議進行項目宣傳，傳達補助意圖、標準和對象評選方式，明確申請時間。這一宣傳目的在于調動村民作為理性經濟人的積極性，并主動參與到項目中。符合條件的村民自愿申請補助名額，經過圖1所示流程的民主選舉和主管部門審查備案，最終產生補助對象。

圖1農村危房改造對象選擇流程圖

第三，針對組織管理因子，應建立完善的各級組織結構以提高組織管理職能。住建部、各級省市級建委及村鎮科應設立互相制約的檢查指導責任制，公開的信息傳達機制。區縣危改辦成立時應充分考慮所配備人員的技術水平、管理水平和道德操守，保證基層指導班子整體素質。鄉鎮應設立建管辦專門處理農村房建工作。建立村干部的選拔、任用和儲備機制，培養具有一定專業素養的村干部。

第四，針對基層操作因子，建議主管部門以行政和法律手段規范管理。如加強危房改造檔案管理，嚴格控制改造資料按實錄入系統，嚴厲打擊造假資料的行為。加大對違法違規操作的懲處力度，增加操作中以權謀私、損害村民利益行為的成本，從而達到規范基層操作，使村民從惠農項目中得到實惠的目的。

第五，針對客觀問題因子，建議采取多種克服和緩解措施。解決客觀問題絕非一朝一夕可以實現，它是存在于社會發展過程中的一些普遍矛盾，會隨著中國綜合國力的提高、農村經濟的發展、村民文化水平的提高而得到解決。現階段通過村民大會和媒體等多途徑宣傳，提高村民的支持度和配合意識，將有助其得以緩解。

第六，針對監督管理因子，建議采取以下兩點措施：一是各級主管部門應有明確的監管目的，檢查控制的重點應放在是否排除了房屋結構隱患，而照片取證、資料錄入只是檢查的輔助手段，不能作為最終成果。二是合理利用第三方監管。一方面，應允許媒體近距離地參與和監督，加強對農村危房改造政策和實施情況的宣傳報道，并接受財政、審計以及社會組織的監督;另一方面，利用鄰里、村民等人際關系形成基層的監督系統，發揮村民積極性。

五、結語

農村危房改造可為貧困村民提供極大幫助，中國政府自2008年以來投入的改造資金已初見成效，但仍存在若干問題。本文基于文獻研究及1年多的訪談和問卷調查，通過對收集到的相關數據進行分析得到25個影響農村危房改造效果的主要因素，結合SPSS軟件，采用因子分析法對25個影響因素進行識別，提取了6個具有代表性的公共因子，分別為資金使用因子、對象評選因子、組織管理因子、基層操作因子、客觀問題因子、監督管理因子，進而提出相應的對策建議。研究結果有助于政府有關主管部門有針對性地采取措施控制項目的開展，幫助真正貧困的危房戶解決住房問題。中國中部和東部部分區縣亦有農村危房改造項目，但由于地理位置不同，經濟條件各異，農村的狀況也不同，文中針對西部地區危房改造實施效果主要影響因素的分析和提出的相關對策建議可以為中國中東部地區農村危房改造提供參考與借鑒，對普通意義上的農村房屋建設工作亦具有一定參考價值。

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The research on influencing factors and countermeasures

in rural dilapidated housing rehabilitation

CAO Xiaolin， XIANG Xiaoyu

（School of Construction Management and Real Estate，

Chongqing University， Chongqing 400044， P. R. China）

Abstract：

Since 2008， Chinese government has invested a lot of money to rehabilitate the badly stricken or dilapidated houses in rural areas. However， many issues exist in the implementation process， such as poor regulatory effect， improper use of funds， lack of fairness and openness， and so on. By studying the policy， doing onsite interview and questionnaire survey of the implementation situation of renovating dilapidated houses in the typical areas of west， the authors have an overall understanding of the current situation and influencing factor of western rural reconstruction. With the help of SPSS software for factor analysis， they took 6 public factors which are labeled as the use of funds factor， object selection factor， the organization management factor， grassroots operation factor， objective problem factor， supervision factor， and specific recommendations are given for each factor. The research aims at providing support for government departments to make policies and promote reconstruction funds a rational and effective use.

Key words： "western China; renovate dilapidated houses in rural areas; central funds; assistance object

（責任編輯傅旭東）