移動互聯網時代出租汽車行業管制改革

蘇 奎

(廣州市客運交通管理處，廣州廣東510010)

隨著資本和移動互聯網技術進入城市交通領域，有關出租汽車的討論日益受到關注。出租汽車行業一時間成為眾矢之的，似有被淘汰的態勢。市場、壟斷、改革等概念不斷出現在各類評論文章中，或以市場原教旨主義之市場決定論，或以新技術擁躉之技術萬能論，或以民粹主義之需求決定論，或干脆直接以腐敗二字概括，站在道德的制高點大張撻伐出租汽車舊有體系。標題之聳人聽聞、觀點之犀利激進，并無助于出租汽車行業改革的推進。要討論出租汽車行業改革，需深入分析其服務特征并理解其管制理據與邏輯才能開始有意義的討論，基于真實世界觀察而進行的經濟解釋才有說服力，也才有可能提出可操作的改革路徑。本文嘗試從財產權與制度經濟學的視角剖析出租汽車管制，以此構建出租汽車的管制框架并提出改革建議。

1 出租汽車行業特點與困惑

1625年英國倫敦出現的出租汽車前身——出租馬車是歷史上最早的組織化營運城市道路交通方式[1]。盡管其集約交通特征并不明顯，然而在缺少其他交通方式競爭的環境下卻成為城市唯一的公共交通方式[2]。

從道路交通資源使用情況看出租汽車屬個體交通，在受道路和環境約束的大都市區不該優先發展。然而出租汽車另外一些特點又支持其發展[3]：1)公共交通在時間和空間上不能覆蓋所有需求，出租汽車是公共交通的重要補充，可彌補公共交通時空的不足；2)特殊人群(如行動不便的老人、病人、殘障人士等)難以使用公共交通，出租汽車成為優選，為弱勢群體提供服務(如國際上很多城市都對出租汽車提出強制性要求)也使其具有道德優勢；3)對于特定人群(例如行李較多、有時間約束的出行者等)，出租汽車也是理想方式；4)對于外來人員，出租汽車的便捷性(具有高識別度和可信度，不受限于地理知識、語言等外部工具)使其成為最佳選擇，良好的出租汽車服務有利于城市旅游業和商業發展；5)為不想擁有汽車的人群提供一種舒適、便利的個性化出行選擇，有利于降低汽車保有量，使部分出行者對公共交通保持開放也是其最大的價值之一；6)對于低收入人群，經濟性使其成為一種在必要時可負擔的出行選擇。

出租汽車在城市交通系統中具有令人困惑的定位。更令人不解的是，出租汽車經營門檻低，存在大量的獨立需求和供給，似乎天然就該是市場力量主宰的舞臺。但從其問世不久，監管機構就陸續發揮作用，歷經4個世紀還沒有離開。市場與政府在調控出租汽車市場的問題上存在諸多矛盾，有必要加以梳理。

2 出租汽車行業管制理據

2.1 財產權的社會義務

古典自由主義絕對化、神圣化財產權的觀念是近代以來對財產權進行法律保護的思想基礎，也是市場經濟思想的根本[4]。法國人權宣言第17條規定“財產是神圣不可侵犯的權利”無疑是財產權絕對觀念最為著名的宣示；拿破侖法典第544條更是規定“所有權是對于物之絕對無限制地使用、收益及處分的權利”。出租汽車是其經營者的財產，有明確的私有產權，包括使用權、收益權及轉讓權[5]。出租汽車作為運營資產，其使用即為了收益，轉讓與否及轉讓定價也主要基于收益能力。因此，收益權是出租汽車私有產權的核心部分。出租汽車行業特殊的結構決定其收益權主要受價格制定、駕駛人與企業收益分配比例影響。按照古典自由主義的財產權觀念，由經營者根據市場供需決定出租汽車運輸價格及由勞動力市場供需決定駕駛人與企業分配比例則毫無懸念。

然而真實世界怎樣呢？1654年，英國人奧利弗·克倫威爾(Oliver Cromwell)設立了第一個出租馬車管制法規，駕駛出租馬車成為需要許可的職業。這成為出租汽車行業繁多管制的濫觴。360年過去了，出租汽車管制仍是世界絕大多數城市的通行做法，特別是價格管制幾乎被所有城市采用。同時，仍有新的城市不斷進入這個名單。顯然，出租汽車經營者的財產權被限制或者弱化了。

古典自由主義不能解釋出租汽車行業的真實世界。古典自由主義有關所有權絕對自由的觀念曾引發學者深刻的憂慮和激烈的批評。如果讓所有權走向完全的自由張揚，反而會因其與社會公益的對立而導致財產自由的毀滅。1919年，德國制訂的魏瑪憲法(Weimarer Verfassung)第153條第3款規定：“所有權負有義務，財產權的行使要以公共福祉為目的”。對財產權進行適當的限制，體現了財產權應當承擔社會義務的理念。

2.2 外部成本內部化

出租汽車服務本質上是提供一種空間和時間服務，出租汽車消費即消費時間和空間。運輸并非只提供位移，節約時間是一些乘客選擇出租汽車服務的重要考量，利用駕駛人熟悉道路交通、駕駛技能嫻熟、無須停車換乘等因素實現快速空間轉移。

在傳統的出租汽車行業中，需要付出額外的代價以實現供需的時空匹配。一般通過在主干路、交通樞紐、酒店等人群密集點巡游或排隊輪候實現供需撮合，完成交易。這種服務模式存在諸多弊端：1)如交易任由供求雙方進行談判，則必然占用公共道路資源造成交通擁堵，在交通樞紐等人群集中地受空間約束更嚴格，供求雙發自由交易可能引發區域交通癱瘓，交易外部性十分顯著；2)當乘客攔停一輛車，供求雙方形成局部點壟斷(即在特定的時間點與空間點，交易雙方受時空雙重約束而形成的壟斷)，乘客將處于不利位置，即交易容易受壟斷挾持；3)由于出租汽車服務本質是消費時空，乘客難以像其他行業通過時空轉移消費，即以時空換價值，故消費受時空約束；4)出租汽車服務交易是隨機達成，乘客難以識別產品質量，信息不對稱程度很高，特別是對于外來乘客，所有車輛交易機會基本均等，很難自然形成優勝劣汰的市場機制，甚至會由格雷欣法則(Gresham's Law，即劣幣驅逐良幣)主導。

出租汽車服務自由交易將產生外部性，成本外部化導致市場失靈，因此出租汽車財產權的自由行使與社會公共福祉沖突。由于出租汽車服務差異小，價格是交易達成與否的關鍵。管制機構對出租汽車服務定價，實行價格管制，使交易成本內化并降低交易成本(例如設置特征化顏色、頂燈標志、計價器等也是有利于降低交易成本的措施)，通過將外部成本納入合約來解決外部性。換言之，出租汽車的財產權必須承擔社會義務，其財產權行使須有助于公共福祉并受價格管制。價格管制是出租汽車行業管制的核心，其他所有管制均從屬于它。正如阿曼·阿爾欽(Armen Albert Alchian)所說：“價格決定什么比價格如何決定重要得多。”[5]

3 出租汽車行業的管制框架

自由達成合約、自由完成交易是市場經濟的基礎準則。價格管制引入后自由交易不復存在，出租汽車行業的其他各項配套管制[6]必將接踵而至。

出租汽車行業定價必須考慮以下5個因素：1)需求在短期內基本穩定(多數屬低頻度需求，價格彈性較小)，出租汽車供給影響生產效率和服務水平(如供給增加，單車運行效率降低，等候時間下降，服務水平上升)，價格與服務水平正相關，即社會期望服務水平(主要是等候時間)是價格設置的重要依據；2)駕駛人收入在勞動力市場有足夠的吸引力，否則難以吸引從業者或保障服務質量；3)當供給既定時，出租汽車每日生產率基本穩定，即收入基本固定，定價需保障經營者財務上可持續，否則將沒有足夠的經營者愿意提供服務(除非有政府補貼)；4)出租汽車價格與其他交通方式(包括公共交通、私人交通)形成合理的比價關系并與城市交通發展戰略相適應；5)價格結構需能反映不同需求所耗變動成本及時間機會成本，減少交叉補貼，達到服務在時空的均等化。

從產權制度角度看待出租汽車行業價格，價格管制是對私人財產權的弱化。根據文獻[7]的價格管制理論，價格管制必然導致“無主收入”出現或租值消散(指本來有價值的資源或財產，由于產權安排方面的原因，其價值或租金下降，在出租汽車行業中指由于價格與數量管制使其實際價格低于其市場價值)，一旦合約當事人的私有收入權被部分廢止，除非被剝奪掉的那部分收入完全明確地界定給他人，這部分收入將有可能被消散掉，在局限條件許可的范圍內，每個合約當事人都有意愿將租值消散減至最小，其途徑可能是使用產品的方法改變致使產品價值下降(如車輛殘破、駕駛人繞行)。為防止駕駛人攫取這部分租值，管制機構通過確定基本服務標準(包括車輛技術條件、合理路徑行駛規則、駕駛人個人背景調查、專業技能與地理知識等，此外，由于運輸是一個安全敏感性行業，這些規范也是政府為社會提供基本安全管理的職責所在)形成一種結構性合約將“無主收入”界定給乘客，即通過設置技術質量管制(包括車輛準入、駕駛人準入、服務規范)來阻止租值被攫取。

管制機構試圖通過設置技術質量管制為乘客提供安全、穩定的服務質量。但是，考慮到服務的時空分布特點，監管成本高昂，駕駛人作為服務的最終執行者，若沒有得到有競爭力的收入則有極大動機通過種種欺騙手段(如繞行、修改計價器、議價等)增加收入(攫取租值)。因此，監管機構進一步設置了利潤管制(即管制收入在駕駛人與經營者之間的分配方式)以保護駕駛人的利益，激勵駕駛人按規范服務。利潤管制除保護乘客與駕駛人外，同時也可防止經營者獲取超額壟斷租金。

出租汽車數量與服務水平(乘客等候時間)反向相關。由于點壟斷的存在，缺乏競爭使出租汽車數量增加到服務水平的提升不能帶來新增需求時(新增供給提高服務水平，除未被滿足的需求得以滿足外，可以新增部分需求，但服務水平達到一定程度后，繼續提高服務水平并不能增加需求；巡游出租汽車由于隨機交易，相互間并不能通過成本競爭擠出多余供給達到新的平衡)，數量增加將會導致效率下降，而成本變化甚微，價格因此上升。即使取消價格和準入管制，因競爭而導致價格下降的現象也沒有發生，相反價格隨著大量的新進入者而大幅上升。這種價格變化可以在不同管制模式的國家和地區觀察到：包括美國、歐洲、日本一些城市以及中國臺北市和中國香港。為應對市場失靈、保持服務水平與社會可接受價格(包括與其他公共交通的比價關系)的平衡，管制機構重新設置數量管制。但必須指出，數量管制并非禁止進入，而是管理進入。顯然，數量管制從屬于價格管制目標。

4 移動互聯網對出租汽車行業的影響

出租汽車行業經過長期發展逐步形成了巡游出租汽車(包括道路巡游及站點輪排，以下簡稱“巡租車”)和約租出租汽車(以下簡稱“約租車”)兩種模式。移動互聯網技術基于二者服務特征差異產生不同影響。

通過移動終端實現約租車的模式具備以下特征：1)交易的外部性消失，也有觀點認為出租汽車作為個體交通工具對交通與環保始終具有負外部性；2)約車效率大為提升，相較傳統電話約車，即時服務占據主導并模糊了與巡租車的邊界，然而這一特征也使其落入更強的消費時空限制從而導致點壟斷；3)管理服務邊界得到擴展，互聯網的規模效應更加突出，也增加了整個市場被寡頭壟斷的可能性。澳大利亞維多利亞州基本服務委員會(Essential Services Commission of Victoria,Australia)在《出租汽車運價回顧2007—2008》(Taxi Fare Review2007－08)[8]報告中指出，由于整個大都市區只有兩個相互競爭的電話約車網絡服務商，網絡服務費可能包括部分壟斷租金。

使用移動終端打車、攬客對巡租車產生以下影響：1)站點輪排模式(在很多發達國家可達市場規模的3成以上)受空間資源約束仍是最有效率的方式，電招難以取代。2)道路巡游模式相比電招具有更顯著的服務隨機性、匿名性以及由高生產率獲得價格優勢等特征，在大都市區需求規模不會明顯下降，包括臺北市這種供給嚴重過剩且電招模式已充分發展并參與競爭的都市區以及經歷了互聯網企業巨量資金營銷后的中國各大城市(電招比例仍不足5%)；然而移動互聯網將對小城市及低人口密度區域的打車方式產生根本性影響，例如，澳大利亞全國范圍內電招方式占90%以上的份額，但悉尼地區則低于40%。3)約租車與巡租車服務特征類似，具備雙向可替代性。在紐約、倫敦等約租車市場規模和競爭都非常成熟的特大城市，電招巡租車只能作為配角，例如，紐約市在開放社會打車軟件進入巡租車電招服務后，電招比例仍不足1%。

整體上，移動互聯網技術的廣泛應用對巡租車、約租車都產生了較為復雜的影響，出租汽車行業形態發生微妙變化。更重要的是對于不同方式、不同區域、不同規模城市的影響不盡相同。移動互聯網技術對整個出租汽車行業的改變仍然需要持續觀察和思考，尚不能得到統一結論。

5 經營權異化

1937年，紐約市頒布哈斯法案(Haas Act)，在出租汽車行業首開先河，通過設置經營權來管理出租汽車數量，并通過立法固定出租汽車數量。然而，經營權逐漸異化為一種投資資產：創設之初，許可費用僅5美元；二戰后經濟逐漸繁榮其價值開始被挖掘而快速飆漲；近年最高甚至近120萬美元[1]。

對出租汽車數量的管制一般通過3種方式實現：1)通過拍賣擁有合法經營權證書；2)通過行政審批發放出租汽車許可，但需要繳納許可使用費；3)通過行政審批(或服務質量招投標)免費發放許可。除少數明確設置經營權制度的城市，絕大部分都是通過行政審批發放許可。然而由于管理制度不健全，普遍存在黑市交易，并形成事實上的經營權。

那么，是什么力量驅使經營權價格瘋狂上漲？首先是可交易性，市場據此形成價格。民間力量受利益驅使抬高價格，而后政府為獲取財政收入組織拍賣進一步推波助瀾，同時也對其資產屬性進行官方認可。其次，盡管經營權制度并非數量管制的必要條件，然而僵化的數量管制所造成的稀缺預期卻是其價格上漲的基本原因。管制機構或因法律限制或因行業壓力很少對社會公布其數量管制方法，客運需求的增加及價格調整都轉化為經營權收益增長預期。第三，由于缺乏明確的退出機制(如缺乏持有法人或自然人不再具有經營資質后的處理方式)，經營權從經營的資質許可異化為可投資資產。此外，信息不透明也在相當程度上助推經營權炒作現象，例如經營權收益、經營權價格、行業發展規劃等基本沒有定期公開制度。

經營權本質上是監管機構許可經營者利用公共資源(如道路、車站等)運營的權利，屬于公共資產，一旦異化為投資品，則事實上蛻變為私人資產，該異化根本上只能歸因于未能清晰地界定產權。經營權的回報既包括資產價值的上漲也包括實際經營者的使用費用，而使用費用又反過來影響資產預期價值，從而相互推高，惡性循環。這種使用費用最終由駕駛人和消費者埋單，這部分成本實質上是廣受詬病的壟斷租金，實為攫取公共資源使用權的收益。

6 改革舉措

中國對出租汽車行業的管理經驗不足，以出租汽車經營權管理為代表的管制失誤及粗放式制度設計使行業矛盾重生。針對現狀問題提出5點改革舉措。

1）交易特征決定管制邏輯，重大管制改革必須以可預期、可觀察到的交易特征變化為依據。如上分析，傳統巡租車服務需求和交易特征依然在大城市存在，其管制邏輯并沒有發生根本改變。對巡租車市場保持現有管制框架的基本穩定也是國際交通管理行業的共識(如國際出租汽車與約租車管制協會提出的管制模型)，為社會提供個性化的出行保障，從而穩定行業和社會。不同地區、不同類型的城市應根據本地區服務特征的變化對約租車實行有區別的管制，鼓勵探索多樣化管制模式。如何解決傳統巡租車市場存在的供求失衡、經營權制度異化、服務形式單一、定位互聯網汽車共享等問題刻不容緩，行業亟須健康發展機制。

2）厘清改革思路，將巡租車市場的價格管制(運價形成機制與運價結構)作為關鍵問題，通過價格平衡各方利益。以此為突破口，一方面建立更為靈活的數量管制體系，另一方面通過清晰界定產權解決歷史遺留的經營權問題。

3）根據約租車服務特征，建立新的監管體系，明確法律責任，為不同形式的運輸服務提供公平的發展環境。特別要強調，對于具有相同運營特征的服務方式須堅持相同的監管標準，避免實行雙重標準造成的混亂。盡快規范、發展合法約租車，豐富出租汽車服務體系，滿足社會需求，在各地試點的基礎上盡快完善約租車監管機制。針對約租車區別于巡租車的特性，應采用不同的管制模式。基本安全技術管制(例如車輛技術條件，駕駛人資格審查)應被普遍采用，差異化的市場價格(基于供求關系定價，設置最低價格要求，與巡租車差別競爭)和靈活的準入管理(允許有更多的市場力量決定供給規模)也被不少城市采用。同時，鼓勵互聯網企業參與約租車服務，實現傳統運輸企業車輛技術及駕駛人管理優勢與互聯網企業技術、資金、營銷優勢的結合，共同為市民提供優質可靠的出行服務。

4）謹慎規范汽車共享，完善出租汽車服務。移動互聯網技術對共享經濟高速發展的決定作用以及汽車共享(合乘)對提升社會資源整體利用效率的價值均得到學界認可。但非專業運輸的大量無序進入將在很大程度上依靠不公平競爭擊潰專業運輸，非專業運輸作為不穩定供給無法有效保障社會經濟穩定，市民出行最終必然受到影響。運輸市場因產品不能儲存導致的高峰供求矛盾始終存在，鼓勵社會規范發展汽車共享可以在一定程度上解決運輸市場存在的高峰矛盾。但必須明確劃分專業運輸與汽車共享的界線，如明確汽車共享要以共同出行、成本定價為前提，以解決高峰供求矛盾為目標，以規范促進發展。

5）制訂發展規劃，加強信息公開。管制機構應該定期發布行業政策白皮書，公布有關數據，促進行業創新，使行業形成理性的預期，也使社會了解行業情況，為行業健康發展創造條件。

7 結語

出租汽車形式多樣、內容廣泛，對不同經營模式的管制模式不盡相同。因此，出租汽車改革必須根據不同地區、不同交易模式設置有針對性的管制框架。當前，出租汽車改革應在國家層面制度的設定下充分發揮地方政府改革積極性，運用移動互聯網技術，以約租車增量帶動巡租車存量改革，實現政府管制與市場發展之間的平衡。

[1]Hodges G R G.Taxi！A Social History of the New York City Cabdriver[M].Baltimore:Johns Hopkins University Press,2009.

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[4]張翔.財產權的社會義務[J].中國社會科學，2012(9)：100-119.Zhang Xiang.On the Social Obligation of Property Rights[J].Social Sciences in China,2012(9):100-119.

[5]張五常.經濟解釋卷四：制度的選擇[M].北京：中信出版社，2014.

[6]韓彪，聶偉，何玲.出租車市場體系研究[M].北京：人民交通出版社，2010.

[7]Cheung S S.A Theory of Price Control[J].Journal of law and Economics,1974,17(1):53-71.

[8]Essential Services Commission of Victoria,Australia.Taxi Fare Review 2007－08[R/OL].2008(2012)[2015-02-10].http://www.esc.vic.gov.au/Taxis/Taxi-fare-review-2007-08.