政府如何支持公私合營(yíng)模式發(fā)展
——20個(gè)歐洲國(guó)家PPP的政府支持情況評(píng)估比較

Koen Verhoest,Ole Helby Petersen,Walter Scherrer,Raden Murwantara Soecipto著，張 帆 譯

(1.安特衛(wèi)普大學(xué)政策系公共行政和管理研究組，比利時(shí)安特衛(wèi)普22000；2.羅斯基勒大學(xué)社會(huì)和全球化系，丹麥羅斯基勒DK-4000；3.薩爾斯堡大學(xué)經(jīng)濟(jì)系和薩爾茨堡歐盟研究中心，奧地利薩爾茨堡95010；4.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100037)

0 引言

過(guò)去幾十年，促進(jìn)公私合營(yíng)模式(Public Private Partnership,PPP)的政策和制度在全世界范圍內(nèi)推廣[1-2]。與此同時(shí)，人們也逐漸意識(shí)到PPP因各國(guó)制度環(huán)境的不同而存在較大差異[3]，且各國(guó)政府對(duì)PPP改革趨勢(shì)的應(yīng)對(duì)方式也非常不同[4-5]。然而，這些國(guó)家的差異性在以往的研究中并未得到充分、系統(tǒng)地體現(xiàn)和考量，主要原因是已有的PPP研究往往基于單一國(guó)家，鮮有比較研究(少量比較研究包括文獻(xiàn)[3,6-9])。然而學(xué)界和政界對(duì)PPP及其實(shí)施的興趣日益濃厚，顯然有必要進(jìn)行比較分析，以便厘清不同國(guó)家PPP政策和制度的差異以及由此導(dǎo)致的不同結(jié)果。

本文研究國(guó)家制度環(huán)境在交通基礎(chǔ)設(shè)施和其他領(lǐng)域PPP發(fā)展中的一些關(guān)鍵因素。重點(diǎn)關(guān)注中央政府如何通過(guò)加強(qiáng)制度來(lái)支持PPP的發(fā)展，包括明確的政策和政治承諾、合適的法律規(guī)范框架以及專門(mén)的PPP配套措施。本文探討以下問(wèn)題：制度理論基礎(chǔ)文獻(xiàn)和實(shí)踐導(dǎo)向文獻(xiàn)認(rèn)為國(guó)家制度環(huán)境的哪個(gè)方面有利于PPP的發(fā)展？不同行政制度的國(guó)家關(guān)于這些制度存在何種程度的差異？政府對(duì)PPP的支持程度不同是否與這些國(guó)家的PPP執(zhí)行程度有關(guān)？

為了回答這些問(wèn)題，針對(duì)20個(gè)歐洲國(guó)家構(gòu)建一個(gè)綜合的PPP政府支持指數(shù)(PPP Governmental Support Index,PPP-GSI)： 1)政策和政治環(huán)境鼓勵(lì)或限制PPP發(fā)展的程度；2)具體的PPP法律和軟性法規(guī)是否已經(jīng)得到應(yīng)用；3)有無(wú)專門(mén)PPP支持安排，如專門(mén)的PPP單位、標(biāo)準(zhǔn)框架和綠色通道①。本文的分析僅限于公眾支持的基礎(chǔ)設(shè)施PPP。這意味著私人機(jī)構(gòu)支持的PPP，例如包括銀行業(yè)、信貸系統(tǒng)和提供私人專業(yè)咨詢，超出本文的研究范圍。后續(xù)PPP研究可以使用從PPP政府支持指數(shù)對(duì)比中獲得的知識(shí)來(lái)研究政策的推廣和轉(zhuǎn)移過(guò)程，以便弄清楚PPP的配套政策、規(guī)章制度和其他安排的推廣以及這些因素如何限制基礎(chǔ)設(shè)施PPP的發(fā)展。

本文結(jié)構(gòu)如下：第一章從制度的角度討論國(guó)家層面的PPP；第二章建立PPP政府支持指數(shù)表明政府對(duì)PPP的支持對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入和推廣PPP的促進(jìn)或阻礙程度；第三章通過(guò)比較分析20個(gè)歐洲國(guó)家，歸納并評(píng)估這些政府支持PPP的異同；第四章探討不同國(guó)家對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP的政府支持與項(xiàng)目執(zhí)行量之間的聯(lián)系；第五章討論P(yáng)PP政府支持指數(shù)的實(shí)用性和局限性，并得出結(jié)論。

1 從制度視角討探國(guó)家層面的PPP環(huán)境

越來(lái)越多的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為，各國(guó)PPP推廣和實(shí)施的不同在相當(dāng)大的程度上受?chē)?guó)家制度和政治環(huán)境的影響，這導(dǎo)致PPP生存土壤的差異[8,29-33]。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新制度理論下，制度被視為社會(huì)結(jié)構(gòu)框架的象征和來(lái)源，能約束和引導(dǎo)社會(huì)行為[34-35]。制度從正式到非正式框架包括公共政策、法律程序框架、其他正式機(jī)制以及共同的社會(huì)認(rèn)知。制度也可以從規(guī)范或認(rèn)知框架中產(chǎn)生，包括適當(dāng)?shù)男袨閮r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、信念體系和意識(shí)形態(tài)，它潛移默化地影響人的行為。本文關(guān)注正式的制度，以便提供一種標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)集，這一數(shù)據(jù)集是從大量的國(guó)家樣本中界定和收集得到，學(xué)者和從業(yè)者認(rèn)為這些數(shù)據(jù)與PPP發(fā)展有關(guān)系。但是，我們也承認(rèn)非正式標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)知框架的重要性，因?yàn)樗鼤?huì)對(duì)公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的行為產(chǎn)生影響。此外，這些框架也支持和塑造了更加正式的制度[8]。但這樣的非正式標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)知框架很難系統(tǒng)地從多個(gè)國(guó)家的研究中反映出來(lái)。

但是，哪種正式制度與PPP的發(fā)展有關(guān)呢？文獻(xiàn)[8,36]建立了一個(gè)框架并以一定的機(jī)制將加強(qiáng)PPP的制度進(jìn)行分類(lèi)，這一機(jī)制能促進(jìn)合法性的建立、相互信任和功能的增強(qiáng)，且能與早期研究聯(lián)系起來(lái)[29,31]。在這些研究中，合法性源自于有利的政治環(huán)境、明確的政策和透明的執(zhí)行程序，而公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的信任則借助于具體的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、公共部門(mén)的清晰角色和事前評(píng)估。PPP的有效管理源自于不同層面的專業(yè)知識(shí)聚集、精密的組織結(jié)構(gòu)、學(xué)習(xí)和知識(shí)拓展體系以及適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)融資機(jī)制。文獻(xiàn)[8]認(rèn)為這一系列機(jī)制是相互聯(lián)系并強(qiáng)化的。

在PPP實(shí)踐中這些機(jī)制非常重要。國(guó)際組織、區(qū)域發(fā)展銀行如亞洲開(kāi)發(fā)銀行(Asian Development Bank)和歐洲投資銀行(European Investment Bank,EIB)，其附屬機(jī)構(gòu)如歐洲PPP專家中心(European PPP Expertise Centre,EPEC)和聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(United Nations Economic Commission for Europe,UNECE)以及與PPP相關(guān)的私人機(jī)構(gòu)[4,37-43]傳播一種PPP的理想制度設(shè)置，包括：1)明確的政策和政治承諾；2)法律法規(guī)條款；3)為加強(qiáng)PPP發(fā)展的支持安排、采購(gòu)合同管理以及標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估。這三種可由政府建立和使用的機(jī)制以及不太受政府直接控制的相關(guān)因素(例如一個(gè)國(guó)家成熟的金融市場(chǎng)、宏觀經(jīng)濟(jì)商務(wù)和投資環(huán)境)決定了國(guó)家PPP的準(zhǔn)備狀態(tài)。

對(duì)公共投資的需求、源于國(guó)際組織和咨詢公司的規(guī)范壓力等其他因素對(duì)國(guó)家政府在建立一個(gè)理想的政府支持PPP時(shí)造成強(qiáng)大的同構(gòu)壓力(isomorphic pressures)[44]。但這些同構(gòu)壓力可能也具有強(qiáng)制性，例如歐盟委員會(huì)(European Commission)和歐盟統(tǒng)計(jì)局(Eurostat)為公共采購(gòu)和公共債務(wù)制定法規(guī)[45]。此外，國(guó)家政府也存在對(duì)PPP運(yùn)行較好國(guó)家進(jìn)行效仿的同構(gòu)壓力，這會(huì)影響將PPP作為公共投資工具的意愿[46]。由于這些同構(gòu)壓力，預(yù)計(jì)PPP政策設(shè)計(jì)和支持安排的政治主體和行政人員的行為具有相似性。然而，如文獻(xiàn)[31]所述，在政策和政治支持、法律框架以及支持安排等方面不同國(guó)家提供政府支持的程度差異很大。

從演變的角度[46-48]，當(dāng)面對(duì)一個(gè)特定國(guó)家的宏觀制度因素，如政治、社會(huì)文化、行政管理歷史和國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融背景等，這些對(duì)PPP制度建設(shè)的國(guó)際和超國(guó)家(Supranational)壓力會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，這也許會(huì)導(dǎo)致各國(guó)之間在PPP政府支持方面的不同反應(yīng)和具體行動(dòng)。這意味著不同政治和文化特征的國(guó)家將以不同方式借鑒國(guó)際傳播的有關(guān)政府支持PPP的思想。理論上，這種思想的轉(zhuǎn)變部分植根于歷史制度主義[49]：國(guó)家政策設(shè)計(jì)的變革存在路徑依賴，國(guó)際規(guī)則必須結(jié)合過(guò)去的行政歷史和政治行政文化才能得到應(yīng)用。盡管關(guān)于PPP的“官方言論”(official rhetoric)可能體現(xiàn)了國(guó)際宣揚(yáng)的教義，然而政策、法規(guī)和支持安排的選擇以及政治家和管理者的行為仍有所不同[50]。因此，不同行政體系的國(guó)家在政府支持PPP方面的政策、法規(guī)和支持安排等存在很大差異。

從這個(gè)角度看，本文在文獻(xiàn)方面做出以下貢獻(xiàn)：1)通過(guò)查閱學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中實(shí)踐資料，界定被國(guó)際組織和咨詢公司認(rèn)為是必要和受歡迎的PPP中政府支持的組成部分。進(jìn)而可以將這些被列在學(xué)術(shù)制度理論文獻(xiàn)中的要素細(xì)分為子要素和可量度的指標(biāo)[8,29,31]。2)建立一個(gè)指數(shù)以便對(duì)行政制度不同的歐洲國(guó)家的PPP政府支持力度進(jìn)行比較，并從演變的角度評(píng)估各國(guó)政府支持力度的差異。3)對(duì)學(xué)術(shù)和實(shí)踐文獻(xiàn)均主張的關(guān)于PPP政府支持力度的不同是否確實(shí)與該國(guó)PPP的執(zhí)行程度有聯(lián)系進(jìn)行了探索性地評(píng)估。

2 從政策、法規(guī)和支持安排層面界定PPP政府支持

本章對(duì)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中提及的使PPP成為可能的正式制度[31]歸納為3個(gè)可證實(shí)和測(cè)量的層面，以便構(gòu)建PPP政府支持指數(shù)。評(píng)估政府支持PPP的發(fā)展主要涉及3個(gè)層面：制定政策和表達(dá)政治承諾，制定法律和監(jiān)管框架，建立支持安排。針對(duì)這幾個(gè)層面如何進(jìn)一步細(xì)化和操作，相關(guān)學(xué)術(shù)資料僅涉及一般性的論述，因此本文將使用由為政府提供指導(dǎo)的國(guó)際組織和咨詢公司所創(chuàng)作的實(shí)踐類(lèi)文獻(xiàn)。

具體的PPP政策和長(zhǎng)期政治承諾，即評(píng)估政府支持PPP的第一個(gè)層面，對(duì)確立PPP作為公共投資工具的合法性非常關(guān)鍵[8]，進(jìn)而促進(jìn)項(xiàng)目的成長(zhǎng)和發(fā)展。文獻(xiàn)中顯示長(zhǎng)期的政策和政治承諾是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成功的一個(gè)關(guān)鍵變量[29,31,51-52]。其次，PPP政策有助于規(guī)范PPP對(duì)其他基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的采購(gòu)選擇以及說(shuō)明采用方案的原因和目標(biāo)。最后，PPP政策能指導(dǎo)和協(xié)調(diào)利益部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)使之建立良好的合作。根據(jù)更為詳細(xì)的實(shí)證類(lèi)文獻(xiàn)，已有和定期更新的PPP詳細(xì)政策文件尤為關(guān)鍵，正如特定PPP項(xiàng)目明確的程序一樣。此外，主要政治團(tuán)體對(duì)PPP長(zhǎng)期穩(wěn)定的具體政治支持也很關(guān)鍵[37,42,53-55]。建議PPP政策涵蓋以下部分：定義和范圍，項(xiàng)目目標(biāo)，協(xié)議原則，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，組織機(jī)構(gòu)建立，執(zhí)行程序和項(xiàng)目審計(jì)[56-57]。

PPP的法律和監(jiān)管框架是評(píng)估政府支持PPP的第二個(gè)層面。研究表明，“硬”、“軟”規(guī)章應(yīng)用于不同國(guó)家PPP[58-59]均可能產(chǎn)生促進(jìn)或抑制其執(zhí)行的作用。此外，文獻(xiàn)顯示，各國(guó)PPP采用的法規(guī)差異較大，一些國(guó)家推出了專門(mén)法律、正規(guī)的融資程序和項(xiàng)目綠色通道，另一些國(guó)家則采取不太正式且較為分散的途徑[3,58]。這一層面涉及PPP明確規(guī)定的法律框架的出臺(tái)和內(nèi)容，以及與PPP相關(guān)的公共采購(gòu)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定[38,55,60]。關(guān)于PPP法律法規(guī)最為詳細(xì)的闡述是歐洲投資銀行[40]和歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行(European Bank for Reconstruction and Development,EBRD)[39]的研究，本文基于此構(gòu)建PPP政府支持指數(shù)的第二層面(見(jiàn)表1)。

評(píng)估政府支持PPP的第三個(gè)層面是PPP的支持安排，其中專門(mén)PPP組織的存在是一個(gè)關(guān)鍵因素。PPP支持安排的作用和功能成為近期研究的重點(diǎn)，這些組織被認(rèn)為是形成國(guó)家和地方制度條件的主要參與者[31,36]。因此，PPP政策的實(shí)施和項(xiàng)目的發(fā)展可能受到這些機(jī)構(gòu)是否存在以及與其職能角色、組織結(jié)構(gòu)、正式授權(quán)、工作程序和制度邏輯相關(guān)工作的影響[7,61]。依據(jù)大量的政策和實(shí)證類(lèi)文獻(xiàn)，支持性制度框架中的相關(guān)要素包括：PPP支持主體的正式組織及其角色，是否存在PPP項(xiàng)目評(píng)估優(yōu)化固定程序，標(biāo)準(zhǔn)化的PPP實(shí)施合同或流程[43,62-63]。

表1 PPP-GSI指數(shù)中PPP政府支持的運(yùn)行Tab.1 Operationalisation of PPP governmental support in the PPP-GSI index

表1列出了評(píng)估政府支持PPP三個(gè)層面的要素，體現(xiàn)了政府直接控制下的PPP政府支持的正式機(jī)制。這將PPP政府支持指數(shù)與那些評(píng)估一個(gè)國(guó)家PPP發(fā)展有利環(huán)境的指標(biāo)區(qū)分開(kāi)，例如PPP完備度(PPP-readiness)[38,42]，PPP成熟度(PPP maturity level)[37]，PPP立法質(zhì)量(quality of PPP legislation)[39-40]。這 3 個(gè)指標(biāo)[37-38,42]涵蓋范圍很廣，包含許多性質(zhì)非常不同的背景因素。文獻(xiàn)[42]對(duì)國(guó)家PPP完備度的評(píng)估包括非PPP相關(guān)問(wèn)題的投資環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和政治支持因素。文獻(xiàn)[38]從金融設(shè)施等6個(gè)層面衡量PPP完備度，但不考慮政府承擔(dān)的PPP項(xiàng)目的政策和政治承諾。文獻(xiàn)[40]的指數(shù)專注于PPP的立法評(píng)估質(zhì)量和實(shí)施效果。文獻(xiàn)[37]的指數(shù)使用一組不同的參數(shù)來(lái)表示PPP項(xiàng)目發(fā)展的成熟度，包括政治環(huán)境、當(dāng)?shù)氐乩怼①Y本市場(chǎng)成熟度和伙伴關(guān)系。

本文表明，一個(gè)國(guó)家的PPP完備度和成熟度不僅指政府支持，而且指不在政府直接控制下的宏觀制度和非制度因素。這些寬泛的概念也涵蓋了非PPP相關(guān)投資環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和資本市場(chǎng)可用率。本文對(duì)PPP政府支持的關(guān)注顯得太集中和狹窄，但避免了將宏觀經(jīng)濟(jì)和金融問(wèn)題不同性質(zhì)的內(nèi)容混為一談。當(dāng)然，這些廣泛的因素并非無(wú)關(guān)緊要，但是更需要了解政府直接控制的要素與政府很難影響的要素之間的差異。在這方面，既有的4個(gè)指數(shù)沒(méi)有一個(gè)能夠包含PPP政府支持的所有方面，因此政策和政治承諾、監(jiān)管框架和PPP支持安排共同構(gòu)成政府促進(jìn)PPP最直接的手段。

3 數(shù)據(jù)收集與驗(yàn)證

針對(duì)20個(gè)具有不同政治行政傳統(tǒng)和體制的歐洲國(guó)家，比較政府對(duì)PPP的支持情況，包括北歐、歐洲大陸、拿破侖一世時(shí)期的拉丁區(qū)、中東歐前共產(chǎn)主義國(guó)家和英美集團(tuán)國(guó)家中的英國(guó)[64]。正如本文在第一章采用制度和演變視角所期望的，行政制度的差異能夠反映政府對(duì)PPP的支持程度。此外，由于大多數(shù)國(guó)家是歐盟成員國(guó)，或與歐盟有密切聯(lián)系(瑞士)，因此可以預(yù)見(jiàn)法律和監(jiān)管框架具有協(xié)調(diào)效應(yīng)。基于數(shù)據(jù)收集的局限性，本文未能包括一些PPP方面很重要的國(guó)家，例如愛(ài)爾蘭、西班牙和波蘭。

指標(biāo)構(gòu)建、評(píng)估和數(shù)據(jù)收集源于歐洲科學(xué)技術(shù)合作行動(dòng)TU1001(COST TU1001 Action)交通領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。數(shù)據(jù)收集工作分配給各國(guó)家的團(tuán)隊(duì)，提供基于對(duì)立法、政策文件、其他文件和選定訪談分析的國(guó)家檔案。國(guó)家檔案包括敘述性內(nèi)容[5,65]、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)包和表1中列出的指標(biāo)。使用國(guó)家工作團(tuán)隊(duì)的優(yōu)勢(shì)在于數(shù)據(jù)收集是由具有很深的國(guó)家制度和實(shí)踐背景知識(shí)的研究者執(zhí)行。背景知識(shí)在比較研究中起關(guān)鍵作用(同時(shí)也是出于語(yǔ)言問(wèn)題)，有助于確保有效性和可靠性。國(guó)家團(tuán)隊(duì)工作的缺點(diǎn)集中在數(shù)據(jù)收集時(shí)的變化風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)告高度個(gè)體化國(guó)家數(shù)據(jù)的方式差異。本文試圖通過(guò)聯(lián)合研討會(huì)(joint seminars)解決這一問(wèn)題，大多數(shù)國(guó)家代表參與并解決國(guó)家之間觀念上的主要差異，并詳細(xì)解釋模板中的每一項(xiàng)，為國(guó)家工作團(tuán)隊(duì)提供詳細(xì)的指導(dǎo)方針。國(guó)家工作團(tuán)隊(duì)交付數(shù)據(jù)的完整性和一致性受到檢查，如果有必要?jiǎng)t要求其提供額外數(shù)據(jù)或說(shuō)明。這一過(guò)程產(chǎn)生了20個(gè)國(guó)家的指標(biāo)，這些指標(biāo)最后的編碼由3名成員獨(dú)立完成，以避免潛在的偏見(jiàn)造成的解釋與編碼數(shù)據(jù)之間的差異，隨后開(kāi)展進(jìn)一步討論以便用于計(jì)算PPP政府支持指數(shù)。

政治承諾和建立PPP政府支持的過(guò)程隨時(shí)間而變化(例如，英國(guó)等一些國(guó)家原本有成熟的PPP政策和單位卻將其改革甚至撤除)。部分一級(jí)指標(biāo)或二級(jí)指標(biāo)試圖把握隨時(shí)間的變化規(guī)律(參見(jiàn)政策和政治承諾指標(biāo)和是否具備PPP單位)，但是在大多數(shù)層面，PPP政府支持指數(shù)主要是靜態(tài)的且基于2013年4月的情形。盡管權(quán)利的分散決定了國(guó)家結(jié)構(gòu)，然而國(guó)家數(shù)據(jù)通常是指中央政府層面的情況③。最后，PPP政府支持指數(shù)的3個(gè)層面權(quán)重相同，其二級(jí)指標(biāo)也被賦予均等的權(quán)重。國(guó)際學(xué)術(shù)文獻(xiàn)對(duì)“組成”(composed)指數(shù)選擇非加權(quán)計(jì)算[66]，鑒于很難估計(jì)精確權(quán)重，本文對(duì)政府支持PPP不同的方面和指標(biāo)均衡分配權(quán)重。各國(guó)內(nèi)部和各國(guó)之間不同的公共和私人機(jī)構(gòu)對(duì)各自的要素和重要性評(píng)估具有顯著區(qū)別。學(xué)術(shù)文獻(xiàn)尚未達(dá)到一個(gè)使我們能夠提取不同層面相對(duì)重要性的階段。

為了克服這一問(wèn)題并測(cè)試國(guó)家排名和分類(lèi)的可靠性，本文對(duì)所有PPP政府支持指數(shù)的3個(gè)層面進(jìn)行聚類(lèi)分析。結(jié)果表明，通過(guò)非加權(quán)計(jì)算結(jié)果得到的PPP政府支持指數(shù)國(guó)家排名和分類(lèi)非常可信。

表2 20個(gè)歐洲國(guó)家的PPP政府支持指數(shù)Tab.2 PPP-GSI for 20 European Countries

4 20個(gè)國(guó)家的PPP政府支持情況比較

PPP政府支持指數(shù)涵蓋了第二章提到的評(píng)估政府支持的3個(gè)層面。各項(xiàng)具體指數(shù)得分和整體指數(shù)得分見(jiàn)表2。

在PPP項(xiàng)目的政策和政治承諾層面，指數(shù)得分最高的是英國(guó)、德國(guó)、荷蘭(均為3.7)和比利時(shí)-弗蘭德斯(為3.0)。中等程度的承諾(＞2.0～2.9)包括瑞士、丹麥、希臘、意大利和葡萄牙，而剩下50%的國(guó)家的政策和政治承諾處于較低層次(≤2.0)。比利時(shí)、瑞士、捷克共和國(guó)、丹麥、荷蘭、英國(guó)和德國(guó)存在一個(gè)總體顯著的PPP政策框架，希臘、荷蘭、英國(guó)和德國(guó)存在一個(gè)總體顯著的PPP程序。隨著時(shí)間的推移，比利時(shí)、意大利、葡萄牙、德國(guó)和荷蘭可以觀察到高水平的政治支持。英國(guó)近幾年對(duì)PPP的政策支持力度在下降，但相比其他國(guó)家仍然很高④。只有荷蘭、英國(guó)和德國(guó)政策和政治支持層面的3個(gè)二級(jí)指標(biāo)得分均高于3.0，而奧地利、愛(ài)沙尼亞、法國(guó)、塞爾維亞、斯洛文尼亞、瑞典、塞浦路斯、芬蘭3個(gè)二級(jí)指標(biāo)得分均不高于2.0。在得分低于捷克共和國(guó)的瑞士，已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)總體的PPP政策框架，但既沒(méi)有PPP程序也沒(méi)有對(duì)PPP的政治支持。相反，希臘除了沒(méi)有一般的PPP政策框架，只有中等程度的PPP政治支持，卻存在一個(gè)顯著的PPP程序。

在法律和監(jiān)管框架層面，表2顯示分?jǐn)?shù)的差異不大，因?yàn)閲?guó)家的法律系統(tǒng)通常將PPP作為一類(lèi)合同，且已包含在國(guó)家民法中；而且樣本中的所有國(guó)家都遵循歐盟公共采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，因此差異縮小。歐盟在公共采購(gòu)上的指令確實(shí)成為了強(qiáng)制性的同構(gòu)壓力(見(jiàn)第一章)。法國(guó)、希臘、葡萄牙和塞爾維亞已經(jīng)起草了一份具體的PPP法律或特許權(quán)法。捷克共和國(guó)、塞浦路斯和意大利提供了非常全面的法律框架，規(guī)定程序和私人合營(yíng)伙伴的選擇標(biāo)準(zhǔn)，以及在特殊情況下的非競(jìng)爭(zhēng)性程序、審查程序、合同終止事件、賠償條款和政府收費(fèi)條款[18]。英國(guó)得分低也許歸因于其基于普通法的法律體系。PPP和PFI由一般的公眾采購(gòu)法律框架調(diào)節(jié)，沒(méi)有專門(mén)的PPP或特許權(quán)法可用。其他規(guī)定，例如程序非應(yīng)標(biāo)建議書(shū)、合同終止、賠償和收取費(fèi)用，并無(wú)法律規(guī)定但出現(xiàn)在各種文件中，不具備英國(guó)財(cái)政部(HM Treasury)授權(quán)的法律地位。丹麥和愛(ài)沙尼亞的法律和監(jiān)管框架可能是發(fā)展最差的。丹麥沒(méi)有涵蓋所有行業(yè)的專門(mén)的PPP采購(gòu)法，但丹麥的建筑立法于2004年在國(guó)家層面做出改變，要求所有由中央政府機(jī)構(gòu)代理的建筑項(xiàng)目必須考慮PPP的渠道。

在PPP支持安排層面，20個(gè)國(guó)家的指數(shù)差異很大。法國(guó)、荷蘭、英國(guó)和德國(guó)4個(gè)國(guó)家已開(kāi)展相當(dāng)廣泛的PPP支持安排(不低于3.0分)。“英國(guó)伙伴”(Partnership UK)是最大和最商業(yè)化的全球化PPP支持單位，其為財(cái)政部和私人機(jī)構(gòu)之間的合資企業(yè)，發(fā)展黃金時(shí)期擁有約75名員工；自其2011年關(guān)閉，有另外2個(gè)PPP單位產(chǎn)生。葡萄牙和比利時(shí)-弗蘭德斯PPP支持安排層面的3個(gè)二級(jí)指標(biāo)中2個(gè)得分很高。8個(gè)國(guó)家的得分低于2.0，說(shuō)明PPP支持安排的薄弱或不具備。奧地利于2007年建立了“PPP評(píng)價(jià)中心”(PPP Competence Centre)，由于國(guó)家層面的政策轉(zhuǎn)變和金融危機(jī)2008年便停用(實(shí)質(zhì)上等于關(guān)閉)了。丹麥于2004年在中央政府層面成立了一個(gè)資源有限的PPP認(rèn)知中心，由于資金匱乏于2009年關(guān)閉，PPP聯(lián)絡(luò)點(diǎn)于2010年重新啟動(dòng)。愛(ài)沙尼亞、瑞典和芬蘭始終沒(méi)有運(yùn)營(yíng)專門(mén)的PPP單位，也缺失其他支持安排，因此在這一層面得分最低。

由PPP政府支持指數(shù)的整體得分可知(見(jiàn)表2)，英國(guó)得分最高(3.0)；荷蘭、德國(guó)、比利時(shí)-弗蘭德斯、希臘和葡萄牙的得分為2.5～2.9；意大利、捷克共和國(guó)、瑞士和法國(guó)的得分為2.0～2.4；而奧地利、丹麥、愛(ài)沙尼亞、塞爾維亞、斯洛文尼亞、瑞典、塞浦路斯、芬蘭、斯洛伐克共和國(guó)和匈牙利得分均低于2.0。這4組國(guó)家有著不同程度的政府支持，這似乎與以地理或政治行政文化分類(lèi)的結(jié)果不相匹配(例如拉丁區(qū)、歐洲大陸和英美集團(tuán)國(guó)家)。唯一例外的是，樣本中北歐國(guó)家的PPP政府支持指數(shù)得分均低于2.0。一項(xiàng)運(yùn)用聚類(lèi)分析的魯棒性(Robustness)測(cè)試支持了PPP政府支持指數(shù)得分的國(guó)家排名，結(jié)果顯示：

第一，不同的PPP政府支持行為并非配套出現(xiàn)。英國(guó)、荷蘭、德國(guó)和比利時(shí)-弗蘭德斯等國(guó)家在政策和政治支持層面的得分高但不一定在其他層面得分也高。奧地利、愛(ài)沙尼亞、芬蘭和瑞典等國(guó)家在所有3個(gè)層面的得分均相對(duì)較低(小于2.0)，這表明這些國(guó)家政府對(duì)PPP的支持相對(duì)有限。包括瑞士、捷克共和國(guó)、法國(guó)和意大利在內(nèi)的大部分國(guó)家似乎已經(jīng)推出了適度的政府機(jī)構(gòu)支持PPP制度。不考慮法國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直擁有特許權(quán)傳統(tǒng)，其雖然在法律和支持安排方面得分較高，但是缺少具體的PPP政策文件。

第二，國(guó)家之間在PPP政策和支持安排層面差異最大，而在法規(guī)層面差異卻很小，這是由于受到歐盟采購(gòu)法規(guī)強(qiáng)制協(xié)調(diào)的影響。

第三，PPP政策層面和支持安排層面往往是正相關(guān)的。有明確的政策框架、PPP程序和強(qiáng)有力政治承諾的政府(例如比利時(shí)、荷蘭和英國(guó))相比缺乏明確的政策和政治承諾的政府(例如捷克共和國(guó)和瑞典)，往往有更為詳細(xì)的支持安排。此外，PPP政府支持指數(shù)表明具有政府明確的政策和政治承諾的PPP無(wú)須詳細(xì)的法律框架加以促進(jìn)。指示性的結(jié)論是這20個(gè)歐洲國(guó)家的具體政策與支持安排或法律框架之間的關(guān)系并不緊密。

5 PPP政府支持指數(shù)與PPP執(zhí)行之間的關(guān)系

PPP政府支持指數(shù)顯示，政府確實(shí)對(duì)PPP投入了支持，只是程度不同。觀察中發(fā)現(xiàn)一個(gè)令人困惑的問(wèn)題，即政府支持是否有用：相比對(duì)PPP政府支持投資較低的國(guó)家，對(duì)PPP政府支持越大的國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施或PPP交通項(xiàng)目的執(zhí)行量也越大嗎？大量的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和實(shí)踐文件都做出這樣的假設(shè)。本文進(jìn)行一項(xiàng)探索性分析來(lái)檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)PPP的支持程度(及類(lèi)型)與其PPP的活躍度之間的協(xié)方差。這些分析為將來(lái)的研究提供基礎(chǔ)。然而，PPP研究人員普遍認(rèn)同不存在對(duì)各國(guó)長(zhǎng)期普適的PPP活躍度(即項(xiàng)目數(shù)量、交易額及投資份額)對(duì)比數(shù)據(jù)。

目標(biāo)數(shù)據(jù)源應(yīng)可以提供PPP項(xiàng)目數(shù)量和交易額的長(zhǎng)期數(shù)據(jù)，并向歐洲投資銀行資助的項(xiàng)目分享項(xiàng)目明細(xì)。EPEC 2010—2012年最新數(shù)據(jù)庫(kù)[67-69]是唯一公開(kāi)可利用且符合要求的數(shù)據(jù)源。由于PPP活躍度數(shù)據(jù)比本文構(gòu)建的PPP政府支持指數(shù)涵蓋的時(shí)間跨度短，所以為了建立二者的關(guān)系，20世紀(jì)90年代的PPP活躍度數(shù)據(jù)未被包含在分析范圍內(nèi)。另一個(gè)需要注意的是，文獻(xiàn)[67-69]報(bào)告的重點(diǎn)是國(guó)家層面的PPP項(xiàng)目，而地方項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)不夠系統(tǒng)，而且EPEC只提供本文原始樣本中11個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)。然而，這組數(shù)據(jù)似乎是歐洲相對(duì)最系統(tǒng)的數(shù)據(jù)源，因此盡管意識(shí)到這些數(shù)據(jù)的局限性和由此造成的分析的初步性，本文仍然選用該數(shù)據(jù)。

依據(jù)2010—2012年完成的項(xiàng)目(項(xiàng)目數(shù)量和交易額)⑤，本文比較國(guó)家層面啟動(dòng)的PPP項(xiàng)目的政府支持指數(shù)及其分項(xiàng)指數(shù)。表3展示了完成的PPP項(xiàng)目的絕對(duì)數(shù)量和交易額(百萬(wàn)歐元)以及完成的PPP交易額與GDP總額的比值，GDP數(shù)據(jù)來(lái)自EPEC提供的2010—2012年11個(gè)歐洲國(guó)家GDP的(不完全)數(shù)據(jù)。EPEC處理的項(xiàng)目具有以下特點(diǎn)：1)設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)(Design-Build-Finance-Operate,DBFO)或設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-維護(hù)(Design-Build-Finance-Maintain,DBFM)或特許權(quán)約定，其特征是公私部門(mén)建設(shè)要素、公共服務(wù)過(guò)程和真正做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；2)2010—2012年通過(guò)“項(xiàng)目融資”的交易資金全部到位；3)交易價(jià)值至少為1 000萬(wàn)歐元。

從表3可以看出，英國(guó)的PPP政府支持指數(shù)得分很高，2010—2012年英國(guó)完成97個(gè)PPP交易。完成的PPP交易量占英國(guó)GDP的0.22%，與大多數(shù)國(guó)家相比這一比例更高，但是相對(duì)比利時(shí)、法國(guó)和葡萄牙所占的比例要低(得分低于3.0)。由于英國(guó)的PFI活動(dòng)始于20世紀(jì)80年代，因此所研究的時(shí)間段內(nèi)政治上對(duì)PFI的懷疑開(kāi)始上升，同時(shí)金融危機(jī)對(duì)PPP項(xiàng)目完成的數(shù)量和份額造成影響[23]。

表3 PPP政府支持指數(shù)與EPEC的PPP活躍度數(shù)據(jù)之間的關(guān)系Tab.3 Linking the PPP-GSI with EPEC PPP activity data

荷蘭、德國(guó)、比利時(shí)-弗蘭德斯和葡萄牙的PPP政府支持指數(shù)得分為2.5～2.9。荷蘭政府從英國(guó)引入PPP的概念，并于1989年開(kāi)展2 個(gè)項(xiàng)目(Wijkertunnel and Noordtunnel)[19]；盡管有政府大力支持，2010—2012年卻僅完成7個(gè)項(xiàng)目，占GDP的0.10%(這接近PPP政府支持指數(shù)得分更低的瑞典)。

德國(guó)在21世紀(jì)初期開(kāi)始發(fā)展PPP[27]，2010—2012年共完成36個(gè)PPP項(xiàng)目，占GDP的0.02%。比利時(shí)-弗蘭德斯2003年才通過(guò)PPP法律，2004年政府換屆使得PPP政府支持有所增長(zhǎng)[11,71-72]，2010—2012年，完成的14個(gè)PPP項(xiàng)目平均份額占GDP的0.24%。葡萄牙鐵道部門(mén)自20世紀(jì)90年代初便將特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第一部關(guān)于PPP的專門(mén)立法于2003年通過(guò)[20]；雖然很多項(xiàng)目在2010年之前完成，但是2010—2012年僅有4個(gè)項(xiàng)目完成，占GDP的0.6%。

法國(guó)、意大利和捷克共和國(guó)的PPP政府支持指數(shù)得分為2.0～2.4，法國(guó)2010—2012年完成60個(gè)項(xiàng)目，占GDP的0.27%。雖然20世紀(jì)50年代以來(lái)，大量高速公路的建設(shè)使用了特許權(quán)，然而1993年P(guān)PP的現(xiàn)代模式(如公共服務(wù)授權(quán))才被引入，合伙制合同的引入則更晚[16]。意大利2010—2012年僅完成6個(gè)PPP項(xiàng)目，占GDP的0.03%。在捷克共和國(guó)，PPP作為一種擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資的工具于2004年受到社會(huì)民主黨政府的歡迎[13]，但整體上政府支持和PPP活躍度仍然表現(xiàn)一般。

最后，丹麥、芬蘭和瑞典的PPP得分低于2.0。在丹麥，PPP概念于1999年被財(cái)政部正式引入[14]，但活躍度較低；2010—2012年完成的PPP項(xiàng)目平均份額僅占GDP的0.03%。芬蘭于1990年首次采用PPP作為一種手段解決資本投資缺口[25]；2010—2012年僅有1個(gè)PPP項(xiàng)目，占GDP的0.05%。瑞典2010—2012年僅完成一個(gè)大型PPP項(xiàng)目(占該時(shí)期GDP的0.09%)，表明其在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域利用PPP作為政府采購(gòu)計(jì)劃或合營(yíng)模式的經(jīng)驗(yàn)有限[22]。

綜上所述，根據(jù)EPEC的數(shù)據(jù)，葡萄牙、法國(guó)、比利時(shí)-弗蘭德斯和英國(guó)等國(guó)家2010—2012年完成的PPP項(xiàng)目份額占GDP的比例不少于0.20%。有趣的是，這些國(guó)家不斷加強(qiáng)PPP的制度環(huán)境建設(shè)，這反映在PPP政府支持指數(shù)的得分上(2.4～3.0)。2010年葡萄牙實(shí)施PPP的項(xiàng)目約占GDP的1.75%，但由于金融危機(jī)的影響，隨后幾年P(guān)PP活躍度有所下降。PPP項(xiàng)目完成份額與GDP的比值最高的分別為法國(guó)2011年0.54%和英國(guó)2012年0.28%。并非所有指數(shù)得分高于2.0的國(guó)家在這一時(shí)期都有相對(duì)較高的PPP投資量：德國(guó)和荷蘭的PPP政府支持指數(shù)得分為2.9，但是PPP份額分別僅占GDP的0.02%和0.10%；意大利的PPP政府支持指數(shù)得分為2.2，PPP份額僅占GDP的0.03%。PPP政府支持指數(shù)得分低于2.0的國(guó)家則如預(yù)期一樣，丹麥、芬蘭和瑞典相比于GDP，僅表現(xiàn)出中等程度的PPP執(zhí)行量。

政府對(duì)PPP的支持與PPP項(xiàng)目執(zhí)行量之間似乎是正相關(guān)的，但是聯(lián)系較弱。PPP政府支持指數(shù)作為一個(gè)國(guó)家PPP強(qiáng)化制度框架的近似表征，與PPP執(zhí)行量之間的統(tǒng)計(jì)學(xué)聯(lián)系較弱：PPP政府支持指數(shù)與PPP相對(duì)GDP的比值之間的相關(guān)系數(shù)是0.31，其與PPP項(xiàng)目數(shù)量之間的相關(guān)系數(shù)是0.58。當(dāng)解釋這一不夠顯著的關(guān)系時(shí)，必須考慮到初步測(cè)試工作僅使用3年的不完整EPEC數(shù)據(jù)這一局限性。例如，德國(guó)和意大利的EPEC數(shù)據(jù)僅獲取了國(guó)家層面的PPP活躍度，可能系統(tǒng)地低估了PPP的活躍度，因?yàn)榇罅康腜PP項(xiàng)目發(fā)生在地方層面。

6 結(jié)論

本文為理論和實(shí)踐文獻(xiàn)做出了許多貢獻(xiàn)，同時(shí)為PPP政策制定者提供見(jiàn)解，本章將提出未來(lái)研究的方向。本文首要目標(biāo)是通過(guò)分析20個(gè)國(guó)家的政府支持指數(shù)來(lái)提供一個(gè)PPP制度框架的關(guān)鍵因素比較性概覽。研究的出發(fā)點(diǎn)是國(guó)際組織和咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家政府施以規(guī)范壓力，敦促其創(chuàng)建能促進(jìn)PPP發(fā)展的適當(dāng)規(guī)范制度。在有關(guān)制度的文獻(xiàn)中列舉的那些受政府控制的正式制度旨在加強(qiáng)合法性、信任度和能力[8]，被作為PPP政府支持指數(shù)的核心因素。這些因素包括明確的PPP政策、方案和持續(xù)明確的政治支持、合適的法律法規(guī)框架以及一系列PPP支持安排。這些層面的操作基于國(guó)際組織發(fā)布的規(guī)范性文件。該指數(shù)還旨在通過(guò)嘗試掌握因素長(zhǎng)期的演變規(guī)律(例如政治支持的演變)提供一些動(dòng)態(tài)視角。目前的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)缺乏這樣可比較的指數(shù)。

相比其他評(píng)估PPP強(qiáng)化環(huán)境的指數(shù)，政府支持指數(shù)在深度和廣度上有所不同。當(dāng)政府在PPP項(xiàng)目中充當(dāng)支持角色時(shí)，政府支持指數(shù)較其他指數(shù)具有更大的包容性。但是它不包括與PPP沒(méi)有具體聯(lián)系且僅部分受到國(guó)家政府影響的宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政特性。

另一個(gè)貢獻(xiàn)是，盡管在國(guó)際規(guī)范(或強(qiáng)制)壓力下，本文的分析依據(jù)政府的支持程度將國(guó)家劃分為不同組別，正如基于演變的視角所期望的那樣。歐洲國(guó)家在政策和PPP支持安排方面有很大不同，但由于受歐盟采購(gòu)法強(qiáng)制調(diào)和的影響，法律法規(guī)框架差異較小。此外，對(duì)PPP發(fā)展具有明確政策和政治支持的政府將會(huì)著力制定詳細(xì)的支持安排，但在PPP具體法律法規(guī)方面并非如此。

基于演變的視角，可以預(yù)見(jiàn)政府對(duì)PPP模式支持的不同受到國(guó)家特定的宏觀制度和宏觀經(jīng)濟(jì)因素的間接影響。因此，在解釋和理解政府的支持行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)家更宏觀的特征。一種可能的途徑是分析擁有特別行政傳統(tǒng)的國(guó)家其政府政策、法規(guī)和支持安排的詳細(xì)程度[64]。具有英美集團(tuán)和北歐行政傳統(tǒng)的國(guó)家相比具有拿破侖和日耳曼行政傳統(tǒng)的國(guó)家更早接受新公共管理(New Public Management,NPM)理念的熏染且程度更深[46]。同樣，公眾管理的研究發(fā)現(xiàn)，具有某些社會(huì)特征的國(guó)家更易于創(chuàng)新和進(jìn)行公共服務(wù)的改革[73-74]。

然而，本文對(duì)國(guó)家的聚類(lèi)分析表明國(guó)家的行政制度傳統(tǒng)與PPP的政府支持間沒(méi)有直接聯(lián)系。因此，未來(lái)對(duì)PPP政府支持的研究應(yīng)著重特定宏觀制度因素相互作用的影響，例如政治[75-76]、文化和行政改革傳統(tǒng)[77](參見(jiàn)文獻(xiàn)[78]關(guān)于另一個(gè)領(lǐng)域的研究)。宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政特征也應(yīng)該包括在分析中(包括經(jīng)濟(jì)類(lèi)型學(xué)，見(jiàn)文獻(xiàn)[79])。國(guó)家為支持PPP的發(fā)展是否應(yīng)該維持高負(fù)債率并進(jìn)行更多的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)投資？進(jìn)一步的研究是必要的，但作者的初步分析表明高水平的政府債務(wù)與PPP的政府支持正相關(guān)。

本文的第三個(gè)貢獻(xiàn)是結(jié)合學(xué)術(shù)及實(shí)踐類(lèi)文獻(xiàn)的基本假設(shè)陳述了為PPP發(fā)展配備的PPP相關(guān)制度。基于當(dāng)前有限的PPP執(zhí)行量方面的比較數(shù)據(jù)進(jìn)行分析表明，政府對(duì)PPP支持的程度(即PPP政府支持指數(shù))與國(guó)家PPP執(zhí)行的程度存在正相關(guān)關(guān)系，但是并不直觀。低水平的政府支持似乎確與較弱的PPP活躍度相關(guān)。然而，2010—2012年，并非所有具有高水平政府支持的國(guó)家的PPP活躍度都高。在荷蘭等一些國(guó)家，雖然PPP項(xiàng)目受到政府制度、政策及法律框架的大力支持，但是PPP的實(shí)際執(zhí)行量卻很低。

然而，本文揭示的結(jié)論可能表明：政府支持對(duì)解釋一個(gè)國(guó)家的PPP活躍度可能是必要因素，而非充分因素。當(dāng)然，在觀察過(guò)程中許多其他因素可能會(huì)影響PPP的實(shí)施。其中一個(gè)原因是正式制度可能因面子工程和適當(dāng)性(appropriateness)這類(lèi)原因被接受，這對(duì)實(shí)際態(tài)度和進(jìn)程毫無(wú)意義。在制度方面，行動(dòng)者可能采取改革的方式自我合法化，但這些改革與其實(shí)際決策行為脫節(jié)[44,80]。事實(shí)上，局限性可以解釋分析得到的這些結(jié)論。首先，政府支持高度發(fā)達(dá)的一些國(guó)家在研究周期內(nèi)顯示出相當(dāng)弱的PPP活躍度，主要原因很可能是國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)以及投資環(huán)境受2008年金融危機(jī)的影響[81]。其次，另一個(gè)因素是2010年前的PPP總活躍量，這造成2010—2012年的起點(diǎn)不同。政府支持只是眾多復(fù)雜、相互作用的原因中的一個(gè)因素，并非政府支持的所有因素都同樣重要。再次，未來(lái)對(duì)政府支持PPP項(xiàng)目具體因素的研究可能需要尋找一種更精細(xì)的方式。例如，引人注目的是有更廣泛政府支持的國(guó)家(如英國(guó)和荷蘭)，將PPP單位在垂直管理中由中央向下分散。也許，早期的PPP中央單位功能性更強(qiáng)，本質(zhì)上是一個(gè)政策推進(jìn)器。但隨著各國(guó)PPP發(fā)展不斷成熟，PPP中央單位的功能從政策推廣向?qū)嵤┻\(yùn)作轉(zhuǎn)移，這需要能力素質(zhì)更高的直線部門(mén)(line departments)。然而，這一理論在荷蘭的應(yīng)用或?qū)⒉煌谄湓谟?guó)的應(yīng)用，因?yàn)楸M管荷蘭有長(zhǎng)期政策評(píng)估，但PPP項(xiàng)目非常少。

PPP的進(jìn)一步研究應(yīng)該探索結(jié)合不同國(guó)家行政文化的非正式制度及其對(duì)不同國(guó)家PPP執(zhí)行量的影響。未來(lái)的PPP研究還應(yīng)該了解如何在跨國(guó)家和地方政府層面為PPP活動(dòng)共同建立一個(gè)在國(guó)家、跨國(guó)家和各級(jí)地方政府下的多層次的管理框架。此外，與銀行業(yè)、信貸系統(tǒng)和專業(yè)咨詢公司相關(guān)的私人機(jī)構(gòu)的支持也是國(guó)家制度性的PPP支持體系的重要組成部分。審視私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的貢獻(xiàn)具有重要意義，盡管其已經(jīng)超出本文的研究范圍。最后根據(jù)對(duì)PPP支持體系與PPP運(yùn)作潛在聯(lián)系的理解，同樣有必要分析PPP制度支持與社會(huì)相關(guān)利益群體價(jià)值創(chuàng)造的數(shù)據(jù)之間的關(guān)系。

聲明：作者不存在潛在利益沖突。

注釋：

①這一分析框架基于COST Action TU 1001項(xiàng)目中的AWG1有關(guān)交通PPP項(xiàng)目的內(nèi)容構(gòu)建。國(guó)家信息來(lái)源于文獻(xiàn)[10-28]。

②現(xiàn)行立法是否包括以下規(guī)定和程序？通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序確定私營(yíng)合作方，特殊情況下的非競(jìng)爭(zhēng)程序，非應(yīng)標(biāo)建議書(shū)的程序，復(fù)查程序，合同終止事件，賠償條款，政府收費(fèi)或繳費(fèi)規(guī)定，公共權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)借貸方或替換私營(yíng)合作方具有支持、監(jiān)管和介入權(quán)。

③比利時(shí)是一個(gè)例外，弗蘭德斯(Flanders)之外的地區(qū)幾乎沒(méi)有PPP項(xiàng)目。弗蘭德斯向聯(lián)邦政府和地方傳播其專業(yè)技術(shù)和制度框架，這不同于德國(guó)、奧地利等聯(lián)邦制國(guó)家仍然有中央政府主持。弗蘭德斯的數(shù)據(jù)將代表比利時(shí)，因?yàn)槎鄶?shù)機(jī)動(dòng)化政策都不包括地方政府的權(quán)限，自制及財(cái)政獨(dú)立的地方政府尤其強(qiáng)大。

④在重新評(píng)估2012年的民間主動(dòng)融資(Private Finance Initiative,PFI)、PPP過(guò)程之后，新的PPP形式被發(fā)布，旨在使政府成為PPP公共設(shè)施項(xiàng)目的合作投資方。

⑤未考慮尚處于投標(biāo)或協(xié)商階段的項(xiàng)目。

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