重慶市5大功能區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究

鄒 蜜， 孫 陽(yáng)， 李妍均

(1.外生成礦與礦山環(huán)境重慶市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室(重慶地質(zhì)礦產(chǎn)研究院)，重慶 400042；2.煤炭資源與安全開(kāi)采國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重慶研究中心，重慶 400042；3.重慶市國(guó)土資源和房屋管理局，重慶 400015)

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重慶市5大功能區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究

鄒 蜜1, 2， 孫 陽(yáng)3， 李妍均1, 2

(1.外生成礦與礦山環(huán)境重慶市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室(重慶地質(zhì)礦產(chǎn)研究院)，重慶 400042；2.煤炭資源與安全開(kāi)采國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重慶研究中心，重慶 400042；3.重慶市國(guó)土資源和房屋管理局，重慶 400015)

摘要重慶市結(jié)合主體功能定位，將全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)5個(gè)功能區(qū)域。該研究將都市功能核心區(qū)與都市功能拓展區(qū)合并為都市功能核心區(qū)及拓展區(qū)，分析了當(dāng)前重慶市5大功能區(qū)的土地利用現(xiàn)狀、特點(diǎn)，從功能區(qū)的戰(zhàn)略定位要求出發(fā)，提出了各個(gè)功能區(qū)的土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞5大功能區(qū)；土地利用；戰(zhàn)略研究；重慶

00029)。

土地利用戰(zhàn)略研究是在綜合分析土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求下，根據(jù)所擁有的土地資源制定土地利用戰(zhàn)略，指導(dǎo)土地利用的方向，以實(shí)現(xiàn)土地資源綜合利用的效益最大化[1]。國(guó)務(wù)院為構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，制定了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，重慶市結(jié)合主體功能定位，將全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)5個(gè)功能區(qū)域。現(xiàn)有的5大功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)對(duì)各區(qū)域功能進(jìn)行了定位，但沒(méi)有針對(duì)5大功能區(qū)各區(qū)域自身建設(shè)特色及土地資源稟賦做出一個(gè)相適應(yīng)的土地利用方向規(guī)劃。筆者秉持“尊重自然、節(jié)約集約利用、生態(tài)優(yōu)先”的原則，按照5大功能區(qū)“人口分布與產(chǎn)業(yè)布局、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)”的建設(shè)要求，分析提出5大功能區(qū)土地利用的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)各區(qū)域土地利用的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

1重慶市5大功能區(qū)土地利用現(xiàn)狀

重慶市位于長(zhǎng)江、嘉陵江交匯處，東鄰湖北、湖南，南靠

貴州，西接四川，北連陜西，是長(zhǎng)江上游最大的經(jīng)濟(jì)中心、西南工商業(yè)基地和水陸交通樞紐[2]。

1.1土地利用結(jié)構(gòu)與布局分析根據(jù)重慶市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2013年末重慶市轄區(qū)土地總面積823.741萬(wàn)hm2，其中，全市農(nóng)用地710.199 萬(wàn)hm2，占總面積的86.22%；建設(shè)用地63.746萬(wàn)hm2，占總面積的7.74%；未利用地49.796萬(wàn)hm2，占總面積的6.04%。由于主城9區(qū)中有多個(gè)行政區(qū)域橫跨都市功能核心區(qū)和都市功能拓展區(qū)，而土地利用的變更調(diào)查是按照行政區(qū)劃來(lái)開(kāi)展的，因此，該研究將都市功能核心區(qū)和都市功能拓展區(qū)合并在一起進(jìn)行土地利用的現(xiàn)狀分析。在5個(gè)功能區(qū)中，農(nóng)用地占區(qū)域總面積比例最大的為渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)，建設(shè)用地占區(qū)域總面積比例最大的為都市功能核心區(qū)及拓展區(qū)；而從表1可以看出，全市建設(shè)用地分布面積最多的為城市發(fā)展新區(qū)，全市農(nóng)用地分布數(shù)量最多的為渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，并且全市55.58%的未利用地都分布在渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。

表1　重慶市5大功能區(qū)土地利用現(xiàn)狀　hm2

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于重慶市國(guó)土資源和房屋管理局。

圖1　重慶市5大功能區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)示意

結(jié)合表1和圖1分析可知，在各個(gè)功能區(qū)中，都市功能核心區(qū)及拓展區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)中建設(shè)用地占比突出，城鎮(zhèn)用地優(yōu)勢(shì)顯著；農(nóng)用地面積在全市范圍內(nèi)分布數(shù)量最少，其中耕地與林地面積相當(dāng)；區(qū)域內(nèi)未利用地面積甚少，僅占全市未利用地總面積的5.01%。城市發(fā)展新區(qū)占有全市不到1/3的土地，卻擁有全市近1/2的耕地面積和建設(shè)用地面積，既是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要區(qū)域，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要區(qū)域。渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)分布的林地面積最多，占全市林地面積的47.19%，其耕地面積和建設(shè)用地面積也較大，僅次于城市發(fā)展新區(qū)。渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)土地利用分布不均衡，農(nóng)用地優(yōu)勢(shì)極為顯著，尤其是該區(qū)林地面積占有土地總面積的60.11%，而交通水利及其他建設(shè)用地所占比重極低。1.2土地利用特點(diǎn)及存在的主要問(wèn)題

1.2.1土地利用結(jié)構(gòu)不均衡，地區(qū)分布差異明顯。分析各個(gè)功能區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)與布局可以看出，全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地的78%分布在都市兩區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，耕地的75%分布在城市發(fā)展新區(qū)和渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，而林地的78%主要分布在渝東南、渝東北地區(qū)。因此，全市各區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)不均衡，地區(qū)分布差異明顯。

1.2.2坡耕地比重較大，耕地質(zhì)量不高。2013年末重慶市耕地面積為245.631萬(wàn)hm2，占全市國(guó)土總面積的29.82%，占全市農(nóng)用地面積的34.55%。從耕地坡度分級(jí)數(shù)據(jù)(圖2)來(lái)看，坡耕地所占耕地總面積比例為85.05%，6°以下的緩坡耕地僅有36.72萬(wàn)hm2，只占全市耕地總面積的14.95%；6°～15°、15°～25°的耕地占全市耕地總面積的比例分別為33.97%、28.40%；全市坡度大于15°的耕地約占耕地總面積的51.08%，而坡度25°以上的陡坡耕地占全市耕地總面積的22.67%。從耕地質(zhì)量等別分析來(lái)看，無(wú)論是自然等別、利用等別還是經(jīng)濟(jì)等別，九、十等耕地為全市分布最多的等別，并且全市中低等(九～十二等)耕地占耕地總量的90%以上；而全市90%以上的高等(七、八等)耕地主要分布在城市發(fā)展新區(qū)，但總量較小，全市耕地整體質(zhì)量不高。

圖2　重慶市耕地坡度分級(jí)示意

1.2.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌不夠，土地節(jié)約集約利用水平低下。2013年末，重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積53.805萬(wàn)hm2，其中，城鎮(zhèn)用地16.830萬(wàn)hm2，主要集中在都市功能核心區(qū)及拓展區(qū)，以城市用地為主；城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)以建制鎮(zhèn)為主。全市農(nóng)村建設(shè)用地35.462萬(wàn)hm2，在都市功能核心區(qū)及拓展區(qū)和渝東南地區(qū)分布的絕對(duì)量較少；但在渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)，農(nóng)村建設(shè)用地占該地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的比重很大，為78%。2013年全市人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地97.13 m2，占人均農(nóng)村建設(shè)用地的33.89%；其中都市功能核心區(qū)及拓展區(qū)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地109.70 m2，占人均農(nóng)村建設(shè)用地的31.13%；而渝東北生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地僅為75.67 m2，占人均農(nóng)村建設(shè)用地的29.09%。由此可看出，全市及各個(gè)功能區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地過(guò)大，土地利用效率低下，農(nóng)村建設(shè)用地閑置、浪費(fèi)與部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺并存，城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)籌不夠，土地節(jié)約集約利用水平低下。

1.2.4土地生態(tài)環(huán)境脆弱，渝東南、渝東北地區(qū)最為突出。重慶是丘陵山地為主，丘陵山地占幅員面積90%以上，平壩不到10%。2013年全市水土流失面積達(dá)3.11 萬(wàn)hm2[3]，占幅員面積的37.75%；全市石漠化總面積89.53萬(wàn)hm2，占幅員面積10.86%，其中，渝東北、渝東南地區(qū)石漠化面積占全市石漠化面積的90%。

25大功能區(qū)發(fā)展定位對(duì)土地利用的要求分析

重慶市科學(xué)劃分5大功能區(qū)，每個(gè)區(qū)域有不同的發(fā)展定位與任務(wù)，在實(shí)現(xiàn)功能上表現(xiàn)出有特色的差異性。5大功能區(qū)差異的進(jìn)一步明確，對(duì)區(qū)域土地利用提出了新的要求。

(1)都市功能核心區(qū)通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能優(yōu)化，大力發(fā)展新興服務(wù)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能，其土地利用強(qiáng)調(diào)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，保障高端綜合服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)用地，以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施的用地需求，禁止新增工業(yè)項(xiàng)目用地，合理布設(shè)綠心、綠帶等城市生態(tài)空間。

(2)都市功能拓展區(qū)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)相互統(tǒng)一來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展功能。與都市核心區(qū)不同，拓展區(qū)更看重在優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、調(diào)整布局的同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)體量的快速增長(zhǎng)[4]。該區(qū)土地利用著力拓展城市發(fā)展規(guī)模，建設(shè)大型居住區(qū)、重要制造業(yè)基地、大型批發(fā)市場(chǎng)等；保護(hù)好“四山”的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)城市綠色生態(tài)空間。

(3)城市發(fā)展新區(qū)被定位為全市人口和產(chǎn)業(yè)的主要集聚區(qū)，是全市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，在“四化”進(jìn)程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌功能[5]。因此該區(qū)土地的利用應(yīng)首先保障“四化”建設(shè)的合理用地需求，同時(shí)保障優(yōu)質(zhì)糧油基地和主城菜籃子基地的用地空間，支持特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地。

(4)渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)是在涵養(yǎng)基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)生態(tài)屏障功能。功能定位要求該區(qū)土地利用重點(diǎn)在保護(hù)與建設(shè)三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)屏障區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等各類(lèi)保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境、保護(hù)耕地的前提下，增加重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)用地的積聚供給；保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，以及優(yōu)勢(shì)資源相關(guān)的特色加工業(yè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地。

(5)渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)的功能定位為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)與重要生物多樣性保護(hù)區(qū)，是在保護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)生態(tài)屏障功能。土地利用的首要任務(wù)是生態(tài)環(huán)境的治理與修復(fù)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治、水土保持、農(nóng)村面源污染防治、石漠化綜合治理、礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。在整個(gè)區(qū)域內(nèi)保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)用地的保護(hù)利用，提高耕地品質(zhì)，開(kāi)發(fā)山地特色農(nóng)業(yè)，發(fā)展特色資源產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富。

35大功能區(qū)土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)

結(jié)合當(dāng)前重慶市土地利用現(xiàn)狀、特點(diǎn)及功能區(qū)的戰(zhàn)略定位要求，各個(gè)區(qū)域的土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)也呈現(xiàn)出差異性。

3.1都市發(fā)展核心區(qū)及拓展區(qū)今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)對(duì)用地的新需求，已不可能通過(guò)大規(guī)模擴(kuò)大用地面積來(lái)滿足，而只能通過(guò)提高土地利用的集約程度，增加土地產(chǎn)出來(lái)滿足[6]。都市功能核心區(qū)和都市功能拓展區(qū)的建設(shè)用地?cái)?shù)量大，布局集中，在國(guó)土面積中占據(jù)了極大的比重，土地利用特色與重點(diǎn)在于精細(xì)安排各項(xiàng)建設(shè)用地。作為中心城區(qū)，城鎮(zhèn)發(fā)展立足于控制總量，優(yōu)化現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)與布局，核心區(qū)應(yīng)采取積極有效的措施，對(duì)禁止性產(chǎn)業(yè)停止立項(xiàng)審批和土地供應(yīng)，清理項(xiàng)目未用土地，整合存量土地，充分挖掘建成區(qū)存量土地潛力，并提升服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)用地比例；拓展區(qū)提升居住用地、工業(yè)用地比例，利用人均農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模較高的特點(diǎn)，將農(nóng)村住宅兼作旅游接待設(shè)施，大力發(fā)展城郊觀光農(nóng)業(yè)旅游。同時(shí)，增強(qiáng)城市綠地、防護(hù)用地等生態(tài)保護(hù)用地的建設(shè)，合理配置城市綠色生態(tài)空間。

3.2城市發(fā)展新區(qū)在全市建設(shè)用地分布面積最多、耕地質(zhì)量最好的城市發(fā)展新區(qū)，城市發(fā)展與保護(hù)耕地任務(wù)并重。區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)園區(qū)用地要重點(diǎn)保障，盡量少占耕地，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，積極推進(jìn)以基本農(nóng)田整理為主的土地整理工作，確保耕地的數(shù)量與質(zhì)量。構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系，做好村鎮(zhèn)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)施遷村并點(diǎn)和村莊改造，引導(dǎo)人口集聚，使村民住宅向小城鎮(zhèn)和中心村集中，鼓勵(lì)和引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，積極對(duì)村莊空閑地、廢宅基地、邊角地進(jìn)行整理復(fù)墾。同時(shí)，按照區(qū)域城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要合理布局生態(tài)保護(hù)用地。

3.3渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)地處三峽庫(kù)區(qū)，是全市農(nóng)用地、未利用地分布數(shù)量最大的區(qū)域。該區(qū)土地利用以生態(tài)涵養(yǎng)為主要發(fā)展方向，首先要積極實(shí)行生態(tài)退耕，對(duì)三峽庫(kù)區(qū)土地征用線至第一道山脊線以內(nèi)坡度15°～25°的耕地、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)的耕地以及坡度大于25°的坡耕地逐步實(shí)施退耕還林，增加林地面積，以減少地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，提高土地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性；其次，加大對(duì)未利用地的開(kāi)發(fā)力度，將土地整理、復(fù)墾工作與水土流失治理結(jié)合起來(lái)，努力提高補(bǔ)充耕地的后備土地資源的數(shù)量和質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境；再次，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌，積極開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，保障中心城市、特色工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)城鎮(zhèn)的建設(shè)用地供給，提高土地節(jié)約集約利用水平。

3.4渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)作為全市少數(shù)民族集聚區(qū)和扶貧開(kāi)發(fā)示范區(qū)，土地利用必須將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，合理規(guī)劃與實(shí)施水土流失與石漠化綜合治理、礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，做好面上保護(hù)、點(diǎn)上開(kāi)發(fā)，保障重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)用地的需求；優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，通過(guò)高山生態(tài)扶貧搬遷引導(dǎo)農(nóng)村人口集聚，縮減農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地，增加區(qū)域內(nèi)交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，增加風(fēng)景名勝旅游設(shè)施用地供應(yīng)，支持大力發(fā)展民俗文化體驗(yàn)和生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)；加強(qiáng)農(nóng)用地的保護(hù)利用和耕地質(zhì)量建設(shè)，利用區(qū)域林地覆蓋面積高的特點(diǎn)，發(fā)展林下特色農(nóng)業(yè)。

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Research on Land Utilization Strategy of Five Functional Areas in Chongqing

ZOU Mi1,2, SUN Yang3, LI Yan-jun1,2(1. Chongqing Key Laboratory of Exogenic Mineralization and Mine Environment, Chongqing Institute of Geology and Mineral Resources, Chongqing 400042; 2. Chongqing Research Center of State Key Laboratory of Coal Resources and Safe Mining, Chongqing 400042; 3. Chongqing Administration of Land, Resources and Housing, Chongqing 400015)

AbstractAccording to the main function positioning, Chongqing City was divided into 5 functional areas, including urban function core area, urban function expansion area, urban development zone, northeast Chongqing ecological conservation development zone, southeast Chongqing ecological protection zone. The urban function core area and expansion area was introduced in combination in this paper. The land use status, features of 5 functional areas of Chongqing were analyzed, the land use strategy objective of each functional area was proposed from demands of strategy positioning.

Key wordsFive functional areas; Land utilization; Strategy research; Chongqing

收稿日期2015-11-30

作者簡(jiǎn)介鄒蜜(1988- )，女，重慶人，工程師，碩士，從事土地利用規(guī)劃與土地資源管理研究。

基金項(xiàng)目重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(cstc2014jccxB

中圖分類(lèi)號(hào)S 27;F 301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2015)36-303-03