土地利用規劃實施中的問題探討——基于重慶市云陽縣土地利用中期評估的探究

易勝果，黃邦琴

(1.重慶市國土資源和房屋勘測規劃院, 重慶400020；2.重慶市平正房地產測量事務所, 重慶 400020)

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土地利用規劃實施中的問題探討
——基于重慶市云陽縣土地利用中期評估的探究

易勝果1，黃邦琴2*

(1.重慶市國土資源和房屋勘測規劃院, 重慶400020；2.重慶市平正房地產測量事務所, 重慶 400020)

摘要以重慶市云陽縣土地利用中期評估為例，通過數據分析、實證研究探討縣級土地利用總體規劃(2006-2020)實施過程中存在的一些具有普遍性和代表性的問題，主要是城市規劃與土地利用總體規劃難以銜接、執行重點項目力度不夠、居民點選址與規劃不符、“征而未供”現象突出、建設用地指標使用過快等，對此，提出相應解決途徑，為規劃后期實施提供決策參考。

關鍵詞土地利用規劃；中期評估；問題；對策

土地利用總體規劃(2006-2020年)實施期限已過半，本輪土地利用規劃在耕地特別是基本農田保護方面起到18億耕地紅線的警戒線作用，在建設用地管控中予以用地約束管制，在重點建設項目用地中發揮用地保障等顯著作用，但在其作用發揮的同時，也暴露出規劃與實際不符、土地利用變更調查與規劃數據銜接問題、城規土規銜接不暢等問題。

為全面掌握本輪規劃的實施情況，云陽縣按照國土資源部辦公廳《關于印發土地利用總體規劃中期評估工作方案的通知》和重慶市國土資源和房屋管理局《關于開展土地利用總體規劃中期評估工作的通知》的相關要求，以2012年12月31日為評估時點，對現行規劃實施效果進行中期評估。筆者對云陽縣現行土地利用總體規劃審批及實施情況進行分析，旨在找出本輪規劃中存在的一些具有代表性和普遍性的問題，并提出相應對策，為中后期規劃實施的改進提供科學依據和決策參考。

1云陽縣現行土地利用總體規劃審批及實施情況分析

1.1縣鄉兩級規劃審批情況——力保耕地指標，嚴控建設規模 《云陽縣土地利用總體規劃(2006-2020年)》的縣級規劃以2005年第一次土地利用變更調查數據作為基數，規劃時段15年。全縣41個鄉鎮土地利用總體規劃(2006-2020年)均采用2009年第二次土地利用變更調查成果作為基數進行規劃編制工作，41個鄉鎮基本農田面積、耕地保有量等有關糧食安全的約束性規模指標均不得低于重慶市規劃下達縣級規劃的指標，而各類建設用地等規模易擴張指標均不得超過重慶市市政府下達指標。

1.2云陽縣土地利用總體規劃(2006-2020年)各項指標執行情況分析 土地利用總體規劃的執行情況評價需結合規劃確定的主要目標進行評價[1]，現結合本輪規劃的主要目標于評估時點2012年12月31日的執行情況與重慶市國土資源局下達的2020年指標目標進行對比分析，據此對云陽縣土地利用總體規劃中期評估工作進行簡要的評價分析。本輪自土地利用總體規劃自2006年實施以來，各項規劃指標執行情況見表1。

(1)耕地保有量、基本農田保護指標。截至2012年底，云陽縣耕地保有量、基本農田保護面積均高于市政府批復下達的2020年規劃目標指標，提早完成規劃任務，其主要原因在于2009年二調數據與2005年一調數據因調查口徑的不同，二者之間存在29 232.06 hm2差距，在數量上直接增加了耕地保有量和基本農田保護指標面積。

(2)建設用地總規模。建設用地總規模指標未突破2020年規劃指標范圍，但截至2012年底已使用縣級指標72.71%，剩余8年僅剩7%的建設用地指標，建設用地布局面積緊張。

(3)土地整治補充耕地規模。該項指標距離市級下達的2020年目標還有3 288.00 hm2的耕地補充空間，7年時間完成目標任務的28.35%，剩下的8年時間需進一步補充耕地3 288.00 hm2，占2020年目標指標的71.65%。

(4)城市發展規模。城市發展規模控制性目標未受到強力約束，人均城鎮工礦用地規模超過規劃目標1.7 m2，建設用地節約集約利用水平未達到市級規劃預期要求。

2現行土地利用總體規劃實施中存在的主要問題

2.1城市規劃與土地利用總體規劃呈現“兩規”難以銜接的現象 在編制本輪云陽縣的土地利用總體規劃(2006-2020年)時的主要依據為經重慶市政府2008年批復的《云陽縣城市總體規劃(2005-2020年)》。為達到“兩規”一致，在規模上，編制本輪規劃時將2 162.34 hm2城鎮工礦用地指標用于中心城區，另外還設定了1 081.98 hm2有條件建設區；在布局上，用地指標覆蓋了云陽縣中心城區主要發展區，借此達到了本輪土地利用總體規劃與當前城市規劃在規模上和布局上相銜接一致。但云陽縣城市規劃又于2013年進行規劃修編，卻并未關注“兩規”的協調一致問題。2013年修編的城市規劃雖在規模上保持了與2008版相同的城市建設用地和人口總規模，但在用地結構和布局上進行了大量調整，調減了長江片區復興組團、金銀洞組團、人和片區工業組團、小江片區松樹包組團、長江片區張家灣組團及盤龍片區規劃建設用地269.58 hm2，而相應對長江片區薛家溝組團、張家灣組團、黃嶺工業組團、長沖工業組團規劃建設用地予以調增。此次城市規劃調減范圍中，有部分土地為已征地范圍，而城市規劃調增區域中有較多位于土地利用總體規劃允許建設區范圍外，調整后，城市規劃確定的建設用地中土地利用總體規劃未覆蓋區域面積達396.14 hm2。這是一種普遍存在于重慶市區縣乃至全國其他區縣城市的突出現象，無論是城市規劃還是土地利用總體規劃的單方面更改，都將導致原來“兩規”銜接協調的和諧局面被打破，導致項目落地存在違規的現象。

表1　云陽縣各規劃控制指標執行情況

2.2執行重點建設項目力度不夠，效果欠佳，僅3成符合縣級規劃預期進度安排 結合了“十一五”、“十二五”規劃編制的本輪縣級規劃重點建設項目共計21個項目，涉及能源、交通、生態、水利、旅游等類型。截至此次評價時點，在建或已建成投入使用項目7項，準備報建項目3項，因計劃推遲未建項目11項。從執行效果看，在縣級規劃預期進度安排時間內完成的重點項目僅占比33.33%，“十一五”及“十二五”規劃期間的項目完成進度為已實施或正在報建。由此可見，執行重點建設項目力度不夠，效果欠佳，僅3成符合縣級規劃預期進度安排，重點建設項目的實施進度有待加快。

2.3多因素致使居民點選址與規劃不符 經分析，云陽縣規劃復墾的居民點得到實施并變更的規模僅占規劃復墾規模的3.48%，而實際新增規模中符合規劃的僅占8.25%。這說明規劃的居民點選址位置一方面確實不利于實際操作，難以依原規劃布局進行；另一方面，存在人為和管理不到位的原因，導致在新村建設實際操作時，缺乏有效機制和制度保障措施來杜絕隨意更改規劃行為的發生。

2.4“征而未供”現象突出2010～2012年云陽縣共計44宗城鎮工礦用地項目取得征地批文，規模總計574.67 hm2，共計供應135宗城鎮工礦用地，供地規模為265.27 hm2，可得征而未供面積為309.4 hm2，供地率僅為46.16%，供地水平較低。

2.5建設用地指標使用過快，剩余用地指標不足 以第一次土地變更調查數據為基礎，截至2020年規劃目標年的用地指標，可計算出云陽縣15年共計增加城鎮工礦用地1 518.36 hm2，年均用地101.22 hm2。結合“二調”數據可知， 2009年云陽縣城鎮工礦規模為1 744.83 hm2，故2010～2020年的增量才565.17 hm2，約為2006～2010年增量的50%，年均用地增加量僅51.38 hm2。2009年云陽縣處于經濟社會快速發展的時期，地區生產總值由2009年的47.78億元增至2012年的106.08億元，增長幅度為54.96%，伴隨著城市經濟的快速發展，建設用地需求規模也不斷擴大，2009～2012年云陽縣共計新增城鎮工礦用地358.18 hm2，年均增加119.39 hm2，據此計算，云陽縣2020年城鎮工礦用地指標將可能在2年內被突破。

3規劃后期改進的建議

3.1探索實行“多規合一”與“多規管理部門”的“一張圖”管理結合云陽縣中期評估分析可知，在本輪規劃編制初期，土地利用總體規劃是與城市規劃有效銜接的，然而在后期規劃修改階段，單方面的修改某一規劃都將導致 “兩規”銜接不一致問題，而重點建設項目也存在因“兩規”協調關系改變而導致落地困難，執行效果差的現象。陳銀蓉等[2]建議“兩規”協調同步編制，將“兩規”編制的基期年和目標年予以規范化、制度化；除此之外，王凱等[3]建議“兩規”由統一的機構編制。針對這些問題，也有地方進行了“兩規”合一的先行探索，取得了較好的成效[4]。除了探討“兩規合一”外，也有關于經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃“三規合一”的研究，相關學者建議要統一規劃的名稱、期限、標準、程序和管理平臺[5]。重點是協調“三規”在修訂期內的人口規模、各類用地規模、用地布局方向、重點建設項目等等[6]。結合以上“兩規合一”“三規合一”方面的大量研究成果，筆者認為，應在做好“兩規”協調合一的基礎上逐步走向“三規合一”，且最終希望“多規合一”，包含地災規劃、森林規劃等，不僅在平臺上落實多規的協調一致問題，還需統一坐標問題，以便多種規劃的疊加分析使用，推動土地科學規劃切實指導實際用地行為，加強規劃約束，實現“多規管理部門”的“一張圖”管理。

3.2完善重點項目清單與及時更新鄉鎮規劃數據庫并重 結合地區落實相關規劃戰略，全面掌握交通、能源、水利、旅游等各類建設項目用地需求，完善好重點建設項目清單，切實完成項目規劃落地，為落實地區功能區建設奠定規劃基礎。 同時重視鄉鎮規劃數據庫及時更新。由于符合性認定、規劃局部調整項目處于不斷的調整更新狀態，其最終的結果可能并不在國土部門內部，國土部門對項目成果的不重視，不僅不利于縣級國土部門對數據庫的管理，也難以將最終成果更好地應用起來。建議市級主管部門加強對各個區縣鄉鎮規劃數據庫更新與保存監督，可設定具體時點定期對已通過審查的符合性認定項目、規劃局部調整或局部修改項目進行一次數據庫統一更新，由市級主管部門下發更新后的鄉鎮規劃數據庫給區縣國土局，以督促各地及時更新與保存數據。

3.3加強土地利用規劃實施管理，完善規劃管理制度 針對多因素致使居民點選址與規劃不符的問題，主要從以下幾個方面加強管理:一是加大依法依規用地宣傳，加強農民按照規劃建設的意識，積極引導農民按規劃建設，減少或避免農民無序建設行為的發生；二是加強土地利用變更調查與土地利用總體規劃的銜接,根據近年已取得征地批文但未及時變更的建設用地，按實際用途逐年實施變更。

3.4應結合供地率情況年下發年度新增建設用地計劃指標 年度新增建設用地計劃指標的取得依據為各區縣上報的年度內重點建設項目，這就忽略了各區縣的存量土地等情況。建議在分配年度新增建設用地計劃指標時不僅根據用地需求，還應結合區縣的閑置用地量、供地水平等指標綜合分配指標。建議市級主管部門在下達本年度新增建設用地計劃指標時，可結合上一年度該區縣已處置的閑置用地量和供地率等指標實施獎懲，在供地率達到一定比例時，可據實增加部分新增建設用地計劃指標作為獎勵；在供地率下跌到一定比例時，可據實減少部分新增建設用地計劃指標作為懲罰，以激勵區縣充分利用自身的存量用，提高節約集約用地水平。

3.5針對中期評估發現的問題，盡快啟動規劃修改工作 云陽縣現位于“渝東北生態涵養發展區”，是國家實施三峽后期扶持項目、民生工程發展要求的區縣，按照新的區位定位和戰略規劃調整，云陽縣社會經濟發展戰略相應做了較大調整。面對新形勢，云陽縣土地利用規劃也同樣需要在生態用地、城鄉建設用地、交通水利用地、重點建設項目等方面進行相應調整，而云陽縣城鎮工礦用地已顯出用地指標不足，“兩規”在用地規模和布局上也出現難以銜接的局面。鑒于此，建議盡快啟動云陽縣規劃修改工作，適當提高規劃人均城鎮工礦用地水平和開展空間布局調整。

結合云陽縣實例，各地區也應結合中期評估的普遍性問題和自身的特殊問題，針對中期評估發現的問題，盡快啟動規劃修改工作，及時解決，不斷完善土地利用總體規劃。

參考文獻

[1] 劉小才,趙睿，齊躍普，等.土地利用總體規劃實施評價方法初探[J].現代物業,2010(6):6-20.

[2] 陳銀蓉,梅昀,汪如民,等.城市化過程中土地利用總體規劃與城市規劃協調的思考[J].中國人口·資源與環境,2006,16(1):30-34.

[3] 王凱,蒲春玲,王婷.阜康市城市規劃與土地利用總體規劃協調研究[J].農村經濟與科技,2014(13):141-144.

[4] 朱冬奇.基于“兩規合一”的上海浦東新區土地利用總體規劃編制[J].上海國土資源,2012, 33(4):25-29.

[5] 尹明.經濟社會發展、土地利用和城市總體規劃“三規合一”路徑[J].工業建筑,2014(8):167-170.

[6] 肖蓓蓓,吳濤. 結合土地利用規劃中期評估探討規劃實施中的各種問題：以重慶市秀山土家族苗族自治縣為例[J].安徽農業科學,2015(15):302-304.

Discussion on the Issues in Implementation of Land Use Planning—Based on Land Use Mid-term Assessment from Yunyang County in Chongqing Municipality

YI Sheng-guo1,2, HUANG Bang-qin2*(1. Chongqing Land Resources and Housing Surveying and Planning Institute, Chongqing 400020; 2. Chongqing Pingzheng Real Estate Surveying Office, Chongqing 400020)

AbstractTaking land use mid-term assessment of Yunyang County in Chongqing Municipality as example, several common and representative problems in implementation of county-level land use general planning (2006-2020) were studied through data analysis and cases, such as urban planning and land use planning is difficult to link up, the implementation of key projects is not enough, residential site selection and planning does not match, construction land indicators use too fast and so on. Corresponding solutions were put forward, which will provide decision-making references for late planning implementation.

Key wordsLand use planning; Mid-term assessment; Issue; Countermeasures

收稿日期2015-11-25

作者簡介易勝果(1973-)，男，四川達州人，高級工程師，從事地籍測繪研究。*通訊作者，碩士，從事土地利用規劃、國土遙感等研究。

中圖分類號S 27

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2015)36-309-03