新型檢察院建設的戰略定位與路徑思考

何山權　　徐前權

(1.荊州市沙市區人民檢察院，湖北 荊州 434000；2.長江大學 法學院，湖北 荊州 434023)

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新型檢察院建設的戰略定位與路徑思考

何山權1徐前權2

(1.荊州市沙市區人民檢察院，湖北 荊州 434000；2.長江大學 法學院，湖北 荊州 434023)

摘要：全面建設新型檢察院是當前和未來一個時期內湖北檢察工作的基本思路和奮斗目標。作為重大戰略部署，這一決策對推動湖北檢察工作科學發展具有全局性、基礎性和戰略性作用。在創建新型檢察院的過程中，如何及時、準確破解難題，迅速打開局面，直接關系到檢察工作能否積極主動、深入有效、科學合理。

關鍵詞：新型檢察院建設；戰略地位；路徑

一、新型檢察院的出臺背景和科學內涵

建設新型檢察院是湖北省人民檢察院黨組審時度勢作出的重大決策部署，由湖北省人民檢察院敬大力檢察長于2013年8月在湖北省檢察機關隊伍建設會議上提出。什么是新型檢察院？目前尚未有統一定論，相關文件僅給出了“四個適應”、“八個新”的基本特征，這在某種程度上為激發一線探索熱情、鼓勵基層首創精神提供了較大空間。

(一)出臺背景

任何一項重大戰略和關鍵決策都不可能憑空產生，一定有著充分的政策依據和鮮明的時代特征。

2006年5月，中共中央作出了《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》(以下簡稱《決定》)，強調要充分認識新形勢下加強“兩院”工作的重要意義，切實發揮審判和檢察職能作用，最大限度地維護最廣大人民群眾的根本利益，維護改革、發展、穩定大局；推進司法體制改革，保障在全社會實現公平和正義；建立和完善人民法院、人民檢察院工作保障機制，大力加強“兩院”隊伍建設。《決定》以全面加強法治建設為目標，將“兩院”工作提到了前所未有的高度，為全面加強檢察工作打下了堅實的政策基礎，為建設新型檢察院指明了方向。

黨的十八屆三中全會作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，為建設新型檢察院描繪了宏偉藍圖。建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，維護人民權益；確保依法、獨立、公正行使檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。隨后，中共中央總書記習近平主持召開全面深化改革領導小組第三次會議，再次強調改革要堅持從具體問題抓起，著力提高改革的針對性和實效性；要完善司法人員分類管理，完善司法責任制，健全司法人員職業保障，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。2014年6月，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，決定就四項改革(即完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理)，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六個省市先行試點，為全面推進司法改革積累經驗。現有政策為推進檢察工作一體化，加快檢察工作職業化、專業化進程起到了強大的支撐作用。

最高人民檢察院基層院建設規劃對建設新型檢察院進行了科學規劃，提供了決策依據。2009年，最高人民檢察院根據《“十一五”時期檢察工作發展規劃綱要》，制定了《2009～2012年基層人民檢察院建設規劃》，強調“執法規范化、隊伍專業化、管理科學化、保障現代化”，業內稱之為基層院“四化建設”目標。2013年底，最高人民檢察院在制定《“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要》時，充實和發展了“四化建設”的內容，強調《2014～2018年基層人民檢察院建設規劃》是以隊伍建設為根本，以司法改革為動力，深入推進執法規范化、標準化，隊伍專業化、職業化，管理科學化、信息化，保障現代化、實用化建設。新的雙“四化建設”目標，在內容上具有鮮明的傳承性，和“十一五”目標相比，存在著老“四化”中套新“四化”的傾向。只要深入學習，就不難解讀其中的玄機，前者是目標，后者是路徑，體現了決策的科學性、連續性和完整性，實質上是一脈相承、有序發展[1]。

湖北省人民檢察院加強基層基礎工作的綜合配套改革措施，為建設新型檢察院積累了寶貴經驗。2011年7月，湖北省人民檢察院提出了加強“三大體系建設”的發展目標，強調著力構建以堅定政治方向、服務大局為基點的檢察工作方針體系；以“四個維護、兩個促進”，營造“四個環境”為基點的執法辦案和法律監督工作體系；以提升隊伍素質能力和執法公信力為基點的檢察機關自身建設體系。2013年1月，為貫徹第十三次全國檢察工作會議和湖北省第十次黨代會精神，湖北省人民檢察院再次確立了“五個檢察”的發展目標，強調要響應省委號召，自覺將檢察工作融入“五個湖北”建設，努力打造“實力檢察、創新檢察、法治檢察、文明檢察和人本檢察”。“三大體系”是原則要求，“五個檢察”是目標方向，二者均有顯著的時代特征，體現了決策的與時俱進。

(二)科學內涵

在對“新型檢察院”尚未有統一定義的情況下，容易對其認識產生誤區。有的會以硬件設施“高、大、全”作為基本特征，有的會以改革創新作為其本質特征，有的會以整體形象完美無缺作為其社會特征，等等。其實，這些界定都犯了以偏概全的錯誤，新型檢察院絕不排除上述特征，但絕不僅有上述特征。對新型檢察院的內涵把握不準確的話，容易導致執行偏差和決策失誤。

首先，“四個適應”是新型檢察院的本質特征。從表面上看，新型檢察院好像是一個模糊的概念，其實不然，它具有豐富的內涵。“四個適應”是對新型檢察院的政治性、法治性、人民性和專業性的高度概括和科學提煉。新型檢察院必須適應經濟社會發展，必須適應法治建設需要，必須適應人民群眾的期待和要求，必須適應檢察事業的全面發展和進步。新型檢察院要從根本上體現出思想理念新、追求標準新、目標意識新、發展規劃新等特征。

其次，“八個新”是新型檢察院的外在表現。只有發展思路有新突破、工作格局有新構建、執法模式有新轉變、隊伍素質有新提升、組織體系有新完善、管理水平有新提高、檢務保障有新改善、精神風貌有新變化，才符合新型檢察院的基本要求。以上八個方面要整體聯動，綜合推進。如果厚此薄彼、斷章取義，會導致新型檢察院建設步伐嚴重滯后，影響新型檢察院建設的成效。為此，可以管理學上的短板理論指導新型檢察院創建工作，在謀劃創建工作時，務必整體推進、平衡發展[2]。

最后，本質特征與外在表現相互依存、相互促進。本質特征更多體現出內在新、基礎新、目標新和實質新，外在表現注重彰顯業績新、面貌新、保障新和環境新。沒有外在積累，不可能有實質飛躍；外在表現更多需要打基礎，內在本質則更多需要謀長遠。只有內外結合、虛實并重，處理好當前與未來、短期與長遠的關系，才能加快新型檢察院的建設步伐。

二、新型檢察院建設的基本思路和構建路徑

作為一種戰略部署，新型檢察院既是奮斗目標，更是發展思路。在創建新型檢察院的過程中，一定要處理好目標規劃與腳踏實地的關系、沿襲傳統與創新發展的關系、破除陋習與繼往開來的關系、大膽改革與因地制宜的關系。

(一)基本思路

構建新型檢察院不可能一蹴而就，只能循序漸進，應有目標、有計劃、有載體、有措施地逐步展開。

第一，要制定遠景規劃。規劃是向導，目標是燈塔。沒有計劃和追求的工作，猶如海中行船，容易迷失方向，有時努力越多，失誤越多。規劃應分步制定，既要有中長期規劃，也要有短期目標。規劃要因地制宜，不可好高騖遠；規劃要符合司法規律，不可蠻干亂闖；規劃要尊重系統部署，不可南轅北轍；規劃要服從大局要求，不可條塊至上。更重要的是，規劃一定要深入人心，不能滿足于寫在紙上、掛在墻上、停留在文件上，要充分發揮規劃的導向作用、激勵作用和約束功能，切實做到用規劃統一人心、用規劃凝聚力量、用規劃指導工作、用規劃檢驗成效。

第二，要體現創新與發展。構建新型檢察院，首要責任是創新。不能主張“新”就否定“舊”，過去好的思路、策略，一定要大膽繼承。任何改革都是繼往開來的事業，是循序漸進的追求，絕不是獨立高聳的空中樓閣，更不是完美無缺的神化雕塑。如果沒有好的傳統，創新將會失去基礎，改革將會陷入誤區。正如鄧小平同志所主張的，改革要摸著石頭過河，這樣才會有涉深水的膽略和智慧，才會降低過河的風險和失誤。怎樣才能做到“新”？從外部講，要在貫徹中央精神中尋找“新”，要在落實上級部署中追求“新”，要在服務大局中體現“新”，要在完善司法改革中積累“新”；從內部講，“新”體現在機關管理中，隱含在隊伍建設中，閃現在創先爭優中，展示在社會輿論評議中。推陳方能出新，要具備向習慣和傳統宣戰的實力和勇氣。創新貴在先知先行，他人在思考時，自己已施行；他人施行時，自己已成功；他人成功時，自己已轉型。只有這樣，才能掌握領先的跨代技術，確保改革創新永遠立足于制高點，永遠引導潮流，永遠不被超越和淘汰。

第三，要善于學習借鑒。借鑒不能照本宣科，仍須有所突破和革新。這里的革新，不是為創新而創新，而是為了克服“舶來品”的不適應性，強化借鑒行為的生命力和適應性。

(二)基本路徑

構建新型檢察院不是天方夜譚，也應有章可循。

一要圍繞發展思路有新突破，著力制定科學的發展路徑。強化科技強檢，強化經費保障，強化人才聚集，強化硬實力和軟實力建設，用“四化建設”的傳統思路和“五個檢察”建設的宏偉藍圖豐富發展思路。

二要圍繞工作格局有新構建，著力推進“三個體系”建設。用實際行動不斷完善檢察工作的方針體系、執法辦案和法律監督工作體系、檢察機關自身建設體系，永葆檢察工作的生機與活力。

三要圍繞執法模式有新轉變，著力加強執法辦案模式轉型發展。推進訴訟監督工作制度化、規范化、程序化和體系化建設，落實湖北省人民檢察院訴訟監督“四化建設”的七項措施。深入推進執法辦案模式轉型發展，建立新型檢律關系，探索“前緊后松”的辦案模式，促進執法辦案工作更加注重保障人權、訴訟民主、訴訟文明、訴訟公開和訴訟監督制約。尤其要通過檢務公開，最大限度地保障人民群眾對司法的參與權、知情權和監督權，用陽光司法有效遏制司法不規范、不文明、不廉潔等現象。

四要圍繞隊伍素質有新提升，著力加強教育引導。按照習近平總書記關于政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬“五個過硬”的要求，全面加強思想政治建設、職業操守建設、紀律作風建設、素質能力建設和精神士氣建設，努力建設一支信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的檢察隊伍。尤其是在職業培訓方面，崗位練兵要貼近實際、體現實用、突出實戰，圍繞基層需要抓培訓，圍繞訴訟改革抓培訓，圍繞規范執法抓培訓。

五要圍繞組織體系有新完善，著力加強機構編制改革。按照湖北省人民檢察院“兩個適當分離”的要求，精簡機構，推行扁平化管理，確保檢力下沉。真正做到編制保障向一線傾斜、編制待遇向普通干警傾斜，充分挖掘編制潛能，確保檢察職能配置更加優化，檢察權運行更加健全。選準時機，適時推進基層院內部整合改革，探索主辦檢察官辦案責任制，加快與司法改革對接的步伐，適度緩解改革過程中必將遭遇的矛盾與陣痛。

六要圍繞管理水平有新提高，著力建章立制。不斷強化隊伍管理、執法執紀管理、政務管理和后勤管理，重點抓好車輛、經費、預算、辦案和安全工作，做到事有人管、事有人做，確保檢令暢通。

七要圍繞檢務保障有新改善，著力爭取政策支持。努力實現經費保障充足、設施功能完善、業務保障精良、科技應用領先。要主動適應大數據時代的沖擊和影響，向科技要戰斗力，細致分析涉及腐敗現象的海量數據，提升查辦職務犯罪的信息化、智能化、科學化水平。

八要圍繞精神風貌有新變化，著力營造干事創業正能量。切實加強班子建設和隊伍紀律作風建設，嚴格實行“一崗雙責”，發揮黨組的戰斗堡壘作用，牢記“成績是逼出來的，工作是干出來的，作風是練出來的，隊伍是帶出來的”基層作風，樹立檢察自信、崗位自信和職業自信，主動對接司法改革浪潮，為適應主任檢察官辦案責任制打好基礎。

三、新型檢察院的基本特征和考核標準

新型檢察院是檢察機關順應潮流的排頭兵、改革創新的領頭雁、科學發展的實驗地、社會認可的急先鋒，具備先進性、創新性和優越性。

(一)基本特征

相對優秀檢察院而言，新型檢察院的基本特征應包括兩個方面：一是共有基本特征，二是獨有優秀特征。

共有基本特征指優秀檢察院都可能具備的特征，包括黨委認可、社會擁戴、班子團結、干警齊心、業績突出、無不良現象等。

獨有優秀特征指新型檢察院有別于其他先進檢察院的特征，突出表現在以下八個方面：善于把握司法改革方向，永立司法改革潮頭；善于抓住發展良機，推動檢察事業持續前進；善于順應人民群眾對司法公正的新期待，執法辦案充分體現“為民、務實、清廉”；善于突出以人為本，最大限度地培植檢察工作的向心力、凝聚力和感召力；善于遵循檢察工作規律，建立健全有別于其他單位的體制機制，并使之實實在在地發揮作用；善于創新檢察工作方法，排除執法辦案干擾，擴大辦案規模，提升辦案成效；善于爭取黨委重視、政府支持，破解制約檢察工作發展的系列瓶頸問題；善于與時俱進，充滿生機與活力。

(二)考核標準

新型檢察院是新生事物，處于發展壯大之中，尤其是在初期，可能不具備代表性或主流性，十分脆弱、稚嫩。考核的目的主要是為了評價、鼓勵、推崇，切不可用固有的模式挑剔、禁錮、戲弄。考核標準主要包含以下六個方面：

一是發展潛力是否充足。破解發展難題、儲備發展積累的能力是否強勁，發展的勢頭是否真實。

二是社會形象是否完美。服務大局是否主動，黨委是否滿意，人大是否認可，社會是否贊許，綜合評價是否占優。

三是落實改革任務的成效是否明顯。對于上級部署的改革任務，不僅完成規定動作，而且還能探索自選動作，善于挖掘改革紅利，推動各項工作平衡發展。

四是人才儲備培養是否完備。檢察工作的競爭，更大程度上是人才的競爭，沒有一流的隊伍，很難創造一流的業績。不注重隊伍素質能力建設的檢察院，絕不能稱為新型檢察院。

五是科技強檢實力是否雄厚。打造實力檢察，一靠人才，二靠科技。科技是生產力，在執法辦案領域同樣如此。科技不僅能方便工作，同時也是吸引人才、留住人才的關鍵。

六是各項業績考核是否領先。新型檢察院的核心是以創新推動工作，以改革提升形象。這里的業績既包括執法辦案業務工作，也包括機關事務型綜合工作，還包括地方各類專項考核，如文明創建、綜合治理、績效考核、計劃生育等單項工作，尤其是關鍵性的一票否決工作，不可掉以輕心。

四、新型檢察院的認識誤區和執行偏差

在構建新型檢察院的過程中，容易出現兩種錯誤傾向：一是為了“新”而不知所措地迎合“新”；二是因根本無法理解“新”而錯誤抵制“新”。前者可能是把“新”過于簡單化，或者急于求成；后者可能是把“新”過于功利化，認為是形式主義。兩者均沒有理解新型檢察院的真實內涵，犯了左傾或右傾的錯誤。有的甚至對構建新型檢察院不屑一顧，認為是換湯不換藥的伎倆，與傳統做法沒有區別。其實，這是犯了經驗主義的錯誤，只看到了新型檢察院的表象特征，而沒有把握其核心追求。

在構建新型檢察院的過程中，典型的執行偏差主要有三種：一是機械照搬照抄。突出表現為以文件落實文件，以會議貫徹會議，沒有地方特色，沒有階段創新，沒有深化發展；或者試圖復制他人的做法，忘記了復制不能復原、復制更難超越的道理。二是抵制改革創新。突出表現為安于現狀，習慣傳統，不學習，不思考，害怕革新，回避挑戰。這都是構建新型檢察院的劣根，務必要徹底鏟除。三是堅守固有模式。無視經濟社會發展，無視改革創新要求，沉睡在傳統工作與習慣思維之中，不愿被打擾，不愿被改變，不愿惹麻煩。其實，本質上堅守的是安于現狀，擔心的是打破平衡，害怕的是喪失既得利益，這樣的思想損害的是工作，貽誤的是檢察事業。

參考文獻：

[1]谷連文.推進基層檢察院建設的有力抓手[N].檢察日報，2015-01-28(4).

[2]汪存鋒.司法改革背景下“新型檢察院”建設的實踐[J].中國檢察官，2014(15).

責任編輯 葉利榮E-mail:yelirong@126.com

作者簡介：王俊娥(1991—)，女，湖北荊州人，主要從事檢察實務與理論研究。

基金項目：湖北省人民檢察院檢察應用研究課題(HJ2015A09)

收稿日期：2015-08-30

文獻標識碼：分類號：D926.3A

文章編號：1673-1395 (2015)10-0023-04