論城市水務企業的改革路徑

邱賢成，朱方明

論城市水務企業的改革路徑

邱賢成，朱方明

我國城市水務企業的特性與改革經驗表明其可以引入市場機制，成為盈利性市場主體。深化改革的難點與關鍵是如何保持水務企業的利潤目標追求與市民公共福利之間的平衡。文章認為，水務企業深化改革的基本目標模式可總結為有管制的適度市場化模式。而適度市場化模式作為改革的基本目標模式，需同時推進相互協同的“四位一體”綜合改革，從而使城市水務企業成為具有市場競爭能力的現代市場主體，并有效兼顧企業盈利追求與市民公共利益。

城市水務企業；適度市場化；四位一體；合理盈利機制

本文在簡要分析我國城市水務企業的基本特征，回顧近十年來的改革歷程與經驗教訓的基礎上，重點討論和提出深化城市水務企業改革的基本方向是市場化方向，改革的基本目標模式是有管制的適度市場化改革模式，而適度市場化模式的總體思路是綜合推進包括盈利機制、公司治理、投融資機制與政府監管在內的“四位一體”綜合改革。

一、城市水務企業基本特征與改革目標模式

城市水務企業主要是指縣、市及其以上的城市供排水企業，其主營業務范圍包括取水、制水、供水、排水、污水處理、污泥處置與中水回用等涉水業務。本文所指城市水務企業并不包括防洪、防汛等水利設施建設營運為主業的水利企業，因為一般認為上述水利企業具有典型的公共物品性以及外部經濟性。當然，以水務技術開發、水務設備制造等為主業的涉水企業不在此列，因為一般認為這些企業是典型的市場競爭企業。

討論城市水務企業的市場化改革，要充分認識城市水務具有不同于一般企業的多重屬性。人們對城市水務企業能否進行市場化改革的爭論，其實最終起源于對城市水務企業產品與服務的基本性質的不同認識，即城市水務的產品與服務究竟是公共物品，還是私人物品？[1]（P4-7）水務企業究竟是公益性產業，還是可以成為盈利性產業？中外大量研究表明，城市水務業所提供的產品和服務主要為私人物品性質。城市水務企業具有一般企業的盈利性質。比如說，城市水務的投資、供給成本會隨著消費者用水量的增加而增加，消費者對自來水的購買和消費不僅可以獨立進行，而且可以根據自己的購買能力安排不同的用水量，這些表明了其私人性。但是，城市水務同時具有一些準公共品特征，具體表現為：一是自然壟斷性，城市水務管網的合理布局能夠提高經濟效益，而競爭和重復建設則會導致浪費；二是其產品與服務具有不可替代性與普遍服務性，因此須通過政府規制來既保證城市水務企業的正常運行，又保證自來水不影響消費者的健康和居民的公共利益；三是資本密集性與回報長期性，常常采取較長時間的特許經營權來保證經營穩定性、排他性與長期性；四是政府對市場準入、水質、水價等，須采取強制監管措施等。

筆者認為，正是由于城市水務企業的產品與服務的性質可定位為具有準公共產品性質的私人物品，水務企業的基本定位是帶有公用事業性質的盈利性企業，而非公益性組織。正是城市水務業同時具有盈利性質與“公用特征”，也就決定了城市水務企業又不同于一般企業，必須兼顧企業利潤目標與市民公共福利之間的平衡，也必須對水務企業進行政府監管。利潤目標要包括投資者合理的投資回報，保證企業維持簡單生產和擴大生產的可持續發展能力。市民公共福利則包括促進建立供排水安全保障體系，促進城市供水保持質量優良、價格合理，促進污水處理連續穩定達標排放等。這些多重屬性應該是我們討論城市水務市場化改革的基礎。

二、深化城市水務企業改革的模式選擇

根據政府、企業及市民對城市水務深化改革的訴求與期待，筆者認為，城市水務市場化改革的目標訴求應該是一個包含諸多內容的目標體系。概括地說，我國城市水務市場化改革應立足國情，以水資源的可持續利用為基礎，以構建城市水務企業可持續發展能力為核心，以平衡企業利潤與公共福利為原則，努力實現四個主要目標：一是增強產業實力，滿足現實需要。這主要是產業層面的目標。目前就水務產業發展現狀而言，其最大的矛盾還是城市水務企業綜合實力、能力及服務水平與我國社會經濟發展對城市水務產品及服務的需求之間的矛盾。二是促進有效競爭，提高經濟效率。這是企業層面的目標。事實上，這也是我國城市水務市場化改革的頑癥之一。必須提高城市水務企業經營效率，使之煥發活力，提高競爭力。三是緩解融資瓶頸，減輕財政負擔，同時保障水資源的有效供給和保護環境。這是政府層面的目標。深化城市水務市場化改革的預期目標，是實現多元主體投融資格局的形成。唯如此才能滿足城市水務巨大的投融資需求，緩解城市水務行業與政府間的投融資矛盾。四是完善政府監管，兼顧公共福利[2]（P26-28）。

那么，究竟什么樣的城市水務企業改革的目標模式，能夠在滿足企業訴求的同時，兼顧政府與市民的上述綜合訴求？筆者在總結各種不同改革思路的基礎上，提出城市水務企業改革的基本目標模式是有管制的適度市場化模式。這種模式的基本思路是，基于城市水務的多重特征和我國城市水務企業改革實踐的理性總結，城市水務企業改革的基本方向是市場化，但又不能是完全的市場化。一方面，要從城市水務企業產權制度、公司治理、投融資活動、盈利機制等各方面全面引入市場機制，從而使城市水務企業成為“產權明晰、權責分明、政企分開、管理科學”的現代企業與市場主體[3]（P37-39）；與此同時，又要加強和改善政府對水務企業的規劃與監管，理順管理體制，使城市水務企業在上述方面保持公用事業服務商的應有特質和責任，實現政府、企業、職工與民眾各利益相關者的共贏。

三、適度市場化模式的“四位一體”改革思路

城市水務適度市場化模式包括哪些基本的內涵與特征？筆者提出協調推進的“四位一體”總體改革思路。“四位”一是水務企業盈利機制改革，目標是在特許經營權經營方式下，建立城市水務企業的合理盈利機制，構建企業可持續發展能力；二是城市水務企業的公司治理改革，目標是在水務企業中健全和完善現代公司制度，提高公司治理與內部控制水平；三是水務企業投融資改革，主要目標是實現投資主體多元化，融資方式市場化，融資來源國際化的“三化”投融資格局，緩解城市水務企業投融資矛盾，減輕政府財政投入壓力；四是水務企業政府監管改革，主要內容是實現“政企分開”等，為水務企業市場化改革建立一個良好的政策與外部政府管理環境。“一體”即城市水務企業通過上述綜合改革，成為“產權明晰、責權分明、政企分開、治理科學”的現代企業主體。顯然，上述改革中“四位”是改革手段、側面、過程，“一體”是目標、整體與結果。“四位一體”改革中，盈利機制改革是基礎，公司治理改革為核心，投融資改革為關鍵，政府監管改革為保障，必須全方位、協同推進才是深化城市水務企業改革，促進水務產業持續健康發展的有效路徑。

（一）城市水務盈利機制改革：從政府補貼兜底到合理盈利機制

構建水務企業的合理盈利機制是城市水務企業“四位一體”市場化改革的基礎。大多數城市水務企業的市場化改革是從產權改革開始，重點是多元化投融資，地方政府尤其熱衷于此，其背后的目標是招商引資、減輕財政負擔[4]（P27-29）。但這些改革往往忽略了水務企業自身以盈利機制為核心的經營機制改革。這是各地城市水務企業市場化改革的一大誤區，也是那些失敗的水務企業改革案例的主要原因之一。事實上，一個完整的正常的水務企業投融資及經營過程須有如下資本循環：資金融得進（股權債權等形式）—資金投得出—投資有收益（供水或者污水處理經營機制）—資金還得起（回報投資者或者債權人）—再次融得進。在這個資本循環的四個環節中，企業或者項目“有收益”處于最基礎的環節。沒有盈利這個環節，無論在融資模式上有多少創新，資本循環圈子最終不能正常循環。沒有合理盈利這個環節，必然造成難以相容的“兩難”困境：一方面是水務企業因連年虧損失去市場競爭能力，沒有可持續發展能力；另一方面是投資者對水務企業的投資回報得不到補償與保障，社會資本對進入城市水務的需求也得不到滿足，從而導致社會經濟發展與城市生活改善對城市水務的要求也得不到滿足。因此，只有建立了合理、持續的盈利機制，才能真正保障水務企業投融資的收益與風險邊界，也才能真正推動建立健全現代企業法人治理和政府管制等其他改革[5]。

如何建立水務企業的合理盈利機制？“合理”的概念即需要平衡企業利潤最大化與市民利益之間的沖突與矛盾，也就是不能追求利潤最大化，而只能追求合理利潤水平。總結國外一百年來以及國內十幾年的改革經驗，建立合理盈利機制的路徑是政府授予城市水務企業的供排水特許經營權，深化城市水務盈利機制的核心——定價機制改革（供水定價和污水處理服務費用核定），形成合理的城市水務價格的形成機制，從而建立城市水務企業的合理盈利機制。只有這樣，才能從根本上消除城市水務企業作為公用事業經營者與企業利潤追求者之間的協同與差異，從而建立起在公共利益最大化和企業效益最大化之間的平衡調節機制[6]（P38-42）。

由此看來，建立合理盈利機制的關鍵，是改革與形成合理的城市水務價格機制，而城市水務價格形成機制的基本原則與核心是水價制定與調整要由以前“彌補虧損”原則改革為“合理利潤”為基本原則。在現行沒有改革的城市水務企業經營過程中，通常情況是“政府補虧損，企業保本或者微利微虧運行”。這種狀況下，城市水務企業只管直接成本不管全成本。這就導致了城市水務企業在經營過程中存在無法建立自我積累，自我發展壯大的盈利機制，導致無可持續發展能力。同時，由于沒有相應的激勵約束機制，使得城市水務企業的運行不能受到政府的嚴格監管，而且企業可以增大成本，以虧損為由向政府要政策，放松管制、侵害公共利益等。在我國，重慶水務集團是最早從供水業務及污水處理業務全產業鏈實行“合理盈利機制”改革的城市水務企業之一[7]（P189-202）。該集團從2007年實行包括盈利機制在內的全方位改革，2010年成為我國第一家整體IPO上市的專業水務上市公司。此外，興蓉投資、江南水務、洪城水業等上市公司也結合企業實際，實現了“合理盈利機制”的改革與建立。目前，在中國證券市場上，已形成了一個包括合盈利機制改革的市場化改革后的水務上市公司板塊，數量有十余家。

從這些改革實踐看，“合理盈利機制”的基本原則具體應當包括以下幾個要點：

首先是確立定價原則。供水價格和污水處理收費標準嚴格執行成本加費用加稅金加利潤的規則——即“合理成本+稅費+合理利潤=合理價格”的定價規則。當然，這一公式的關鍵是要明確每一項內容的范圍、確立每項內容的標準與浮動范圍，核算公式中每一項內容標準的依據與流程，以及調整每一項內容標準等的規定、依據與流程。概括地說，每一項內容都應該在科學測算基礎上，在企業與政府、市民之間實現，達到平衡。在這一過程中，科學測算，各方搏弈與妥協，最終平衡缺一不可。在最終達成合理價格下，水務企業不僅能夠取得經營成本的補償，而且在繳納各種稅費的基礎上，還能獲得合理利潤，取得資本回報，建立可持續發展能力[1]（P4-7）。

其次是改革與確定各項內容的范圍與測算依據。以改革成本范圍為例，城市水務企業無論是供水還是排水，其成本概念應該拋棄以前直接營運成本概念，樹立全成本概念，包括投資折舊、財務費用、資金成本、技術改造及管網投資等。以前的直接成本概念，只能維持簡單再生產。只有建立了全成本概念，才有可能實現擴大再生產，才有可能實現投資者或者股東回報，也才有可能確保城市水務企業的可持續發展。

再次是建立價格調整機制。城市水務企業的成本是隨著宏觀環境及上下游原料等而不斷變化的。但是，其供水價格與污水處理價格又不能像其他商品一樣隨時變動。因此，要建立一套定期與臨時價格調整的機制。價格調整機制的目標是使得供水價格和污水處理價格和其它商品價格一樣，根據電價、人工成本、資金成本、消耗等變化及時調整，也就是要讓水價具有一定彈性，建立階段水梯和正常調價等機制，保證其“合理盈利”。

最后是完善操作機制。考慮到供水價格和排水價格標準涉及面廣，在城市水務價格調整方面，應該建立價格聽證制度；在城市水務企業成本核算方面，除了企業與政府外，建立獨立的第三方成本監審制度，比如聘請獨立的會計師事務所進行成本審核。由公開、公平、公正的價格聽證制度和第三方監督機制來提高調價的透明度和市民的認同度[8]（P16-17）。

（二）城市水務公司治理改革：從純粹國企到現代企業制度

“四位一體”改革的核心是城市水務企業的公司治理改革。公司治理的改革與完善也是保證城市水務企業改革成果，實現“長治久安”的制度保證。只有公司治理完善了，才不會因人而異，因事而廢。城市水務企業的公司治理，也可分為以“董事會”為核心的內部治理和以“市場機制”為核心的外部治理。尤其是對于已上市的城市水務企業，依照《公司法》要求實施的公司內部治理和按照資本市場規則進行的公司外部治理，都是非常重要的。相比較一般的公司治理，城市水務企業在治理中，體現出明顯的政府監管和公眾監督色彩。

當前，由于現代企業制度建設不足，現代市場體系還不健全，以及社會法律、制度和市場環境等各方面的制約因素，我國城市水務企業的公司治理，存在著以下幾個方面的突出問題，亟需得到解決：

一是現代企業制度建設滯后，法人治理缺乏公司制基礎。從全國范圍來看，作為公用事業領域的生產運營主體，相當一部分城市水務企業仍然沒有從傳統國有國營、政府運作的行政體制下擺脫出來，政企不分、政資不分狀況嚴重，現代企業制度建設滯后，名為企業或公司，但難以作為自主經營、自負盈虧的市場主體經營，難以擁有獨立法人地位進行公司化運作。由于政企不分和公司制基礎缺乏，水務企業的法人治理結構建設就無從談起。

二是治理的目標模式不明確，內外部治理機制不暢。當前我國大多數城市水務企業，還沒有形成較為成型的公司治理體系，缺乏主導力強的適宜性目標模式。有的企業選擇股東利益至上的董事會主導的治理方式，有的企業側重于利益相關者的共同治理，但是大都停留在治理形式上，目標定位不明，治理體系不成型，操作方式欠缺，制約著治理效率。

要解決上述問題，一方面，應該參照已經上市的水務公司，整體上采用“股東和其他利益相關者并重”的綜合型治理方式，樹立既保證股東利益，又維護社會消費者和公眾利益的綜合治理模式；另一方面，結合公司性質和發展狀況，進行內外部治理機制建設，克服形式主義。

三是股東大會形式化，董事會作用虛化。當前我國相當部分城市水務企業是純粹的國有獨資公司，不設股東會，國資委行使股東會職權，授權董事會代行部分職權，但是公司的合并、分立、解散、增減資本和發行債券，由上級國資委行使職權。即使股權多元化的城市水務公司，由于股權高度集中，股東大會、董事會往往由大股東控制，難以通過董事會完成利益相關者共同治理的多元目標，監事會也難以發揮應有的監督作用。

四是監控機制不暢，內部人控制嚴重。國有城市水務企業，由于政企不分和壟斷專營等傳統因素影響，國有股東出資人職責履行和董事會治理等方面存在一些問題，內部高層經理往往掌握企業的最終控制權。如果監控機制不暢，內外監督缺乏，內部人控制則會變得更為嚴重，可能影響到股東權力行使和權益實現，危害消費者和社會公眾利益。

（三）城市水務投融資體制改革：從政府獨資到主體多元化

在城市水務企業“四位一體”改革中，投融資改革的目標是要實現“三化”格局，即投融資主體多元化、投融資機制市場化、投融資渠道國際化的多元投融資格局。只有大力推進投融資體制改革，引入包括境外資本、民間資本、混和資本等多元化投資主體，拓寬融資渠道，才能緩解政府投資資金短缺與巨大投融資需求之間的矛盾。城市水務多元化投融資體制的建立，不僅能解決城市水務行業整體上急需的發展資金，還可通過投融資主體變更帶動經營機制等創新，打破目前我國水務壟斷經營的局面，提高城市水務企業經營效率，通過經營效率的優劣來實現城市水務企業的優勝劣汰，最終通過投資主體多元化、經營機制市場化、公司治理現代化等手段來優化水資源的配置，提高水資源使用效率。當然，本文在提倡投融資渠道國際化的同時，并不是說要求所有城市水務企業的投融資渠道都要國際化。國際化只是拓展多元投融資格局的一個渠道，而非唯一渠道。一切因地制宜，因企而異。

為了實現城市水務企業“三化”的投融資改革目標，需要在以下方面進行改革與完善：一是建立與市場經濟相適應的市場化融資機制，包括建立健全為各類社會投資主體服務的市場體系等；二是建立健全旨在推動投資主體多元化的投融資市場準入政策，包括完善政府的宏觀產業指導政策等；三是不斷探索與創新，拓展與經濟全球化相適應的融資渠道，形成融通全球的城市水務投融資渠道等。

（四）城市水務監管機制改革：從行政壟斷到政企分開

政府監管改革是城市水務企業“四位一體”改革的保障。長期以來，我國政府部門對城市水務企業的角色定位是福利性質的公用事業單位，延續著社會公益性、服務性的政府監管機制，實行全方位、全過程監管，而實際上是政企不分、職能不明，承擔著“家長”加“保姆”的職責。政府監管的法律規范呈現出以下問題：規則模糊和缺失，導致責任不明；機構混亂與重疊，導致政出多門；等等。這些都嚴重阻礙了政府監管職能的正常發揮，也影響了水務產業的健康發展。因此，迫切需要推進政府監管改革，使政府、企業、消費者在法律框架下進行更為公開、公正、公平的博弈與協商。

政府監管改革的主要任務，首先，平衡企業盈利目標與市民公共利益。由于城市水務企業在市場化改革過程中天然具有追求利潤最大化的沖動，可能導致其脫離城市水務的公益屬性。因此政府必須擔當起監管者的職能，對供水價格、供水質量等進行有效的監管。其次，政府監管改革的另一任務是做好城市水務行業的基礎設施、投資規劃，防止多頭投資、多頭營運，造成投資浪費與惡性競爭。這也是由城市水務的自然壟斷特性所要求。最后，由于我國的特殊國情，政府監管的另一任務是理順城市水務監管體制，改變“多龍治水”的混亂局面，建立統一監管體制，簡政放權，讓權于企業，給予水務企業獨立的市場主體地位。

需要指出的是，筆者雖然認為深化城市水務企業改革的主流方向是繼續深入探索有管制的適度市場化模式，但也要允許內外部情況特殊的少數地方、少數企業仍然實行政府完全控制下的公用事業運行模式，而不選擇市場化改革。特別是一些小城鎮和經濟與市場力量落后的地方。同時，也要允許少數地方少數水務企業實行完全放開的市場化改革。在一些市場經濟發達、民間資本充裕、政府管制到位的地方和企業，實行完全的市場化改革，并不意味著一定會侵害市民公共福利和影響地方供排水安全保障。這些模式都可以在國內外找到成功的實例。

[1]邢恩深.城市水務建設設施投融資操作實務[M].上海:同濟大學出版社，2005.

[2]周耀東.中國城市水務管制改革研究[M].上海：上海人民出版社，2005.

[3]王浩，等.面向可持續發展的水價理論與實踐[M].北京：科學出版社，2003.

[4]王俊豪，周小梅.中國自然壟斷產業民營化改革與政府管制政策[M].北京：經濟管理出版社，2004.

[5]Marian L.W eber,Markets for W ater R ights under Environmental Constraints[J].Journal of Environmental Econom icsand Mangement，2001，（42）.

[6]王亞華.水權解釋[M].上海：上海三聯書店，2005.

[7]黎詣遠.微觀經濟分析[M].北京:清華大學出版社，1999.

[8]王季震.城市水務建設監理[M].北京:中國建筑工業出版社，2004.

[責任編輯：劉烜顯]

邱賢成，四川大學經濟學院博士研究生；朱方明，四川大學經濟學院教授，博士生導師，四川大學經濟學院常務副院長，四川成都610064

F299.24

A

1004-4434(2015)09-0043-05

四川省哲學社會科學重大招標項目（SC13ZD05）；四川大學高水平學術團隊建設項目（skgt201104）；四川大學學科前沿與交叉創新項目(skgy201326)