我國(guó)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理法治化研究

陳伯禮，莫征

我國(guó)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理法治化研究

陳伯禮，莫征

行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理是政府治理重要內(nèi)容，其治理模式逐步從管制、自制向法治轉(zhuǎn)變，需要運(yùn)用行政法治方法介入相關(guān)研究。實(shí)踐中存在管制觀念濃重、法制基礎(chǔ)薄弱、職權(quán)結(jié)構(gòu)失衡、運(yùn)行程序封閉、保障措施滯后等突出問(wèn)題。要強(qiáng)化理念引導(dǎo)，完善行政職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、機(jī)構(gòu)管理程序等法律制度，嚴(yán)格執(zhí)法，構(gòu)建中立審查救濟(jì)機(jī)制。

行政機(jī)構(gòu)；內(nèi)部治理；善治方略；法治化

中共十八屆三中全會(huì)提出，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，依法全面履行政府職能，完善行政組織法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。這是新形勢(shì)下中央對(duì)政府及其行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理提出的宏觀要求，可從三個(gè)方面解析：第一，政府治理是國(guó)家治理的主陣地。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)研究報(bào)告認(rèn)為：“在國(guó)家治理體系中，政府行為及其制度和程序是其中最重要的內(nèi)容。”[1]第二，政府治理和法治政府是緊密相關(guān)的概念，分別以治理現(xiàn)代化和行政法治為目標(biāo)。張文顯指出“法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路”[2]，政府治理現(xiàn)代化必須依托于法治。第三，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)處于被治理狀態(tài)。政府是政府治理的主體，但在其內(nèi)部治理中，行政機(jī)構(gòu)相對(duì)于政府而言，處于被治理地位。行政法學(xué)研究有必要對(duì)政府內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)治理問(wèn)題給予更多關(guān)注，積極探索治理規(guī)律，以法治化引領(lǐng)其治理體系構(gòu)建，為推進(jìn)法治政府建設(shè)和深化行政體制改革創(chuàng)造良好內(nèi)部行政環(huán)境。

一、治理模式之變：從管制、自制到法治

在行政法學(xué)視野下，行政機(jī)構(gòu)問(wèn)題一般歸屬于行政組織法研究范疇。肖蔚云、姜明安將行政機(jī)構(gòu)定義為行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成單位[3]（P577)。張千帆則認(rèn)為：“行政機(jī)構(gòu)特別是其中的行政機(jī)關(guān)是行使行政權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)”。[4]（P386)這兩種定義表面看是沖突的，前者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是行政機(jī)構(gòu)的屬概念，后者認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)的屬概念。但是，兩者并無(wú)本質(zhì)沖突，只是認(rèn)識(shí)角度不同。肖蔚云、姜明安采取狹義說(shuō)，將行政機(jī)構(gòu)限定于行政機(jī)關(guān)這個(gè)常用行政主體概念之下。張千帆采取廣義說(shuō)，把“行使行政權(quán)”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)以外的公共行政組織的機(jī)構(gòu)也可納入。為便于研究，本文采取狹義概念，即主要研究行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)治理問(wèn)題。

近代以來(lái)，社會(huì)生產(chǎn)力迅猛發(fā)展，行政職能急劇膨脹，以傳統(tǒng)官僚制為核心的管制型行政機(jī)構(gòu)治理體制得以普遍推行。在這種體制下，堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先，以廣泛介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活并有效管控為目標(biāo)。建構(gòu)龐大科層制機(jī)構(gòu)體系，采取“命令-服從”模式嚴(yán)加管理。注重形式上依法治理，形成嚴(yán)密法制體系和程序規(guī)范。這種體制促進(jìn)了形式行政法治發(fā)展，為構(gòu)建現(xiàn)代化行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理體制奠定了基礎(chǔ)。但是，其弊端也很明顯，即由于行政職能擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)密置，造成行政臃腫。“命令-服從”模式促使行政權(quán)向上集中，行政分權(quán)制衡機(jī)制難以建立。對(duì)形式行政法治片面追求反向構(gòu)成了對(duì)實(shí)質(zhì)行政法治的鉗制。埃茲昂尼·哈利維認(rèn)為官僚制陷入了“困局”，“控制其（官僚機(jī)構(gòu)）權(quán)力運(yùn)用的規(guī)則卻并不十分清晰明確，官僚機(jī)構(gòu)正對(duì)民主的政治結(jié)構(gòu)和從事民主政治活動(dòng)的政治家們形成威脅”[5]（P83）。對(duì)此，西方法治國(guó)家進(jìn)行了廣泛改革，這一過(guò)程延續(xù)至今。

針對(duì)管制型行政機(jī)構(gòu)治理體制的弊端，旨在建構(gòu)政府自我控制、自我約束的行政自制理論，近來(lái)受到行政法學(xué)界重視，為探索現(xiàn)代化行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理之路提供了新視角。行政自制理論主張用服務(wù)代替管制，建設(shè)服務(wù)型政府。具體到行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理領(lǐng)域，政府必須強(qiáng)化行政機(jī)構(gòu)管理的內(nèi)控機(jī)制。“控制之一是行政機(jī)構(gòu)必須控制它們自己的構(gòu)成單位，無(wú)論是個(gè)人還是所屬機(jī)構(gòu)”[6]（P469)。卡羅爾·哈洛提出了“紅燈論與綠燈論”，“綠燈論者，非常注重行政機(jī)關(guān)的內(nèi)控機(jī)制、制度的有機(jī)設(shè)計(jì)與執(zhí)行”[5]（P84）。于立深主張“行政系統(tǒng)的內(nèi)部控權(quán)主要是體制性的制度構(gòu)建，包括機(jī)構(gòu)設(shè)定和職權(quán)配置、組織法制定、監(jiān)督制度的確立”[7]。綜觀行政自制理論下的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理，要求以行政自覺(jué)為精神前提，以內(nèi)部分權(quán)為基本架構(gòu)，以內(nèi)部規(guī)范為治理依據(jù)，以積極行政為主要面向，以行政保留為堅(jiān)強(qiáng)后盾，增強(qiáng)政府嚴(yán)守行政權(quán)力邊界的積極性主動(dòng)性，促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)和編制員額自發(fā)調(diào)整、內(nèi)在管控。

行政自制理論對(duì)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理具有一定功效，但尚屬治標(biāo)之策。與立法民主性和司法中立性不同，行政權(quán)多是行政主體單方施予的干預(yù)權(quán)，攜帶著自我擴(kuò)張的基因，要確保行政真正自制有悖于行政權(quán)本性。杰里·馬肖認(rèn)為行政治理既“在所難免”又“令人不安”，“因?yàn)樾姓卫砉挥羞`我們認(rèn)為美國(guó)民主應(yīng)如何運(yùn)作的一般理解”[8]（P168)。卡羅爾·哈洛提出的“紅燈論”，懷疑行政權(quán)及行政機(jī)構(gòu)自控能力，主張通過(guò)授權(quán)立法和擴(kuò)大司法審查加以控制[5]（P84）。對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理，不能簡(jiǎn)單定格為行政方式和效率模式，治本之策應(yīng)是良法善治，需要立法、司法與法治政府共同發(fā)力，也就是將外部法治控制與行政內(nèi)部自制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效防止行政體制內(nèi)部“小分權(quán)”對(duì)抗立法、行政和司法之間的“大分權(quán)”；還必須擺脫狹隘規(guī)則主義、制度主義和形式主義的羈絆，追求以實(shí)質(zhì)維度為重心的多向度法治，實(shí)現(xiàn)“法”的形式維度和“治”的實(shí)質(zhì)維度有機(jī)統(tǒng)一[9]。從實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部法治化治理已成國(guó)際趨勢(shì)。在立法控制上，“美國(guó)國(guó)會(huì)根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定（美國(guó)憲法第一條第八款國(guó)會(huì)權(quán)力兜底條款），認(rèn)為創(chuàng)設(shè)行政組織的權(quán)力屬于國(guó)會(huì)”[10]（P897)。在日本，“《國(guó)家行政組織法》第9條規(guī)定，地方支、分部局的設(shè)置，必須根據(jù)法律的規(guī)定。《地方自治法》第156條規(guī)定，國(guó)家設(shè)置地方行政機(jī)關(guān)，必須得到國(guó)會(huì)的承認(rèn)”[11]（P247)。在司法控制上，法國(guó)和德國(guó)建立了機(jī)關(guān)訴訟制度。在法國(guó)，對(duì)損害行政機(jī)構(gòu)及其職能的行為，“國(guó)家、地方團(tuán)體或公務(wù)法人可向行政法院提起行政訴訟請(qǐng)求審查”[12]（P348)；德國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為機(jī)關(guān)訴訟將具有政治爭(zhēng)議的事件予以法律化，“德國(guó)在法規(guī)并無(wú)明文規(guī)定的情況下，仍然在行政訴訟上發(fā)展出一套較為完善的、解決機(jī)關(guān)爭(zhēng)議的司法訴訟制度”[13]（P163)。在法律責(zé)任上，司法機(jī)構(gòu)可以要求違法行政機(jī)關(guān)停止實(shí)施或撤銷(xiāo)行政機(jī)構(gòu)調(diào)整設(shè)置行為，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院有權(quán)審理此類(lèi)爭(zhēng)議，將其上升為違憲責(zé)任追究。

對(duì)于如何認(rèn)識(shí)某個(gè)具體行政法治領(lǐng)域，羅豪才主張從“關(guān)系”視角入手[14]（P25)。行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理也有必要以行政機(jī)構(gòu)管理關(guān)系為基本認(rèn)知框架。行政機(jī)構(gòu)管理關(guān)系屬于內(nèi)部行政關(guān)系和純粹的公法關(guān)系，姜明安認(rèn)為這些關(guān)系包括：上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，平行行政機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)與所屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)之間，行政機(jī)關(guān)與國(guó)家公務(wù)員之間的關(guān)系[15]（P23）。本文研究的是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理問(wèn)題，不能與行政體制改革以及行政組織法內(nèi)容完全對(duì)應(yīng)，尤其涉及公務(wù)員管理等人事行政問(wèn)題，其屬于行政組織中人的要素，行政機(jī)構(gòu)則是行政組織中的物化結(jié)構(gòu)，不宜將機(jī)構(gòu)行政和人事行政混為一談。為此，行政機(jī)構(gòu)管理關(guān)系包括行政職能配置關(guān)系、機(jī)構(gòu)設(shè)置關(guān)系、編制管理關(guān)系和行政機(jī)構(gòu)監(jiān)督法制關(guān)系,這些關(guān)系構(gòu)成了行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部法治化治理的基本研究框架。

二、善治之障礙：?jiǎn)栴}梳理與法治評(píng)判

受治理模式陳舊、功能缺陷等因素制約，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理體制、制度和措施與良法善治目標(biāo)要求還有較大差距，局部領(lǐng)域還存在較多治理障礙。

（一）管制觀念濃重：傳統(tǒng)束縛與現(xiàn)實(shí)滲透

我國(guó)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理總體屬于管制型治理體制，受到封建專(zhuān)制主義深刻影響。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)傳統(tǒng)官制屬于家產(chǎn)官僚制，脫胎于家國(guó)同構(gòu)宗法文化，頌揚(yáng)恭順傳統(tǒng)，忽視了必要的形式理性和非人格的普遍意義標(biāo)準(zhǔn)[16]，以至政府公共服務(wù)職能難以培育，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理必需的基本法制規(guī)范性也缺乏廣泛認(rèn)同。對(duì)于建構(gòu)行政分權(quán)體制，我國(guó)自古強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，強(qiáng)化對(duì)下控制干預(yù)，地方分權(quán)和適度自治受到此觀念鉗制。對(duì)于行政機(jī)構(gòu)管控，機(jī)構(gòu)臃腫一直困擾中華文明，因言置衙、另辟旁門(mén)、名實(shí)不符是傳統(tǒng)官制通病。隋唐以來(lái)，我國(guó)表面形成了穩(wěn)定的六部官制，但其多具形式正統(tǒng)性，普遍做法是設(shè)立大量關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)甚至特務(wù)機(jī)構(gòu)架空正統(tǒng)官制，造成權(quán)限和職責(zé)混亂。管制觀念與專(zhuān)制傳統(tǒng)融合滲透，形成了特有衙門(mén)文化和做派，影響了現(xiàn)代化行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理體制構(gòu)建。

（二）法制基礎(chǔ)薄弱：立法滯后與冗規(guī)潛行

我國(guó)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理長(zhǎng)期缺乏必要正式法律規(guī)范，很多領(lǐng)域無(wú)法可依。對(duì)于行政職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，目前僅有《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)政府組織法》，涉及行政機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l文僅26個(gè)，大量政府直屬機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)、參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位設(shè)置事項(xiàng)缺乏法律依據(jù)。對(duì)于行政編制管理，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府《行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》涉及編制管理共11個(gè)條文，僅對(duì)行政編制管理原則、編制總額核定及程序、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)確定作出原則性規(guī)定。行政機(jī)構(gòu)管理程序比較零散，科學(xué)度也不夠，難以起到規(guī)制把關(guān)作用。受行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理法制基礎(chǔ)薄弱影響，各地各部門(mén)不得不大量依賴執(zhí)政黨政策和一般規(guī)范性文件進(jìn)行管理，內(nèi)部文件、會(huì)議決定、領(lǐng)導(dǎo)指示等非正式規(guī)則成為司空見(jiàn)慣的管理依據(jù)，導(dǎo)致規(guī)則供給出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡。卡羅爾·哈洛質(zhì)疑非正式規(guī)則約束力，認(rèn)為其容易把不太權(quán)威機(jī)構(gòu)的指示和解釋當(dāng)成權(quán)威規(guī)則，“解釋性規(guī)則在實(shí)際上可能變成強(qiáng)制性的。如果解釋錯(cuò)誤，就會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題”[17]（P347)。行政機(jī)構(gòu)可以利用非正式規(guī)則在法外擴(kuò)充職能及機(jī)構(gòu)，侵蝕內(nèi)部治理法制基礎(chǔ)。

（三）職權(quán)結(jié)構(gòu)失衡：分權(quán)不當(dāng)與控權(quán)乏力

行政內(nèi)部分權(quán)是外部行政治理的職權(quán)基礎(chǔ)，我國(guó)不夠重視，存在該分不分、該放不放、變相集權(quán)等問(wèn)題。在縱向分權(quán)上，《地方各級(jí)政府組織法》實(shí)行概括式分權(quán)體例，對(duì)省、市和縣三級(jí)地方政府職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置作出相同規(guī)定，模糊了政府層級(jí)職能界限，為權(quán)力上收創(chuàng)造了體制條件。政府部門(mén)雙重管理和垂直管理大量存在，限制了地方政府自主權(quán)。在橫向分權(quán)上，機(jī)構(gòu)設(shè)置未充分考慮決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系，大量行政機(jī)構(gòu)既是行政立法者和規(guī)范性文件制定者，又是執(zhí)行者、監(jiān)督者。在向市場(chǎng)、社會(huì)分權(quán)上，我國(guó)社會(huì)組織不夠成熟，大量行業(yè)組織具有行政背景，或者依附于行政機(jī)關(guān)，造成了形分實(shí)不分。

科斯認(rèn)為：“中國(guó)的問(wèn)題不在于集權(quán)或者分權(quán)，而是需要更為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和扁平化的政府。”[18]市場(chǎng)化導(dǎo)向和扁平化政府涉及政府職能權(quán)限問(wèn)題，我國(guó)行政分權(quán)體制不健全根子就在于對(duì)行政職能配置權(quán)約束不夠有力。一方面，職能轉(zhuǎn)變輕重不當(dāng)。注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，忽視社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能。過(guò)于強(qiáng)化執(zhí)行權(quán)，決策權(quán)行使中個(gè)人說(shuō)了算現(xiàn)象突出，監(jiān)督權(quán)又常被虛置。另一方面，放權(quán)與分權(quán)關(guān)系有錯(cuò)位。行政體制改革尚未做好“放權(quán)的爬”，就片面推進(jìn)“分權(quán)的跑”。“放權(quán)的爬”表現(xiàn)為簡(jiǎn)政放權(quán)走不出“屢減屢增、邊減邊增、明減暗增”泥潭。在中央高度重視下，情況有所好轉(zhuǎn)，但放權(quán)不均勻、防反彈機(jī)制不健全等問(wèn)題依然突出。我們對(duì)新一屆中央政府履職以來(lái)9次集中取消、下放和調(diào)整行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了梳理，并與《國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)清單》中保留有審批項(xiàng)目的57個(gè)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的審批項(xiàng)目留存情況進(jìn)行對(duì)比，以測(cè)量簡(jiǎn)政放權(quán)強(qiáng)度。假設(shè)a代表放權(quán)強(qiáng)度值，b1、b2、b3分別代表取消、下放和調(diào)整為內(nèi)部審批項(xiàng)目個(gè)數(shù)，c代表保留項(xiàng)目個(gè)數(shù)，對(duì)b1、b2、b3同等賦值，可得本公式：a=(b1+b2+b3)÷c。先求a平均值，b1、b2、b3總值分別為428、140、84，c總值為1281(審批本項(xiàng)和子項(xiàng)合并統(tǒng)計(jì))，那么a平均值為0.51（保留小數(shù)點(diǎn)后兩位）。以此方法逐個(gè)求取57個(gè)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)放權(quán)強(qiáng)度值，并分值段計(jì)算機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)（見(jiàn)圖1）。近60%的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)（34個(gè)）放權(quán)強(qiáng)度值在平均值以下。部分重點(diǎn)領(lǐng)域放權(quán)強(qiáng)度值較低，如：商務(wù)部為0.33，民政部為0.32，公安部為0.14，農(nóng)業(yè)部為0.35，這不利于創(chuàng)造更寬松的營(yíng)商環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，不利于推進(jìn)社會(huì)、市場(chǎng)、行業(yè)自治以及社會(huì)管理、民生事業(yè)，對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展松綁也不夠。國(guó)務(wù)院近期還下發(fā)《決定》，明確不再保留非行政許可，全部調(diào)整為內(nèi)部審批。內(nèi)部審批依然是審批，必然對(duì)外部行政許可產(chǎn)生實(shí)際影響，也難保將來(lái)不會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部審批泛濫，擾亂正常行政職能配置關(guān)系。

圖1 國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)行政審批放權(quán)強(qiáng)度值對(duì)比①數(shù)據(jù)來(lái)源于中央政府歷次推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的《決定》和中央編辦官網(wǎng)，截止2015年7月底。統(tǒng)計(jì)范圍為歷次《決定》中取消和下放審批層級(jí)、調(diào)整為內(nèi)部審批相關(guān)《目錄》中的項(xiàng)目。國(guó)家民委、國(guó)資委、國(guó)臺(tái)辦3個(gè)部門(mén)未保留行政審批項(xiàng)目，沒(méi)必要計(jì)算放權(quán)強(qiáng)度值。

（四）運(yùn)行程序封閉：內(nèi)部實(shí)施與自制缺失

我國(guó)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理總體處于高度封閉狀態(tài)。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤銷(xiāo)和合并一般須經(jīng)過(guò)中央建議、評(píng)估論證、編制部門(mén)提出方案、國(guó)務(wù)院決定等程序，涉及國(guó)務(wù)院組成部門(mén)方才提請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤銷(xiāo)和合并一般經(jīng)過(guò)地方黨委建議、本級(jí)政府提出方案、上一級(jí)編制部門(mén)審核、上一級(jí)政府批準(zhǔn)等程序，最后報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案。具體配置部門(mén)職能和設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)、核定編制的三定規(guī)定產(chǎn)生流程包括：部門(mén)擬訂三定規(guī)定草案、機(jī)構(gòu)編制部門(mén)審核、與有關(guān)方面協(xié)調(diào)、本級(jí)編委審定、本級(jí)政府批準(zhǔn)等[19]。《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》有組織論證的規(guī)定，但特指組織有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家進(jìn)行論證，而非對(duì)外征求公眾意見(jiàn)。縱觀上述運(yùn)行程序，除國(guó)務(wù)院組成部門(mén)調(diào)整報(bào)國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、地方政府行政機(jī)構(gòu)調(diào)整向同級(jí)立法機(jī)關(guān)備案外，行政機(jī)構(gòu)及編制管理全部在行政系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)（見(jiàn)圖2），而且立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和備案多數(shù)徒具形式意義。在內(nèi)部實(shí)施制造的封閉行政環(huán)境內(nèi)，改進(jìn)體制內(nèi)動(dòng)力不足，政府更傾向于從便利出發(fā)實(shí)施內(nèi)部治理。從行政發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，內(nèi)部行政也需要在廣泛交互行為和公開(kāi)中謀求合法性合理性。哈貝馬斯提出，話語(yǔ)倫理學(xué)堅(jiān)持普遍化原則和話語(yǔ)原則，規(guī)范有效性在于規(guī)范對(duì)所有人利益的預(yù)期滿足和其影響、副作用被所有人接受，創(chuàng)造條件讓所有參與者自由表達(dá)意見(jiàn)[20]（P84)。否棄了企圖以封閉實(shí)現(xiàn)自洽的理論設(shè)想和實(shí)踐機(jī)制。

（五）保障措施滯后：追責(zé)不力與救濟(jì)不暢

與西方法治國(guó)家對(duì)行政機(jī)構(gòu)管理違法行為追究法律責(zé)任甚至違憲責(zé)任的嚴(yán)厲程度相比，我國(guó)追責(zé)制度措施還很松軟。《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)政府組織法》均未規(guī)定歸責(zé)條款。對(duì)機(jī)構(gòu)編制違法行為，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)可作出通報(bào)批評(píng)和責(zé)令限期改正的行政處理行為，對(duì)逾期不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，可對(duì)有關(guān)人員給予行政處分，但實(shí)際執(zhí)行卻大打折扣。追責(zé)不力的重要原因在于，官僚行政體制惰性造成政治家以及官員們對(duì)政治“志業(yè)”的背離，進(jìn)而對(duì)行政機(jī)構(gòu)管理違法這種污染權(quán)源的惡劣行為熟視無(wú)睹。在責(zé)任追究不力的同時(shí)，救濟(jì)渠道不暢也比較突出，對(duì)行政機(jī)構(gòu)管理爭(zhēng)議，有關(guān)行政機(jī)構(gòu)往往通過(guò)申請(qǐng)協(xié)調(diào)、內(nèi)部請(qǐng)示等非法治渠道反映訴求。西方已普遍將行政機(jī)構(gòu)職能、設(shè)置等爭(zhēng)議納入司法審查范圍，我國(guó)完全將此類(lèi)爭(zhēng)議排除在法院受案范圍之外，以至于行政機(jī)構(gòu)調(diào)整和三定規(guī)定形成不受司法系統(tǒng)控制（見(jiàn)圖2），不利于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部爭(zhēng)議理性解決，也壓制了行政機(jī)構(gòu)合法訴求。救濟(jì)不暢的重要原因在于，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)術(shù)研究基于對(duì)行政權(quán)的忌憚而恨屋及烏地將其戴上了“部門(mén)利益”的高帽子加以批判。施蒂格勒提出了部門(mén)利益理論，“政府規(guī)制只是某些利益集團(tuán)‘活動(dòng)’的產(chǎn)物，并不代表公共利益”[21]（P76）。但是，行政職能和權(quán)力本身就是必要利益，合法部門(mén)利益應(yīng)受保護(hù)。由于對(duì)部門(mén)利益一邊倒式批判，旨在對(duì)行政機(jī)構(gòu)合法利益予以救濟(jì)的中立性機(jī)制難以構(gòu)建起來(lái)。

圖2 行政機(jī)構(gòu)調(diào)整和三定規(guī)定運(yùn)行系統(tǒng)①依據(jù)有關(guān)政府組織法和機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例繪制。為便于理解，將“中共中央提出行政體制改革建議、地方黨委建議”納入行政系統(tǒng)標(biāo)示。司法系統(tǒng)用虛線框標(biāo)示，表示與立法、行政系統(tǒng)沒(méi)有關(guān)聯(lián)。

三、善治之方略：法治理念引導(dǎo)下的治理框架建構(gòu)

哈耶克闡述了組織、規(guī)則與秩序之間的邏輯關(guān)聯(lián)，推崇自生自發(fā)的內(nèi)部秩序，質(zhì)疑人為建構(gòu)理性秩序，其認(rèn)為：“包括政府在內(nèi)的一切公共機(jī)構(gòu)，都是組織，但是反過(guò)來(lái)它們又會(huì)被整合進(jìn)一種更為寬泛的自生自發(fā)秩序之中。”[22]（P68）行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理框架建設(shè)應(yīng)遵從該邏輯，不受盲目建構(gòu)理性左右，既走出法治空虛，又防備誤入法治大躍進(jìn)歧途。妥適路徑是從行政機(jī)構(gòu)自生自發(fā)規(guī)律入手，擺脫傳統(tǒng)文化束縛，跳出管制思維定式，以良法善治為目標(biāo)，先行完善法律框架和骨干法律制度，逐步拓展立法司法介入深度，漸進(jìn)完善行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理體制。

堅(jiān)持行政職能法定。實(shí)行依法定權(quán)，將政府基本職能依法分配至具體行政機(jī)構(gòu)，堵塞法外獲取職能通道。完善行政職能層級(jí)配置制度，禁止上級(jí)隨意收權(quán)和甩包袱式放權(quán)。持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，嚴(yán)格內(nèi)部行政審批的適用條件、程序和時(shí)限。對(duì)社會(huì)組織管理中帶有共性的機(jī)構(gòu)管理問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。

堅(jiān)持行政機(jī)構(gòu)法置。對(duì)政府縱向行政機(jī)構(gòu)管理關(guān)系調(diào)整實(shí)行法律保留，原則上必須制定法律。對(duì)橫向機(jī)構(gòu)管理，在堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立基礎(chǔ)上，可允許在立法權(quán)限內(nèi)制定具體化的法規(guī)規(guī)章。要限制一般規(guī)范性文件和政策規(guī)定橫向行政機(jī)構(gòu)管理事項(xiàng)。

堅(jiān)持行政編制法配。為適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予省級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)行政編制總額調(diào)配權(quán)。推行行政編制聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，整合機(jī)構(gòu)編制、人事、財(cái)政等部門(mén)權(quán)責(zé)，協(xié)同履行行政編制審批、處罰處分等職責(zé)，變分割管理為合作治理。

完善管理程序和救濟(jì)制度。拓寬立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)構(gòu)的范圍，原則上政府工作部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)設(shè)撤并均由同級(jí)人大及人大常委會(huì)批準(zhǔn)。推動(dòng)三定規(guī)定創(chuàng)制程序入法。完善征求意見(jiàn)制度，一般面向社會(huì)進(jìn)行，必要時(shí)舉行聽(tīng)證。對(duì)行政機(jī)構(gòu)管理爭(zhēng)議實(shí)行中立審查，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)納入司法審查范圍；從近期看，可建立專(zhuān)門(mén)行政機(jī)構(gòu)爭(zhēng)議裁決制度，并引入舉證、質(zhì)證、辯論等審理程序，允許律師和政府法務(wù)人員參與，以拓寬審查救濟(jì)渠道。

四、結(jié)語(yǔ)

行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理是政府治理的基礎(chǔ)領(lǐng)域，沒(méi)有行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理法治化，外部行政法治乃至整個(gè)法治政府建設(shè)難以穩(wěn)步推進(jìn)。遺憾的是，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)不注重從行政法治角度研究這一問(wèn)題，該領(lǐng)域主要按照政治和管制行政方式運(yùn)行，有悖于政府治理現(xiàn)代化和法治政府建設(shè)潮流，值得深思。行政組織法相關(guān)研究有必要轉(zhuǎn)變思路、轉(zhuǎn)換視角，積極穩(wěn)妥采取具有科學(xué)性和突破性的制度舉措，形成穩(wěn)固的行政職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、機(jī)構(gòu)監(jiān)督法律關(guān)系。當(dāng)然，我們還不能過(guò)于樂(lè)觀，愿景尚好但阻力尤巨，行政體制是接近政治體制的內(nèi)核領(lǐng)域，政治體制難免經(jīng)歷一番復(fù)雜漫長(zhǎng)苦痛的改革過(guò)程，注定了行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理模式轉(zhuǎn)換也會(huì)經(jīng)歷風(fēng)險(xiǎn)和曲折。但是，法治化已成歷史趨勢(shì)，唯有順時(shí)應(yīng)勢(shì)方能居高望遠(yuǎn)，我們有信心補(bǔ)齊行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理這塊法治短板，讓其充滿法治元素、具備法治框架、形成法治模式，努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)部和外部行政法治齊頭并進(jìn)、比翼齊飛。

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[責(zé)任編輯：索原]

陳伯禮，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，重慶400045；莫征，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，重慶400045

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1004-4434(2015)09-0067-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨以法治凝聚改革共識(shí)研究”（14BDJ034）；重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市干部培養(yǎng)選拔機(jī)制研究”（2011-ZB09）