社區自組織參與涉外社區的治理
——以廣州市JL社區中非足球隊居民自組織為例

王亮

社區自組織參與涉外社區的治理
——以廣州市JL社區中非足球隊居民自組織為例

王亮

社區居民自組織在社區治理中具有重要的作用。社區自組織是居民自覺參與社區，實施社區治理的重要依托，是推動社區治理的內生動力和活力源泉。具體體現為社區居民自治可減低社區治理的成本、增加社區資源、促進社區鄰里關系的和諧等方面。

社區自組織；社區治理；社區發展

隨著世界經濟一體化和全球化趨勢的不斷加強，國際人口流動日趨頻繁。特別是隨著我國改革開放的不斷深入和經濟的快速發展，近年來來華的外國人數量在不斷增加，在一些大城市已形成了一些外國人聚居社區。按照公安部的有關規定，50人以上外國人集中居住是聚居，50人以下是散居。廣州作為一座快速發展的國際都市，外國人中尤以非洲裔群體的數量居多，且呈現出逐年快速增長的趨勢。在廣州的非洲人，已形成一些居住規模超過三、四百人的社區，主要在白云區三元里和越秀區小北路、環市路一帶，三元里一帶的黑人以三元里為中心，分布在金桂社區、機場路小區和教師新村等地；小北和環市路一帶的黑人主要聚居在洪橋下的天秀大廈、陶瓷大廈和秀山樓等幾座大廈里[1]。大量非洲人進入廣州，且出現一定規模的聚居，作為一種突生的社會現象，對居住社區的各種結構帶來了很大沖擊，也給這些涉外社區的治理帶來一些挑戰。如何有效地治理涉外社區，本文以涉外社區的一支居民自組織作為個案，來探討居民自組織是如何參與社區治理的。

一、相關研究文獻綜述

隨著外國人來華數量的不斷增加，特別是我國允許外國人居住社區化以后，出現了越來越多的涉外社區，對涉外社區的治理，已成為我國大都市治理的任務之一。學界對涉外社區管理研究，存在社區管理和社區治理上的不同理念。

（一）涉外社區在管理上的社區管理理念

社區管理，是指為維護社區的秩序，促進社區的健康有序發展，滿足社區居民物質和其他需要而進行的、以基層政府為管理主體的社區行政管理活動。社區管理強調政府以及政府各級職能部門在社區事務中的主體地位。針對涉外社區的管理，吳建設等（2004）在《加強首都外國人聚居管理工作的思考與對策》一文中提出通過推行社區警務戰略、加強涉外社區民警隊伍建設等措施，來促進對外國人聚居區的管理工作[2]。曾偉等（2005）在《淺論加強公安派出所的外國人管理》一文中提出加強對外國人居住區的管理是公安派出所的一項重要工作[3]。方巖（2006）在《涉外社區警務建設探析》一文中指出涉外社區是我國改革開放發展的產物。對我國境內數目龐大、日益增多的外國人實施有效監督、管理和控制，是我國社會治安工作中面臨的一個新挑戰。涉外社區作為外國人的集結地，可以在外國人管理工作中發揮橋頭堡和風向標的作用。因此，克服涉外社區警務建設工作存在的難點，構建涉外社區治安網絡勢在必行[4]。王勝德（2008）在《論強化外國人臨時住宿登記管理之對策》一文中從管理學的角度，提出街道通過加強對外國人的住宿登記來實現對外國人以及聚居區的有效管理[5]。

從上述學者的研究可以看出，強調基層政府、基層派出所在涉外社區中的管理主體，是我國早期探索涉外社區管理的一大特點。

（二）涉外社區在管理上的社區治理理念

社區治理是治理理論在社區領域的實際運用，是指社區內包括基層政府在內的多個治理主體，具體包括基層政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非贏利組織等多個組織，通過協商談判、協調互動、協同行動等對涉及社區共同利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力，增進社區成員的各項社會福利，促進社區不斷進步和發展的過程。盡管社區治理在治理主體上呈現為多元，但是政府在社區治理過程中依然會發揮決定性的影響作用。在政府之外，還有其他治理主體，例如企業、非政府組織、私人機構甚至個人。在手段上，強調通過為社區居民提供各種服務，調動社區居民積極參與社區各項事務來實現對社區的有效管理，即服務—治理—管理這一路徑。為社區居民提供服務本身就意味著管理社區，在為居民提供各類社區服務的過程中實現了對社區的治理和管理。盧韋（2013）在《加強國際化社區服務管理推進社會管理創新——以望京社區為例》一文中以北京望京外國人社區為例，探討了外國人社區存在著社區歸屬感不強、社區族群矛盾多、現行政策存在盲點、涉外管理人員不足等問題，提出通過采取文化引導方面的服務，以加強服務與管理來達到對涉外社區以及涉外人員的管理[6]。溫國砫（2012）在《非洲商人在廣州的社會融合度及其影響研究——基于移民適應理論》一文中同樣從文化調適的角度探討來華的非洲人如何融入居住社區，強調在外國人聚居社區，通過提供各種文化適應方面的服務，來達到解決非洲人社區管理的目的[7]。本文則關注社區自組織在涉外社區治理上的作用。

目前，關于社區自組織參與國內社區治理的研究，學術界取得了一定的成果，如李霞等（2006）在《社區自組織與社區治理成本——一以院落自治何和門棟管理為個案》一文中指出：社區自組織能降低治理成本，因為自組織程度高的社區，居民具有較高的公共精神與合作意識，同時在合作規范約束下，不敢輕易采取不合作行為，有效避免了“搭便車”行為[8]。楊貴華等（2008）在《社區自組織機制的發展及其在當代中國的意義》一文中指出，社區自組織提升了社區解決自身問題的能力和自我發展的能力；“有利于社區成員養成自助——互助精神；加速了政府與社區職能的進一步分化”[9]。然而，在探索社區居民自組織參與涉外社區治理方面，當前的研究比較缺乏。

羅伯特羅茨認為，“自組織意味著一種自主而且自我管理的網絡”[10]（P95）。我國學者陳偉東、李雪萍認為社區自組織是“不需要外部指令的強制，社區成員通過面對面協商，取得共識，消除分歧，解決沖突，增進信任，合作治理社區公共事務的過程，并使社區逐步進入‘自我維系’狀態。”[11]楊榮認為，“社區自組織是指社區居民自發成立的組織，可以是文體娛樂組織、健身組織，也可以是具有明確社會目的的非政府組織”[12]。

可見，社區自組織具有以下特點：（1）具有空間范圍的限制，是在一定的范圍內有所影響的；（2）不需要外力干預，自身形成動力，由組織內部自主運行的，能有序地活動，并進行自我管理和自我約束；（3）組織內成員地位平等，能進行有效的協商溝通，相互合作；（4）組織成員共同參與社區公共事務，對社區發展起到積極影響的，例如維護社區利益、提升社區文化、為社區居民提供便利等；（5）是一個非政府、非市場的組織，具有自主性和非營利性。

社區自組織包括兩層結構：一層是以社區居民自發組成的一些社區民間組織，為滿足個性化需求而成立的會員俱樂部組織，如腰鼓隊、晨練隊、交誼舞隊等，這是培育社區自組織的基礎。第二層是作為解決社區內利益沖突和進行社區公共問題協調的組織，這是社區自組織的關鍵。

本文將在借鑒學者研究的基礎上，以廣州市JL社區中非足球隊居民自組織為研究個案來分析這支居民自組織在JL涉外社區的治理中是如何發揮作用的。

二、JL社區自組織個案介紹

JL社區地處廣州D街道，社區居民共有5279人，其中外國居民754人，主要來自馬里、幾內亞等非洲國家。外國人約占全社區總人口的14.3%，遠遠高于公安部規定的有50個外國人居住就屬于涉外社區這一標準，屬于一個十分典型的涉外社區。JL社區由于有許多非洲人居住，社區內住戶來源多元，給社區的治理帶來比較大的挑戰。特別是居住在本社區的本地居民和外國人，彼此間極少溝通和來往，社區內本地居民和外國人之間的關系一直比較緊張。為了緩解JL社區鄰里矛盾、促進社區內不同國別的居民關系的融合，解決社區問題，實現對這樣一個涉外社區的有效治理，依靠JL社區所在街道的支持，2012年街道引進民辦非企業社會組織——廣州市開心社會工作發展中心，該中心針對轄區內非洲裔青少年和本地青少年都喜歡踢足球這一需求出發，于2012年10月策劃成立了一個中非青少年足球興趣小組，目的是通過足球這一媒介，讓社區內不同國別的青少年通過踢球促進彼此間的互動交流，進而帶動轄區內不同族裔家庭間的交流互動，以減少轄區內不同族群的隔閡，擴大組員的交往圈子，增強青少年組員之間的支持網絡。由于該興趣小組深受中、非青少年組員的歡迎，這個興趣小組很快成長為由足球隊成員主要負責的自致小組，并定期常規性地活動。2013年11月，廣州市開心社會工作發展中心結合這個自治小組的影響力日漸增大的現實，引導這個自治小組成立了一支“愛華小家青少年足球隊”社區自組織隊伍，并引導球隊成員共同制定了足球隊在社區的任務：一是借鑒足球俱樂部的運營模式，通過尋求企業贊助、冠名足球隊的方式維持球隊獨立運作；二是通過開心社工機構的微信、網站、宣傳刊物等招收球隊成員，每周末開展常規性訓練、比賽，保持組織活躍度和影響力；三是邀請退役足球運動員以志愿者的身份擔任球隊教練，提高技術水平和組織吸引力，吸納更多的社區青少年參與踢球，并引導成為志愿者；四是挖掘球隊的領袖，實現球隊的常規自我娛樂。積極組織球隊參與各項青少年業余足球賽，提升隊伍凝聚力，提高公眾知曉度，促進球隊的凝聚力和認同感；五是動員足球隊隊員的父母，一起組建“愛心巧克力志愿者服務隊”，在寒暑假期間開展社區公益服務；六是聯合新聞媒體，擴展球隊及項目影響力，依靠球隊的影響力，吸納社會資源，參與社區服務；七是球隊常規性地參加社區公共事務，促進社區族群融合，推動社區和諧發展。

從成效來看，2014年6月這支中、非居民自組織球隊代表街道參加了由國家體育總局和中央電視臺主辦的“誰是球王爭霸賽”，獲得廣州賽區青少年第三名。在廣州2014年度Teenager青少年足球杯比賽中獲得第五名的良好成績，獲得“T聯杯”亞軍獎杯，受到全國多家大型媒體的持續關注報道。球隊的中、非青少年朋輩支持網絡在不斷強化，隊員之間建立了很深厚的感情。這支涉外社區中、非青少年足球隊不僅帶動本社區更多青少年參加到球隊中來（這支足球隊已由一支隊伍擴展到兩支隊伍），而且積極參與JL社區的社區建設和社區治理。

三、JL社區自組織參與涉外社區治理的案例分析

JL社區的足球隊自組織在實現第一層面，即自組織成員自娛自樂的組織功能外，在第二層面，即發揮自組織參與社區治理上，也日漸發揮著功能。筆者通過JL社區這支自組織是如何促進JL社區發展的具體案例來探討自組織是如何參與社區治理的。

（一）社區自組織促進了中外居民對居住社區的認同

社區治理是一個系統工程，其核心是通過社區居民的主動參與，實現居民自覺地、內生型的對社區事務的治理。因此，社區治理是與居民的社區歸屬感、社區認同的強弱直接關聯的。對于JL社區這樣一個人口構成多元化的涉外社區來說，居民的社區認同也不高。JL小區本身的地理環境很好，背靠一片郁郁蔥蔥的山麓，毗鄰一個城市公園，交通便捷又鬧中取靜，在廣州這樣一個大都市中這么美好的自然環境實屬少見。但隨著小區越來越多的非洲租戶的出現，很多住戶都無奈地搬離。2012年街道引入社工機構參與社區治理特別是社工們在社區中孵化了中、非青少年足球隊自組織，依托這支足球隊自組織的協助和溝通，社區居民對社區的態度發生一些積極的變化。一方面，足球隊里的本地青少年和非洲青少年的關系因為持續的互動關系不斷加強，群體間朋輩支持不斷深化。因為有孩子的紐帶媒介，社區內這些孩子的家長也彼此接觸。對于社區內發生的一些不同族裔因生活習慣等引發的沖突，球隊的青少年及家長既扮演志愿者進行調停，也積極宣傳和倡導，幫助不同族裔了解彼此文化，互相尊重，和睦相處。足球隊的教練，是居住在社區的一個來自馬里的志愿者，球技專業，也非常熱心，吸引了不少本地孩子加入。此外，一些非洲居民也樂意在社區青少年課后托管點做志愿者，教習孩子們說英語、法語。依托自組織的媒介，社區本地居民和非裔居民之間的關系開始融洽起來，JL社區的居民從排斥社區到接納、喜歡本社區，社區認同感在逐漸形成。社區認同，作為社區居民的一種心理取向，可以促進社區內不同族群的居民之間形成彼此接納、彼此了解的新鄰里關系。良好的鄰里關系，又進一步促進了社區居民對本社區的認同感和歸屬感。居民對本社區的社區認同一旦形成，便會自覺地參與社區建設，關心社區事務，維護社區利益，扮演社區治理的內生型動力。

（二）社區自組織防止了涉外社區外國人的匿名化

涉外社區治理的難題，最突出的莫過于是對涉外社區的外國人能否實現有效的管理。建國以來很長一段時間，我國規定來華外國人只限居住于涉外賓館等具有接待外國人的酒店，加上數量不多，對外國人的管理不存在問題。自1996年取消境外人員住宿限制后，外國人在華的居住方式出現多元化，主要包括自購房居住、租賃房屋、短期借宿等多種居住方式。相對于本土居民居住相對穩定、居住形式單一等特點，涉外社區中的外籍居民的居住特點則要復雜很多。如人員來自不同國別、來華事務多樣，特別是來華的非洲人，來華簽證絕大多數以短期的商務簽證為主，主要是從事貿易，流動性很強，不同于來華持工作簽證的外國人，人戶分離情況也較為普遍，加上涉外人員在社區的管理主要由派出所公安管理和街道出租屋管理中心監管，由于基層派出所和街道管理責任多，以及商品房住宅的私人化，保護個人隱私等具體限制，導致來華的非洲人在社區匿名化的現象普遍存在，突出表現在一些涉外社區，存在一些“無護照、無簽證、無收入”的“三無”非洲人，對涉外社區這類“三無”外國人的管理非常困難，導致當前廣州市官方都難以掌握準確的非洲人數據。一方面，這類隱蔽、匿名化生存的外國人，很容易導致群體的封閉化和結構化，給治理帶來很大的隱患。另一方面，這類隱蔽性的“三無”人員。在公安管理的過程中，很容易引發突發事件。例如，2009年7月15日，廣州一名非洲人因躲避派出所人員的護照檢查而跳樓，引發上百名非洲人圍堵礦泉街派出所。在警察的再三解釋下，聚集的外國人才先后離去。事后，警察將傷者送到醫院診治，并因其護照過期將其遣送回國，全部醫療費用及機票都由廣東政府承擔。但是，西方媒體卻利用這一事件指責中國政府利用暴力機構實施種族歧視。可見，公安管理的剛性特點容易引發對涉外社區“三無”外國人的管理風險。JL社區的足球隊自組織形成后，組成愛心巧克力志愿者服務隊，活躍于社區并開展社區公益服務，積極參與社區活動，發揮著橋梁作用，促進了中外居民的頻繁互動。這種日漸頻繁的互動，必然會防止社區內部分居民成為社區里的隱形人，便于社區治理部門及時了解居住地外國人的簽證是否居住合法等情況，從而有助于對他們進行常態化的管理。

（三）社區自組織降低了涉外社區的治理成本

社區治理成本是指政府、社區居委會、居民在供應公共產品，進行社區管理所花費的各種費用或消耗的總和。在缺乏居民自組織的社區，居民對于社區公共事務，常有“搭便車”的現象，導致陷入集體行動困境。而社區治理要實現對公共事務的有效管理，關鍵性因素就是要調動社區居民的廣泛參與和多元主體之間的協調合作。為了調動居民參與，作為社區治理主體的街道、居委會等，勢必增加了治理的成本，包括動員成本、協調成本、信息和決策成本等。一是動員成本，指需要通過動員、宣傳、甚至各類獎勵等才可以調動居民關注自己社區的事務，促使居民參與社區治理。對于涉外社區來說，由于居民構成多元，動員居民共同關心和參與社區的成本更高。二是協調成本，社區自組織程度低，成員自我組織和聯系不足，彼此間缺乏交往，因而互相之間容易產生矛盾，居委會及基層政府需要花費更多的時間、精力，配備更多的人員來協調，從而必將增加社區治理的協調成本。三是信息、決策成本等，居民自組織程度高的社區，由于自組織網絡發育相對完善，信息傳播相對較快，沒有必要通過治理主體去宣傳，加上居民間互相熟悉，利益連帶性很強，發生糾紛的可能性很小，即使發生也容易解決，“搭便車”行為不多，與自組織程度低的社區相比，社區治理成本明顯減少。在JL社區，由于這支球隊的成立，特別是隨著這支球隊的影響力不斷加強以及組員人數的不斷增加，中、非足球隊自組織的功能在不斷增加，例如常規性的邀請賽以及代表街道參加的一支聯賽，在娛樂自我的同時，常規性的活動也令組員、組員家庭以及社區居民之間有定期的聚會和互動。只要遇到比賽，居民就去觀看，久而久之，居民之間就熟悉起來，互相建立了信任，并互相溝通。在這里，自組織扮演了很好的社區信息傳播角色和社區活動宣傳、社區公共問題討論的平臺。特別是遇到一些涉外居民，志愿者就可以擔任翻譯，幫助社區管理人員及時了解問題，化解矛盾。

（四）社區自組織增強了本社區社會資本和社區資源

普特南把社會資本定義為來源于社會組織，可以促進互惠合作和協作的社會網絡。社區居民自組織作為基層居民組織，借鑒普特南的定義，社區自組織是社區社會資本的來源。社區自組織可以增加社區社會資本和社區資源。普特南通過對意大利北部的研究表明，社區社會資本有助于推動社區經濟、社會發展[13]（P195）。那么，為何社區或者社會組織是社區或者社會資本的來源？這是因為社區組織通過成員的關系網絡和動員能力，形成包括規則、參與、信任以及依賴組織而產生的各種聯系，并據此形成社區社會資本。通過社區組織把成員資本以及組織資本等動員起來，從而為整個社區發展與社區治理提供了累加的資源。

社區治理依賴于社區內豐富的社會資本。社區社會資本總量的多寡與分布狀況，決定了社區活力和凝聚力的強弱以及社區治理的績效。同樣，JL社區這支足球隊居民自組織，在形成以后，隨著球隊影響力的擴大，不僅整合了球隊成員的個人資本進入社區，而且通過整個球隊來積累了JL社區的社會資本。例如體育用品經銷商的冠名，還有捐贈，在滿足球隊運轉的同時，整合來的資源球隊還用于社區。2014年7月，球隊聯合中國聯通舉辦了“同一個足球，同一個世界”為主題的眾籌籌款活動，通過網上出售聯通手機充值卡的方式，為那些同樣喜歡足球的轄區內外來工子女舉辦了一場公益性的眾籌活動，籌得款項5000多元，資助給JL社區內的20個外來工子女。此外，球隊還通過在比賽中給一些企業冠名等方式，用籌集的資源慰問本社區其他弱勢群體。

四、社區自組織參與涉外社區治理的建議

在涉外社區內孵化居民自組織隊伍，并探索居民自組織隊伍參與涉外社區的社區治理，結合JL社區居民自組織案例，筆者提出以下建議：一是涉外社區的社區治理，建議引入非官方的民間組織。民間組織的非官方色彩和草根性，其服務更容易獲得外國人的認可，特別是非洲裔群體聚居的社區。本案例中非洲裔青少年剛開始參與小組活動時帶有極大的戒備性。在和民間社工機構的社工們建立起信任關系后，這些青少年開始積極參與小組活動。民間社會組織，作為介于政府和居民之間的第三方非營利機構，在提供專業服務和獲取居民的信任方面更加具有優勢。二是在開展的居民興趣小組的基礎上，社區工作者要結合社區公共問題，引導一些興趣小組及時轉變為自組織隊伍，并引導他們參與解決和回應本社區的問題。只有這樣，社區居民自組織才具有治理社區的能力。

五、結語

從JL涉外社區自組織的個案可以看出，JL社區的這支居民自組織在這樣一個涉外社區的治理中發揮了比較重要的作用。通過社區內居民自組織所發揮的紐帶和連接作用，使在廣州非洲人居住最多的涉外社區，居民對本社區的認同不斷增加；這支中、非青少年居民自組織隊伍讓社區內中、非家庭的互動也變得密切起來，非洲裔群體在社區獲得了更多的社區支持，中、非居民之間的聯系開始頻繁起來，從而有效防止了涉外社區中外國居住者的匿名化和封閉化等問題；而且，社區居民自組織的及時介入，也使得涉外社區內不同族裔居民的沖突和矛盾以更柔性和靈活的方式得以及時化解，避免政府以及社區公安力量剛性介入所帶來的潛在風險。而JL社區這支居民自組織不斷增加的社會影響力，也幫助該社區鏈接和整合了更多的資源，提升了該社區的社區社會資本。

通過JL社區居民自組織的案例分析，可以看出社區自組織是居民自覺參與社區，實施社區治理的重要依托，是推動社區治理的內生動力和活力所在。在涉外社區內孵化自組織隊伍，并探索推動涉外社區自組織參與社區治理，也是我們需要關注的有意義的話題。

總之，社區自組織，作為社區治理的重要治理主體，是實現社區有效治理，推動社區持續發展的內生動力。特別是在一些復雜的社區中，社區內的居民自組織隊伍，對社區治理發揮著更大的作用。

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[3]曾偉，劉建昌.淺論加強公安派出所的外國人管理[J].廣西警官高等專科學校學報，2005，（1）.

[4]方巖.涉外社區警務建設探析[J].政法學刊，2006，（6）.

[5]王勝德.論強化外國人臨時住宿登記管理之對策[J].湖南公安高等專科學校學報，2008，（12）.

[6]盧韋.加強國際化社區服務管理推進社會管理創新——以望京社區為例[J].民生保障，2013，（1）.

[7]溫國砫.非洲商人在廣州的社會融合度及其影響研究——基于移民適應理論[J].改革與開放，2012，（2）.

[8]李霞，陳偉東.社區自組織與社區治理成本——以院落自治和門棟管理為個案[J].理論與改革，2006，（6）.

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[12]楊榮.社會資本的缺失與重建——以中國城市社區發展為視角[J].山東科技大學學報(社會科學版)，2004，（3）.

[13]羅伯特·普特南.使民主運轉起來——現代意大利的公民傳統[M].王列，等，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[責任編輯：劉烜顯]

王亮，廣州大學公共管理學院社會學系、廣州社會工作研究中心副教授，社會學博士，廣東廣州510006

C913

A

1004-4434(2015)09-0109-06

廣東省哲學社會科學課題“社區認同視角下的外國人社區治理模式研究——以廣州市非洲裔外國人為例”（GD10YSH 02）的階段研究成果