農產品目標價格保險的政策定位與發展策略*

葉 明 華

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農產品目標價格保險的政策定位與發展策略*

葉 明 華

摘要：當前我國農產品價格風險管理在微觀層面主要依靠農戶家庭內部融資，宏觀層面主要依賴農產品托市收購政策。農戶微觀手段的保障性不足，而托市收購政策的制度成本較高。農產品目標價格保險可以融合保險公司的風險集合優勢和精算技術優勢，為農戶進行農產品價格風險的科學管理。現階段農產品目標價格保險的政策目標與現有農產品托市收購政策相輔相成，以期通過市場化的保險手段，為農戶提供農產品價格風險轉移和分散的有效渠道，從而保障農戶生產積極性，提高農業保險綜合福利效應。研究發現，當前農產品目標價格保險陷入“供需雙冷”格局。為保障農產品目標價格保險順利推進，須從保險供給與需求雙向激勵機制入手，同時以農產品期貨價格作為農產品目標價格保險中保障價格制定依據，使農產品目標價格保險更具市場性與科學性。

關鍵詞：目標價格保險；政策目標；激勵機制；保障價格

一、引言

農業生產的脆弱性在于，生產經營過程中面臨來自自然、人為和經濟環境交錯形成的各種風險。從風險形態來看，農業生產主要面臨自然風險和市場風險。當前廣泛實施的政策性農業保險主要承保的是自然風險，對由于自然災害和意外事故造成的農作物產量損失提供經濟補償，轉移和減緩自然災害對農戶生產經營造成的沖擊。而針對市場價格風險，目前僅有小范圍實施的北京大白菜價格保險和上海綠葉菜價格保險，承保菜農因菜價跌落所可能面臨的種植收益損失，尚未有針對主要糧食作物的大范圍的農產品價格保險。隨著后WTO時代的推進，我國農產品市場的開放將逐步放寬，來自國際農產品供給的增長將給我國農戶的農產品種植造成巨大沖擊，實施農產品目標價格保險已勢在必行。對此，在中央宏觀政策層面，多次強調推行農產品目標價格保險對于應對農產品價格風險，保障農戶生產積極性的重要戰略意義。但是，政策與市場之間為何出現“雷聲大、雨點小”的局面呢？本文擬從以下方面進行研究：首先，回顧當前農產品價格風險管理的宏觀政策手段與農戶微觀手段，尤其是糧食托市收購政策面臨的困境；其次，分析農產品目標價格保險的政策定位及其相比于傳統價格風險管理手段所具有的精算技術和市場優勢；最后，提出推進農產品目標價格保險的對策建議。

二、農產品價格風險管理的微觀手段與宏觀手段的回顧與比較

近年來，受國內外供需狀況、農業生物產業、貨幣金融政策等因素的交互作用影響，農產品價格波動加劇，農戶收入水平的穩定性下降，進而削弱了農業生產的福利效應。為應對農產品價格波動風險，微觀層面，農戶主要采取家庭內部融資和親友借貸，部分地區農戶可適當依托農業信貸；宏觀層面，政府為主要糧食作物(如小麥、水稻等)提供了最低收購價政策；對于重要農產品(如大豆、棉花和油菜籽等)施行臨時收儲政策，以此保障農戶生產積極性。

1.農產品價格風險管理的微觀手段

第一，農戶家庭內部融資及親友借貸。即農戶通過自身積蓄、非農就業或向親友借貸來抵抗農產品流通過程中的價格風險。家庭內部融資依賴于非農就業的可得性，鄉村親友網絡的廣度，也取決于區域經濟發展水平的高低，雖簡便易得，但內部融資往往規模較小，不足以應對較為劇烈的農產品價格下跌造成的風險損失。據2014年1月國家社會科學基金重大項目課題組對安徽、江蘇和四川糧食主產區1554戶種植農戶的實地調研發現，動用自身積蓄來應對種植業損失的江蘇農戶占比為35.9%，四川農戶占比為48.8%，安徽農戶占比為25.1%，而蘇、皖、川三省被調查農戶中運用保險方式來轉移種植業風險損失的平均占比僅為13.1%。可見，利用自身積蓄和親友借貸等農戶家庭內部融資渠道依然是當前農村應對自然災害和農產品價格風險的一種重要融資形態。

第二，農業信貸。通過農業信貸為農產品價格出售的風險損失進行融資，是市場性較強，效率較高的融資安排。但是，與工商企業相比農業生產經營風險較高，受自然災害和不可控因素影響較深，而商業銀行等貸款性金融機構要求的貸款利率和抵押條件相對苛刻，一方面貸款的高利率抑制了農戶的貸款需求；另一方面商業銀行因農業信貸的高風險，不愿意進行農業信貸供給，由此出現當前我國農業信貸供給與需求雙向不足的局面。據2014年1月國家社會科學基金重大項目課題組實地調研發現，當前安徽、江蘇和四川農戶中面臨糧食種植風險損失時，選擇銀行貸款的農戶僅占被調研農戶數的16.3%。農業信貸的不可獲得性使其無法成為當前農產品價格風險管理的重要渠道。

2.農產品價格風險管理的宏觀手段

第一，以大豆為例分析農產品托市收購政策的實施效果。我國從2004年開始實行以最低收購價政策和臨時收儲政策為主的農產品托市收購政策，2005年初首先公布了水稻最低收購價，2006年公布小麥最低收購價，2007年后實行的臨時收儲政策擴大到玉米、大豆、油菜籽和食糖等主要農產品品種。以下以大豆為例，對農產品托市收購政策進行解析。為保護豆農利益，我國自2008年起實施大豆臨時收儲政策，2008—2013年，歷年大豆收儲價依次為：3700元/噸，3740元/噸，3800元/噸，4000元/噸，4600元/噸，4600元/噸。從理論上講，政策性收儲的農產品進行倉儲、管理后集中出售，其批發市場價應高于收儲價以彌補倉儲管理的成本與費用，實際情況卻與之相反，絕大部分情況下收儲價與批發市場價處于價格倒掛狀態，即收儲價高于批發市場價。“價格倒掛”表明通過收儲政策轉移分散農產品價格風險的方式與市場價格之間存在錯位，國家財政不僅要承受收儲價與批發市場價之間價格倒掛的價差風險，還要承擔從收儲到出售期間的各項費用，給國家財政增加了巨大壓力。最低收購價和臨時收儲政策的核心是通過穩定農戶種糧收入預期，給農戶發展糧食生產提供“定心丸”，從而調動農戶從事農業生產的積極性。但是，收儲價的政策性，使其無法及時反映農產品的市場供需狀況，存在價格信號失真，對農業生產調節的資源配置作用降低。

第二，農產品托市收購政策的制度成本解析。綜上，當前實施的最低收購價和臨時收儲政策可以保證農戶的最低收入，提高農戶的生產積極性，促進我國農業穩步發展。但是，實施主要農產品的托市收購政策，對國家財政來說，不僅承擔了農戶種植過程中的價格風險，還承擔包括農產品收儲后所需存儲的土地成本、倉庫建造成本、倉儲成本和管理費用等，因此，采用政策托底收儲的方法對農戶生產、種植過程中價格風險的轉移是以較高的政策成本為代價的，如果監管不到位，可能產生以下問題：首先，可能引發農戶銷售行為中的道德風險；其次，可能因政策執行方和政策制定者之間的利益不一致而導致委托—代理問題；最后，托市收購政策可能產生“擠出效應”，從而影響市場機制在農產品價格風險管理中的效用發揮。因此長遠來看，主要農產品的托市收購政策并不是科學、有效地應對農產品價格風險的最優手段。

第三，農產品目標價格補貼試點與評價。為彌補農產品托市收購政策和臨時收儲政策的不足，2014年中央開始在內蒙古和東北實施大豆目標價格補貼政策，在新疆實施棉花目標價格補貼政策。根據試點狀況看，首先，大豆的目標價格補貼是基于大豆的種植成本價加上一定的利潤預期，因此可以在一定程度上保障豆農種植利益；其次，因為采用價差直補，省卻收儲環節，所以可消除政策性收儲產生的制度性成本問題。但是，目標價格補貼試點也凸顯出兩方面問題：一是目標價格的制定并非來自對大豆或棉花市場價格的合理預期，因此，目標價格補貼試點依然存在對大豆和棉花市場價格的扭曲現象；二是目標價格補貼在計算價差損失時，采集的市場價格并非農戶出售價，而是農產品加工企業的收購價，因此大豆和棉花的目標價格補貼未能完全彌補農戶應對面臨的農產品價格波動風險。

三、農產品目標價格保險的比較優勢與政策定位

對于農產品價格風險，已有的微觀手段和宏觀政策未能為農戶提供全面、有效的風險轉移路徑。據黨的十八屆三中全會和2014年中央一號文件精神，市場在定價及風險配置、轉移和分散中的作用將進一步加強。對于農產品價格風險而言，一種科學、可行的方法是通過市場經濟行為，即以農產品目標價格保險方式來分散和轉移農產品價格風險。當農產品市場價格低于目標價格保險的保障價格時，視為保險事故發生，保險公司對目標價格與市場價格之間的價差損失進行補償。

1.農產品目標價格保險與傳統價格風險管理手段相比的優勢

第一，風險集合和精算技術優勢。保險公司在長期商業保險經營實踐中已掌握較強的精算技術，對于農產品目標價格保險中的費率厘定，既可以考慮采用非壽險損失率定價法，也可采用期權定價法等多種科學的、精準的技術方法協同確定。農產品價格保險類似于將農戶個體面對的農產品價格風險通過保險的方式集中轉移到保險公司手中，保險公司通過風險集合優勢，可以以規模經濟帶來的低成本方式將農產品價格風險向國際再保險市場轉移，也可通過大宗農產品的套期保值操作將價格風險轉移到農產品期貨市場或其他資本市場。

第二，風險轉移的梯度福利效應。相比于托市收購和農業信貸而言，采用農產品目標價格保險的方式來轉移農戶承擔的價格風險具有更高的靈活性，能夠滿足不同特征農戶群體的多層次需求。經營農業保險的保險公司可以根據不同市場狀況確定不同目標價格檔次的保險保障，農戶可根據當地的農產品種植成本、自身的經濟水平和農產品市價波動風險進行選擇性投保，進而滿足不同層次農戶需求，實現農戶價格風險轉移的梯度福利效應；并且農產品目標價格的確定更體現市場化，可更好地反映當地種植、流通等因素對當地農產品價格的影響。

第三，風險轉移的績效優勢，減緩中央財政壓力。將農產品價格風險從農戶手中轉移到保險公司手中，可以采用市場經營的準則對風險進行精確測度和定價，具有明顯的成本與收益相平衡的優勢；在此過程中市場化的保費可能抑制農戶的保險需求，可采取中央或地方財政保費補貼的方式降低保險相對成本，提高保險購買力。對農產品目標價格保險進行保費補貼雖有一定壓力，但此種方式的財政支出相當于為農戶購買農產品看跌期權的期權費用，將遠遠低于主要農產品托市收購政策所需付出的成本，對于中央財政而言，這將是低成本、高績效的風險管理手段。

第四，可規避國際規則對農業直接補貼的限制。各國為保障農業發展，進行了不同程度、不同范圍的農業生產直接補貼。但是根據WTO關于“黃箱政策”的補貼額度規定，發達國家農業補貼限于農業總產值的5%以內，發展中國家農業補貼限于10%以內。經過中美貿易談判，我國在農業補貼方面的“黃箱政策”確定的補貼限額為8.5%。隨著綜合農資補貼的逐年提高，未來農業相關補貼可通過曲線方式，即通過對經營農產品目標價格保險的保險公司進行保費和經營管理費用的雙向補貼，以此規避國際相關規則對農業生產直接補貼的限制。

2.農產品目標價格保險的政策定位

農產品目標價格保險主要在市場層面對農戶面臨的農產品價格風險損失進行補償，因此，現階段，農產品目標價格保險與主要農產品的托市收購政策和目標價格補貼政策之間并非替代關系，而是互補關系，以農產品目標價格保險所具有的市場性和保障的靈活性對當前托市收購政策和價格補貼政策的不足進行補充和完善。

以下以大豆為例，從農產品供需格局視角對農產品目標價格保險的政策定位進行解析。圖1顯示我國1998—2014年大豆總產量、大豆進口量、大豆消費量的變化情況。整體來看，我國大豆消費量逐年增加，拉動大豆需求持續增長的主要原因在于城鄉居民消費結構的轉變，肉蛋需求上漲，導致畜牧業和養殖業的經營方式和規模發生重大變化。與此同時，我國大豆總產量卻基本持平并略有下降趨勢。從農作物種植效益來看，農業高投入與低產出之間的錯位，導致較多農戶，尤其是年輕一代的農戶選擇進城務工，而非農業種植。一方面是大豆需求的陡峭遞增，另一方面是大豆供給的持續萎縮，為滿足大豆供需平衡格局，我國大豆需通過大量進口方能基本滿足國內需求。總體來看，進口增加可以暫時減緩國內農產品供需之間的緊張格局，但是農產品進口會對國內農業種植產生替代效用，長期來看，可能給國內農產品供給的安全帶來潛在威脅。

圖1國內大豆供需平衡分析(1998—2014年)

通過農產品供需格局分析可知，在我國當前守住管好“天下糧倉”的戰略框架下，糧食安全的核心在于確保糧食供給的持續、穩定增長，從而保障糧食供需平衡格局。穩定糧食供給的基礎在于保障農戶種糧積極性，而農戶種糧積極性的穩定和提高需要從保障糧食價格入手，即降低價格風險，提高農戶收入水平。當前實施的糧食最低收購價和臨時收儲政策相互補充，為農戶規避農產品價格風險提供了有效保障。但是，農產品價格風險的宏觀管理手段制度成本較高，且存在尋租空間，因此，需要尋求市場性手段作為補充渠道。誠然，考慮到主要農產品，尤其是主要糧食作物的托市收購政策可以在農產品價格下跌時進行收購，價格高時進行拋售，從而減緩農產品價格波動幅度，因此托市收購政策可以從“價”和“量”兩方面保障我國糧食安全。農產品目標價格保險的政策目標與現有的主要糧食作物的托市收購政策相輔相成，以期通過市場化的保險手段，為農戶提供重要農產品(如生豬、蔬菜、經濟作物等)價格風險轉移和分散的有效渠道，共同致力于實現我國農業的長期穩定發展。

四、農產品目標價格保險發展的

現實困境與應對策略

1.以雙向激勵機制破解農產品目標價格保險“供需雙冷”的困境

有效的供需主體形成及其匹配是農產品目標價格保險市場得以形成的前提。當前商業性保險公司為何遲遲不肯進行農產品目標價格保險的推廣呢？主要有以下兩方面因素：首先，較高的承保風險與風險分散機制的缺位。農產品目標價格保險承保的是價格風險，當農產品市場價格下跌時，保險公司將面臨農戶同時索賠的情況，也即，存在較強的系統性風險，但是目前國際、國內再保險市場都不愿意承擔價格保險的再保險，風險分散機制的缺位抑制了保險公司的供給。其次，農產品目標價格保險實施有宏觀政策誘導，但缺乏具體操作指引。例如，農產品目標價格保險是否為政策性保險，是否可獲得保費或管理費用補貼，是否可享受稅收減免等具體政策尚未出臺。

農戶是農產品目標價格保險的主要需求方，但是，目前農戶的潛在需求尚未轉化為有效需求，主要受以下因素制約：首先，購買力因素，當前農戶的農業收入水平普遍較低，對農業保險的實際購買力有限；其次，風險認知不足，較多農戶還停留在“坐、等、靠”的思想中，過多依賴政策而非市場手段解決農產品價格風險問題；最后，保險意識不強，農戶中還普遍存在對保險公司不信任和對保險合約不了解的情況。

目前農產品目標價格保險存在“供需雙冷”的格局，要打破僵局需要政策的雙重誘導與激勵。在供給誘導方面，應著力構建基于國家再保險、商業再保險和保險與資本市場對接等多重渠道的農產品價格保險的風險分散體系，同時，確立農產品目標價格保險的公共物品屬性，給予政策性保險應有的稅費優惠。在需求誘導方面，一方面，以保費補貼降低農產品目標價格保險的相對成本；另一方面，轉變農戶觀念，將價格風險管理融入到農戶生產經營決策中，充分發揮價格保險的市場優勢，形成價格保險、農業信貸、政策補貼和家庭內部融資等多樣化的農產品價格風險管理體系。

2.科學、合理地制定農產品目標價格保險中的保障價格

農產品目標價格保險實施的技術難點在于，應當以何種農產品價格為參照標準來制定保障價格呢？農產品目標價格保險的經濟本質是通過對未來農產品價格的合理預期，確定保障價格，補償農產品價格下跌給農戶造成的種植收益損失，并以此保障農戶生產積極性。因此，保障價格的制定須滿足保障性和適度性相平衡的原則：一方面，農產品目標價格的保障價格不宜過低，要能夠有效保障農戶面臨的價格風險，確實穩定農戶生產積極性；另一方面，保障價格不宜過高，以防范保險公司陷入償付能力風險。在農產品價格形態中，期貨價格是唯一具有價格發現功能和風險管理功能的農產品價格形態。因此，農產品期貨價格是農產品目標價格保險中保障價格制定的最優參照。

第一，農產品期貨價格的信息包容性強，以此確定保障價格可提升農產品目標價格保險的市場性與科學性。農產品批發市場價、政策性收儲價、農戶出售價、農產品種植的綜合成本價均是對農產品相關的過去信息的反映，不具有對未來價格的指引作用；而農產品期貨價格除了反映對當前價格有影響的“過去”的信息，還包含著市場參與者對未來價格變動的共同的、合理的預期。故與其他價格形態相比，農產品期貨價格包含的信息量更為充分，是農產品價格體系中信息包容性最強的價格形態。

第二，農產品期貨價格數據的連續性和完整性較高，有助于農產品目標價格保險的精算定價。農產品期貨價由市場上眾多套期保值者和投機者的價格預期共同決定，并且隨著期貨合約的到期，農產品期貨價格向到期日的現貨價格逐漸收斂，具有和現貨價格對接的價格連續性。同時農產品期貨市場交易頻繁，每個微小時點都能形成交易價格，期貨價格數據信息量充分，與分散和斷點的各種農產品現貨價格相比，農產品期貨價可為農產品目標價格保險的科學定價提供全面、完整的數據來源。

第三，農產品等級與農產品期貨價格之間匹配性較優，有利于農產品目標價格保險梯度福利效用的實現。期貨市場形成的價格是針對標準等級的農產品，而對于非標準等級的農產品可以在標準期貨價格基礎上進行升水或貼水操作，從而實現梯度定價，因此，期貨市場形成的農產品標準等級與價格相掛鉤的制度，一方面可以形成不同保障水平的農產品價格保險，實現保險梯度效用；另一方面通過不同等級的農產品價格信號，可以對農產品的種植和出售提供較為完備的指導。

綜上，農產品目標價格保險與傳統的農產品價格風險管理手段相比，更具市場性與靈活性。為保障農產品目標價格保險的順利推進，一方面，須著力構建保險供給方與需求方的雙向激勵機制，以推動保險公司和農戶的有效供需匹配；另一方面，應注重以農產品期貨價格作為確定農產品目標價格保險中保障價格的參照，使其目標價格的確定更具科學性。未來我國應逐步形成集農戶微觀風險管理、農產品目標價格保險的市場化管理和托市收購政策及目標價格補貼的宏觀管理，三位一體的全方位、多渠道的農產品價格風險管理體系。

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責任編輯：澍文

作者簡介：葉明華，女，華東師范大學金融與統計學院副教授(上海200241)。

*基金項目：國家自然科學基金項目“農業氣象災害、政策性農業保險與糧農生產行為：基于蘇、皖農戶調查的微觀實證”(71403088)；上海市哲學社會科學規劃課題“長三角農業災害的空間統計研究”(2013BGL005)；國家社會科學基金重大項目“農業災害風險評估與糧食安全對策研究”(13&ZD161)。

收稿日期：2015-08-13

中圖分類號：F832

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)12-0045-05

【三農問題聚焦】