中國PPP 實踐的若干思考

胡漢寧，曹潤林

目前，我國自中央到地方各級政府正在大力開展PPP 實踐，掀起了推廣PPP 模式的熱潮。2014 年12 月，財政部披露30 個PPP 首批示范項目清單，總投資規模約1800 億元；2015 年9 月，財政部又確定了206 個第二批PPP 示范項目，總投資6589億元。 盡管PPP 模式并不是新鮮事物，但是迄今我國并未有成熟的頂層制度設計。從目前各地推進情況來看，也存在諸多的實施困難。 如何看待PPP 模式，如何設計PPP 模式，如何理性定位PPP 模式，這些都需要我們有清晰認識和理性思考。

一、對PPP 內涵的基本認識

（一）PPP 的由來。 PPP 模式在國外起源可以追溯到18 世紀歐洲的收費公路建設計劃，但真正興起于20 世紀70 年代，西方主要資本主義國家因為遭遇“滯漲”危機，政府財力出現困境，為保證公共品供給，大力倡導“新公共管理運動”，積極引入私人部門參與到公共項目建設運營中，從而促進了公私合作的廣泛發展[1](P78-79)。 在中國PPP 模式最早可追溯到1906 年6 月開工興建的新寧鐵路，實際意義上的探索則是在1978 年黨的十一屆三中全會后。 由于中央實施了對外開放政策，境外PPP 模式理念逐漸被引入借鑒。 1985 年，由深圳經濟特區電力開發公司與香港合和電力（中國）有限公司合作后興建的深圳沙角B 電廠項目，就是我國改革開放第一例BOT（建設－運營－移交）項目，屬于典型的PPP 實踐[2](P70)。

（二）PPP 的定義。 迄今，理論界對PPP 定義并沒有形成共識。聯合國發展計劃署、世界銀行、亞洲開發銀行等國際性機構也曾給出過不同定義。學界普遍認為，存在廣義上的PPP 和狹義上的PPP。 廣義PPP 是指公共部門與私營部門為提供公共品或服務而建立的各種合作關系；狹義PPP 則僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作。

對廣義PPP 的了解有助于認識更為全面，一般將其劃分為外包、特許經營和私有化三類。 第一，外包類。 由政府出資，社會資本只是承包其中一項或幾項職能，承擔的風險較小。 主要模式有委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-移交（BT）。第二，特許經營類。 由社會資本全部或部分投資，與政府部門利益共享、風險共擔，合同到期后，社會資本須將項目產權移交給政府，主要模式有建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）。 第三，私有化類。 由社會資本全部投資，貫穿設計-融資-建設-運營-維護和用戶服務全過程，并通過用戶付費方式實現收益，但必須受到政府的嚴格監管，確保公共利益。 因此，社會資本承擔的風險較大，主要模式有建設-擁有-運營（BOO）。

（三）PPP 的核心特征。筆者認為，對PPP 進行統一界定并不是重點， 關鍵是要把握其核心特征。 結合國內外理論界和國際性機構對PPP 的研究總結，“伙伴合作關系、供給公共品和服務、利益共享和風險分擔”是PPP 的核心特征，這也是各方的相對共識。 即在PPP 模式實踐中，一是政府與社會資本是平等伙伴關系，雙方合作自愿，不存在行政強制； 二是合作的內容主要是提供公共品和服務；三是注重參與方的利益共享，否則項目難以產生吸引力；四是強調風險共同分擔，以保證項目能夠穩定持續。 由此可見，PPP 模式的核心內涵是將市場機制和政府力量有效結合，讓非公共部門所掌握的資源參與公共品或公共服務供給，從而實現政府的公共管理職能，并為社會資本帶來利益的一種多贏合作模式。

二、對中國PPP 實踐的歷史機遇認識

（一）發揮市場在資源配置中決定性作用的要求。 1993 年，黨的十四屆三中全會中提出“要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。時隔20 年，2013 年黨的十八屆三中全會明確指出，“要處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用”。 這是對市場機制在資源配置中功能的更深層次認識、更高程度認可。

認識的深化來自于現實的反饋。 長期以來，我國政府習慣于運用政府直接投資方式來調控宏觀經濟、配置資源，但是政策效果并不明顯，有的甚至起到了順周期調控效果，制約了經濟結構優化、產業轉型升級，影響了我國宏觀經濟社會發展質量提升。 雖然通過幾十年的努力，中國一躍成為全球第二大經濟體，是無可爭議的經濟大國，但卻不是真正意義上的經濟強國。 因此，政府直接投資驅動經濟增長的模式飽受理論界、市場實體、實務部門和社會的廣泛批評，迫切需要轉變政府強大的經濟建設職能，讓位于市場，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

通過PPP 實踐，讓市場主體參與到公共品和服務供給中來，就是向市場釋放紅利的重要舉措，這不僅可以給市場主體提供更寬廣的投資領域、更多的投資機會，還能夠將市場游資注入到實體經濟中來，促進經濟社會的穩態和內涵式發展。

（二）實現新型城鎮化戰略目標的現實需要。隨著農業現代化、工業化進程的加快，城鎮化不可避免。 1979 年，我國城鎮化率還不到20%，而最新數據顯示，2013 年我國城鎮化率已經達到了53.7%。為縮小與發達國家的城鎮化發展差距，新一屆政府更是把新型城鎮化作為未來5～10 年甚至更長一段時間國家發展的重要戰略舉措。 而實際上，我國城鎮化水平并未真正達到53.7%，有近3 億被統計為城鎮人口的居民，他們徘徊于城鎮和農村之間，并未真正享受到與城鎮戶籍市民同等的政治和社會福利待遇。因此，要真正實現“人”的城鎮化，意味著城鎮要提供相應的公共品和服務來承接轉移人口，保證公共服務均等化。 這將涉及城鎮基礎設施、教育、醫療衛生和保障性住房等諸多方面的投資，各級政府均有著巨大的資金需求。

地方政府肩負著城鎮化建設的主要任務。 然而在我國，除東部經濟發達地區的少數地方政府外，大部分地方政府尤其是省以下各級政府財力十分有限。 在城鎮化建設中，面臨著巨大的資金缺口，原因主要有：1994 年分稅制改革的不徹底，地方稅體系尚未真正建立；中央對地方城鎮建設的轉移支付力度不夠；房地產市場的波動使得地方政府“土地財政”模式缺乏可持續性[3]（P90-91）；2014 年國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43），對地方融資平臺公司政府融資職能的剝離。

地方政府在城鎮化建設中的資金缺口為社會資本參與PPP 實踐提供了重要機遇。可以在完善的制度設計下，結合實際參與其中，實現社會資本、地方政府和社會的合作多贏。而且，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》全力支持推廣使用政府與社會資本合作(PPP)模式；2014 年11 月，《國務院關于創新重點領域投融資機制社會投資的指導意見》進一步詳細闡述了PPP 機制建設；此外，李克強總理多次召開國務院常務會議專題研究推進PPP 工作，這些都為社會資本參與PPP 實踐、助推新型城鎮化建設提供了政策機遇。

（三）推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。長期以來，行政成本偏高、行政機構臃腫和行政效率低下一直是我國政府的困擾。 提升政府現代化治理技術，強化治理能力，為社會民眾提供高質量的公共管理服務，是黨和政府的迫切期望。 實際上，20 世紀70 年代后，席卷發達資本主義國家和發展中國家的新公共管理運動給我們提供了啟示，其核心主張是：公共行政引入市場機制，對政府進行企業化改造，通過績效合同機制探索替代傳統政府直接供應公共品的方式，以此提升公共管理水平和公共服務質量。

黨的十八屆三中全會明確指出，“要深化財稅體制改革，建立現代財政制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。 可見，中央期望以財稅制度作為改革突破口，并以此作為載體來實現國家治理現代化。 社會資本參與PPP 實踐能夠有效契合這一戰略目標。

通過PPP 實踐，讓社會資本參與到公共品和服務供給中來，不僅可以為社會資本提供更多的投資機會，并借助市場力量解決政府財力困境，還能夠引進社會資本先進、靈活的現代化管理技術。 PPP項目大多為公益性項目，社會資本要想獲得預期的經濟利益，必須注重采用現代化技術手段，實施績效管理提高管理效率。 同時，社會資本參與PPP 模式除期望能夠獲得經濟利益外，還希望獲得最大化的社會效益，以此彌補經濟利益的不足，因此會更加重視管理理念和手段的創新以實現其綜合收益。同時，社會資本的現代化管理模式可以直接為政府公共管理能力提升提供經驗借鑒。

三、對中國PPP 實踐的制度設計認識

歷史為中國PPP 實踐提供了重要機遇。 要使PPP 模式能夠順利推行，必須進行完善的頂層制度設計，至少要將激勵相容、運營管理、風險防范、退出和法律保障五個方面納入到制度設計框架范圍內予以綜合考慮。

（一）激勵相容機制。PPP 實踐涉及的利益主體包括政府、社會資本和社會民眾。 如果缺乏合理的激勵相容機制設計，損害了任何參與一方的利益，PPP 項目將會擱淺，難以順利開展。首先，政府作為社會民眾的代理人，承擔公共管理職能，以提供公共品和服務為己任，滿足社會民眾的公共利益訴求。 一旦PPP 項目違背了社會民眾的利益，政府將面臨民眾信任危機。 在用腳投票的機制下，將失去公民選票。 所以， 政府在PPP 項目中存在利益訴求。 其次，社會資本作為PPP 項目的直接參與者，是典型“經濟人”，以利潤最大化為追求目標，因此，PPP 項目必須保證社會資本的經濟利益。最后，社會民眾是PPP 項目的服務對象，PPP 項目必須以社會民眾利益為導向。 盡管PPP 項目的直接建設資金來源不是社會民眾，但是社會民眾是納稅人，也是付費者。 如果PPP 項目違背了社會民眾的切身利益，將失去經費保障，PPP 項目也將難以維持，甚至會形成負面效應，這將制約PPP 模式的推廣，影響政府的各項宏觀調控決策。

由此可見，激勵相容機制在PPP 實踐中是核心制度設計要素。以缺乏合法依據犧牲市場利益服從公共利益，或以損害公共利益來滿足市場利益的制度設計缺陷，都難以保證PPP 實踐的順利開展，必須妥善協調平衡好“政府、社會資本和社會民眾”三方利益。

（二）運營管理機制。 運營管理機制貫穿PPP實踐全過程。 該機制關系到PPP 實踐能否持續穩定，實現全生命周期。 政府和社會資本是PPP 實踐的主要參與方，因此，其運營管理機制主要由政府和社會資本來組織設計實施。 筆者認為，具體運營管理屬微觀操作命題，需結合項目實際予以考慮，但在運營管理機制設計中，必須把握好權限主體歸屬和“伙伴”合作原則。

依據管理學理論，管理主體劃分不清將會直接影響管理效率、管理效益以及管理責任界定。 可基于投資主體來確定PPP 項目運營管理權限歸屬，因為投資越大意味著承擔的風險越大，權限配置理應與之對應。 一是外包類和部分特許經營類PPP 項目，由于政府承擔全部投資或大部分投資，運營管理權限主體則應是政府。 盡管政府掌握了運營管理權限的話語權，卻必須充分尊重社會資本在參與經營或受委托經營過程中的創新思維和實踐，學習借鑒其現代化管理理念和方式，并賦予其一定自主經營權限，以提升PPP 項目管理效率。 二是私有化類和部分特許經營類PPP 項目，因社會資本承擔全部投資或大部分投資，風險較大，運營管理的主體權限則應是社會資本自身。政府要尊重社會資本的運營管理權限，不能“越位”干涉，避免項目受到干擾甚至“流產”，從而充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。 當然，政府也要扮演好一定的監管角色，確保該項目的公共利益實現。

根據前文PPP 的內涵剖析，政府與社會資本是“伙伴”合作關系，那么，在運營管理機制設計中必須充分遵循和貫徹“伙伴”合作原則。 長期以來，受計劃經濟思維模式影響，我國政府習慣直接干預市場主體的經營行為，更習慣以強勢管理者身份大包大攬，負面效應明顯。 在PPP 實踐運營管理過程中，如果政府不能轉變傳統管理思維模式，繼續以壟斷者身份自居，PPP 實踐將是政府一方扮演運營管理者角色，其結果不言而喻。 因此，政府和社會資本必須嚴格遵循“伙伴”合作原則，同等享有“運營”和“管理”地位。

（三）風險共擔機制。 在PPP 實踐中，存在多種可能風險，主要包括技術風險、運營風險、財務風險、政策風險和民眾信用風險等。 （1）技術風險是指社會資本在設計和建設PPP 項目過程中因技術制約形成的風險。PPP 模式一般應用于大型基礎設施項目，如果技術使用不當或缺乏技術條件保障，將難以保證項目設計和建設質量，最終影響服務質量。 （2）運營風險是指社會資本在經營項目過程中遇到的收益風險。 當項目唯一性改變、配套設備服務提供不到位、市場需求發生變化和收費變更等因素出現，導致經濟收益未能達到社會資本預期目標時，將影響項目持續運轉。 （3）財務風險是指社會資本在經營過程中獲得的收入不足以償付融資債務乃至利息，導致社會資本存在破產危機。由于PPP 項目為基礎性設施項目，利潤回收周期較長，一旦經營收益難以償付利息和融資債務，企業將難以進行財務運轉，存在破產風險。 （4）政策風險是指來自政府方面的原因導致影響PPP 項目流產的可能因素，包括政府決策過于頻繁、法律保障缺位，均會導致社會資本缺乏安全感，PPP 項目將有可能流產。 （5）民眾信用風險。 如果前述風險處理不當極有可能導致社會民眾的信用風險，影響PPP 模式的運用；相反，如果民眾給予足夠的支持，將為PPP 實踐提供良好的社會環境。

因此，風險共擔機制的構建是中國PPP 實踐能夠順利實施的關鍵，需要政府、社會資本和社會民眾各方承擔好各自的風險責任。 筆者認為，對于屬于商業風險范疇的運營風險和財務風險，社會資本承擔主體責任，政府不能越位；對于技術風險，以社會資本承擔為主，政府承擔為輔，提供一定的技術支持；對于政策風險，政府要獨立承擔；而對于來自民眾方面的信用風險，既是前述風險合理分擔的結果，也需要社會民眾給予一定的信任支持。

（四）退出機制。 宏微觀經濟理論告訴我們，既存在市場失靈，也存在政府失敗。 PPP 模式是政府與社會資本的契合，毫無疑問，PPP 實踐也將會存在前述的各種風險。 這種風險既有可能來自于市場，也有可能來自于政府。 當風險發生后，需要風險化解手段及時予以解決，最大程度降低各參與方損失。 退出機制無疑是中國PPP 實踐需要納入考慮的制度設計之一。

2014 年11 月，國務院發布的《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60）提出“政府要與投資者明確PPP 項目的退出路徑，保障項目持續穩定運行。 項目合作結束后，政府應組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產處理等事宜”。 對于項目合同到期的正常合作結束，可按照既定契約安排，進行產權移交。但是，對于項目非正常合作結束，即因為遭遇各種風險導致的中期項目中止，不僅會導致各方利益遭受較大損失，還會形成極大的機會成本，制約公共目標較快實現，影響社會民眾利益。

此時，如果存在PPP 產權交易市場作為退出機制，將中期中止的PPP 項目移送到市場上進行產權交易，無疑是帕累托改進。對于前期投資方，可以通過產權交易收回投資、減少損失；對于新投資方，可以通過更成熟的經營能力和水平，獲得預期投資回報；對于政府，可以保證PPP 項目能夠繼續運行，實現其公共管理目標；對于社會民眾，可以盡快享受到公共品或服務。 因此，PPP 產權交易市場無疑是最優的退出機制設計考慮。 實際上，這也符合市場優勝劣汰的競爭原則，通過市場完全競爭機制選擇最優合作組合，實現資源的最優配置。

（五）法律保障機制。 法制的規范性和健全性是中國PPP 實踐的關鍵。 如果缺乏規范健全的法律制度，社會資本的合法權益得不到有效保護，其參與PPP 實踐的積極性將會大大削弱；政府和社會民眾的權益得不到保障，將會損害公共利益，影響公共目標實現，最終PPP 模式很難在中國得到運用推廣。 這不僅會造成政策資源的極大浪費，還會帶來較大的機會成本。

一方面，規范健全的法律保障機制可以大大降低制度運行成本。PPP 實踐涉及政府和社會資本雙方在項目設計、建設、融資、運營和移交等全生命周期內的權利義務。 如果每一個環節缺乏相應的法律規制，將大大增加雙方談判、溝通、協調和履約成本，對雙方的人力、時間、財力和物力都是極大消耗甚至是浪費；反之，則可以降低彼此間交易費用，提高制度運行效率。 另一方面，規范健全的法律保障機制符合各方利益考慮。PPP 合同是一個契約，政府和社會資本是契約的主要雙方。 對于社會資本而言，需要完善的法律制度約束政府，避免政府在PPP 實踐中處于壟斷地位，任意違背既定契約。 對于政府而言，以實現公共利益為目標導向，要依法執政、依法行政，監督社會資本是否嚴格按照合同契約，保證PPP 項目的建設質量、合理定價以及按期移交產權。 黨的十八屆四中全會再次強調依法治國的重要性，而在PPP 實踐中能否依法行政直接關系到黨和政府的執政權威。

然而，結合中國PPP 實踐，已經暴露出立法不足的突出問題，無法有效指導實際操作，PPP 模式的法律保障機制建設迫在眉睫。 需要通過剛性的法律權威明確政府、社會資本以及社會民眾的“責、權、利”，穩定政策預期，確保各方嚴格履行契約，并不斷降低制度運行成本，提高PPP 模式的運行效率。

四、對中國PPP 實踐的定位認識

中國現行經濟社會發展形勢為PPP 模式的運用提供了歷史機遇，為社會資本創造了新的投資空間。從財政部公布的數據來看，以首批30 個PPP示范項目為例，就是從各地申報的120 個項目中遴選而出。 可以看出，地方政府、社會資本對PPP模式似乎都表示了極大興趣。 那么，這些項目究竟是否適合PPP 模式？ 社會資本是否來自內生動力參與PPP 模式？ 政府對PPP 模式是否存在過度依賴？ 這一系列問題需要我們冷靜對待和理性認識。

（一）社會資本的逐利本性與PPP 項目的公共屬性存在合作隱患。社會資本以利潤最大化為主要目標，對市場信息反應快、調整靈活，在資源配置中的確具有無可比擬的優勢。 但是，其逐利性本質特征決定市場機制不是萬能的，尤其是在公共品和服務的供給上。PPP 項目在本質上屬于公益性項目，公共性特征突出，難以通過高定價收費，這對社會資本通過參與PPP 實踐快速營利形成了一定的制約。 即使社會資本通過參與PPP 實踐獲得了社會效應，通過收獲無形資產進而實現了企業利潤最大化，也需要相對較長的周期，難以在較短時間內給市場主體帶來顯著的社會效應。 同時，社會資本受自身經營能力影響，可能遇到前述包括技術風險、運營風險和財務風險在內的各種不可控因素，導致進一步存在違約的可能性。 所以，政府在引導社會資本參與PPP 實踐時，不能盲目引導、不加甄別。 要充分結合項目特點、企業實際來決定合作與否以及具體的合作模式。

（二）政府的潛在強勢地位對PPP 實踐的“伙伴”合作關系形成挑戰。 盡管政府是社會民眾的代理人，在PPP 模式中，理論上角色定位與社會資本也是平等的“伙伴”合作關系。 但是，由于政府集中了全部公共財政收入、掌握了市場和社會民眾難以獲悉的信息，并且是制度的設計者和行政權力的直接執行者。 在PPP 實踐中，常常容易占據強勢地位，削弱社會資本在契約中的話語權。 同時，PPP項目一般周期長，而地方政府主要行政領導任期一般不超過兩屆（10 年），有的甚至更短。 一旦PPP項目不符合前后任行政領導的施政理念，極容易出現政府領導頻繁決策，這就帶來了政治風險。 需要在推行PPP 模式時納入考慮，必須對項目進行前期系統、充分論證，確保其能夠獲得可持續性的政策保障。

（三）以融資和化解融資平臺債務為導向有可能扭曲PPP 模式功能定位。財政部首批公布的30個PPP 示范項目，其中有22 個為地方融資平臺存量項目；第二批示范項目也優先支持融資平臺公司存量項目轉型為PPP 項目。 可見，當前的政策導向是通過PPP 模式來積極吸引社會資本參與地方政府融資平臺存量項目的改造和運營，為其開辟新的融資渠道和化解融資平臺債務風險。但這有可能形成政策引導偏差，扭曲PPP 模式的功能定位。 中國推廣PPP 模式有著多重目標考慮，地方政府財力困境應通過完善地方稅系、發行地方政府債券等多種方式來解決，而化解融資平臺債務風險也需要充分考慮政府與社會資本能否實現雙贏合作，否則中國PPP 實踐將有可能是政府的“一廂情愿”。

因此，面對當前中國各級政府如火如荼開展的PPP 實踐，無論是政府、社會資本，還是社會民眾，都要保持清醒的認識，不可盲目推崇。要對PPP模式功能進行準確定位；要反復論證項目是否真正適合PPP 模式；要綜合激勵相容、有效管理、風險共擔、退出靈活和法律保障等機制構建原則來科學設計頂層制度。 這些理性思考有助于PPP 模式在中國的順利推行，有助于市場在資源配置中決定性作用的發揮，有助于國家治理體系和治理能力的現代化。

[1] 劉薇. PPP 模式理論闡釋及其現實例證[ J].改革，2015，（1）.

[2] 陳志敏，張明，司丹.中國的PPP 實踐：發展、模式、困境與出路[ J].國際經濟評論，2015，（4）.

[3] 劉尚希，傅志華.新型城鎮化中的財政支出責任[M].北京：經濟科學出版社，2015.