我國農村宅基地使用過程中存在的問題及對策建議

(1.四川師范大學經濟與管理學院 四川成都 610101；2. 西南財經大學公共管理學院 四川成都 611130)

我國農村宅基地使用過程中存在的問題及對策建議

黃 敏1丁 娟2

(1.四川師范大學經濟與管理學院 四川成都 610101；2. 西南財經大學公共管理學院 四川成都 611130)

深入推進農村宅基地使用管理制度改革是盤活農村閑置土地資源、提高農村土地利用效率的有效途徑。根據近幾年學術界關于農村宅基地使用管理問題的研究成果，文章針對農村宅基地使用管理創新實踐中出現的諸多問題，指出必須從創新資金循環機制、增強制度條例可操作性、構建激勵約束機制三方面不斷推進農村宅基地使用管理制度改革，從而實現國土資源利用效率的帕累托改進。

農村宅基地；使用管理；理論研究；實踐改革

一、問題的提出

“優化國土空間開發格局”，“全面促進資源節約”，“依法維護農民宅基地使用權”是黨的十八大精神的重要內容。深入推進農村宅基地使用制度的意義重大：一方面可以盤活農村閑置土地資源，提高農村土地利用效率，有效緩解土地供需矛盾，破解耕地占補平衡難題；另一方面，有利于認真落實黨的十八大報告所提出的“依法維護農民宅基地使用權、集體收益分配權”，“提高農民在土地增值收益中的分配比例”，切實保障和維護農民的居住權益和土地權益。

近年來關于我國農村宅基地問題的研究成果越來越豐富，對推進農村宅基地制度改革具有重要的參考價值。然而，隨著農村土地改革的深入推進和城鎮化、工業化進程的不斷加速，宅基地使用的改革實踐不斷涌現出了一些新問題。因此，需要了解學術界關于農村宅基地使用問題的最新研究成果，掌握新形勢下宅基地使用過程中出現的新問題，根據十八大精神對農村土地改革的新要求，對農村宅基地使用問題進行更為系統全面的深入研究。

二、理論界關于農村宅基地使用問題的研究進展

(一)關于農村宅基地使用制度的主要觀點

現行農村宅基地制度主要表現出以下特點：(1)取得主體特定性；(2)權益的福利性；(3)使用的無限期性；(4)權能的限制性；(5)非市場性；(6)非資產性；(7)產權主體虛設等(郭冠男，2013；張振勇，2014)[1-2]。在制度設計上，農村宅基地制度存在如下缺陷：(1)審批職權重疊；(2)村委會權利過大，越權劃撥現象嚴重；(3)村民會議功能缺失；(4)地方政府宅基地壟斷征收權和城市建設用地供給權，損害了農戶的經濟利益等(王崇敏，2013；孫秋鵬，2013)[3-4]。這些問題和矛盾集中體現于宅基地管制制度本身效力的低下，以及宅基地管制制度與財產權利規則及司法的沖突(楊一介，2007)[5]。改革農村宅基地使用制度，應該確定國有宅基地使用無償續期的基本思想(蔡繼明，2013)[6]，正確處理農村宅基地的福利性和財產性的關系，厘清宅基地使用權與集體土地所有權之間的關系(魏敏，2008；張國華，2013)[7-8]。具體做法上，學者提出：完善農村宅基地退出補償機制，加強退出制度的操作性(劉慧芳、郭青霞，2014)[9]，支持農民利益集團的形成與發展，抑制強勢利益集團對公共政策的過度滲透(朱新華，2012)[10]，同時，限制政府的行政滲透，縣級土地行政管理部門對宅基地使用權審批行為應當是依職權確認為主，依申請確認為輔的行政確認(申欣欣，2006)[11]。

(二)關于農村宅基地使用過程中存在問題的主要觀點

學術屆關于農村宅基地使用中存在問題的研究成果較為豐富。總結眾多研究成果，我國農村宅基地使用過程中主要存在以下問題：一方面，農村居民點用地存在嚴重的不合理利用現象：(1)村莊數量多、規模小；(2)用地粗放，空心村、閑置宅基地大量存在；(3)用地超標，人均用地量偏大，“一戶多宅”普遍；(4)村莊缺乏規劃，布局凌亂，用地混亂；(5)人居環境差；(6)占用耕地建房現象嚴重等(胡進安等，2004；劉慶等，2004；朱紅波，2005；劉志玲等，2006)[12-15]。另一方面，隨著城鎮化進程的加速進行和農村勞動力的轉移，農村宅基地使用凸顯出許多新的問題：(1)戶籍制度的松動在一定程度上擴大了農村宅基地使用權人的范圍(黃彤，2013)[16]；(2)實踐中“一戶一宅”規定難落實；(3)宅基地使用權限制流轉與宅基地之上房屋所有權允許流轉之間相互矛盾；(4)宅基地使用權“無償、無期限、無流動”的缺陷與宅基地使用權退出、流轉機制缺失之間存在矛盾(趙榮俊、王立興等，2013)[17]。

(三)關于農村宅基地流轉制度改革的主要觀點

隨著我國社會經濟的發展，小城鎮不斷崛起，農村集體經濟組織的成員和城鎮居民產生了參與農村宅基地流轉的需求，宅基地使用權自由流轉合乎經濟理性，農村集體宅基地使用權可以繼承、轉讓、入股、出租、抵押，農民的住房連同宅基地可以出租和出讓給農村集體所有制成員以外的人員(馬智，2013；張國華，2013；蔡繼明，2013)[6,8,18]。總結現階段各地區農村土地流轉制度創新的參與主體包括地方政府、普通農戶、農村集體經濟組織以及農業規模經營主體(李勇、楊衛忠，2014)[19]。從不同的研究視角，學者將宅基地使用權流轉概括為：(1)繼承流轉方式和買賣流轉方式(周奧杰，2014)[20]；(2)實物流轉方式和指標流轉方式(張夢琳，2014)[21]；(3)物權流轉和債權流轉(陳明，2006)[22]；(4)環狀蔓延式流轉、蛙跳式侵占式流轉、軸式擴展流轉等(張安錄、毛泓，2000)[23]。影響農民參與宅基地流轉的因素包括：(1)土地流轉收入；(2)土地流轉的時間成本；(3)市民化能力；(4)權益認知(胡方芳、蒲春玲等，2014；劉同山、張云華等，2013)[24-25]。

(四)關于農村宅基地征收補償問題的主要觀點

學術界關于宅基地征收的研究主要集中在城中村宅基地征收和農村宅基地征收兩方面。城中村改造中，征收農民宅基地的實際操作通常是不予補償，附條件補償，或是低于法定標準補償(崔藝紅，2007)[26]。農村宅基地征收過程中存在政策宣傳不到位、征收程序不規范、補償標準混亂不統一、宅基地使用權及其上房屋的補償標準缺失、官員道德責任意識淡薄等問題(陳小紅，2013；韋麗林，2010)[27-28]。

關于宅基地征收補償的問題，現階段農村宅基地參照耕地的征收按照統一的年產值倍數標準進行補償。而宅基地的用途與耕地不同，按“產值倍數法”來確定補償標準極不合理，考慮到宅基地自身的特性，其補償應作單獨的規定(郭蘭英、劉麗萍，2013；梁亞榮、高海燕，2014)[30-31]。具體的做法包括以下幾方面：(1)明確受償主體。當征收對象僅限于宅基地所有權和其上住宅及其附屬設施所有權的情形時，受償主體相應的分別是宅基地的所有權人——集體全體成員、其上住宅及其附屬設施所有權人。當征收對象是宅基地所有權、宅基地使用權和其上住宅及其附屬設施所有權時，受償主體相應的分別是宅基地的所有權人——集體全體成員、宅基地使用權人和其上住宅及其附屬設施所有權人(孫春德，2010)[31]。(2)制度改革方面。根據農地和建設用地的不同性質、功能、價值，對宅基地征收補償進行類型化立法，重點明確宅基地征收補償的范圍、制定公平合理的宅基地補償標準，并完善宅基地補償分配制度(梁亞榮、高海燕，2014)[30]。(3)規范征收補償范圍。對宅基地所有權消失進行市價補償，并進行少數殘存地、相關損害補償；明確農民應獲得宅基地使用權補償；房屋拆遷補償應包括房屋建筑物自身價值、安置補助、其他經濟損失；加強補償程序正當性(張夢琳、陳利根，2009)[32]。(4)轉變政府職能。政府應該樹立服務理念，找準政府角色定位，轉變政府職能(張軍利，2012)[33]。

三、城鎮化背景下農村宅基地使用過程中涌現的新問題

現行農村宅基地制度存在諸多傳統問題：使用規劃機制缺位導致宅基地低效利用，激勵約束機制的缺失導致違規占地、一戶多宅的現象頻出，過度保障導致宅基地“共有私產”等。但隨著農村土地改革的深入推進和城鎮化、工業化進程的不斷加速，農村宅基地使用管理的實踐不斷涌現出新的難題。

(一)農村宅基地使用管理工作的運作存在資金瓶頸

農村宅基地使用監管工作的運作資金主要來源于財政支付。財政撥款具有無償性、無風險等顯著優越性，但同時也具有資金不確定、數量有限、撥款時間和使用時間錯位等弊端。特別是在國家取消了基層政府對農村建設用地使用的各種費用后，基層政府財政來源非常有限。對于經濟發達地區而言，政府可以通過籌集和安排其他資金彌補中央財政支付的不足，但是對于經濟欠發達的地方政府而言，捉襟見肘的地方財政難以分配足夠的資金用于農村宅基地的使用監管工作。農村宅基地使用監管處于“有心無力無錢”的窘境。

(二)制度缺陷導致地方政府的政策執行成本增加

國內現階段關于農村宅基地使用監管的制度條款過于原則、籠統，增加了地方政府的監管成本。首先，農村宅基地屬于農民集體所有，但具體到每一處宅基地的產權形式則比較模糊，權利界定模糊導致地方政府執行政策和農民維權缺乏法律依據；其次，對宅基地的長期無償使用使許多農民將宅基地看作是祖輩傳承的私有財產，他人無權過問，村干部要落實對違規、閑置宅基地回收的政策非常困難，即便是強迫收回，還需支付建筑物的拆除成本；再次，對在非法占用的土地上修建建筑物和其他設施的行為政府有權制止，但對制止手段、行使權利期限等現實操作問題都未有明確規定。制度實施指令的不明確極易引發地方政府落實相關政策的消極情緒，進一步導致政策效應大打折扣，資源配置效率下降，政策失靈。

(三)土地垂直管理制度的弊端引致地方政府監管動力不足

2006年，國家土地督察制度正式實施，通過派駐督察的方式在全國形成土地使用的垂直監督管理體系，緩解了中央政府在監督信息獲取方面的劣勢，同時一些操作弊端也逐步凸顯。首先，土地垂直管理制度加強了對地方政府用地行為的監管，有效遏制了土地違法案件高發的勢頭，同時也導致地方土地管理投入和經濟發展因建設用地投入減少而受到影響。其次，國家土地督察機構雖然具有調查權、審核權、糾正權和建議權，卻不具有配套的績效評估和獎懲機制。評估機制和獎懲機制的缺失難以實現宅基地使用監管的外部效應內部化的政策目標，地方政府監管動力缺乏，進而滋生機會主義，導致國土督察制度的低效率。

四、進一步改革農村宅基地使用管理制度的對策建議

在各地城鎮化、工業化建設快速推進的背景下，土地財政愈發不可持續，必須尋找新的融資途徑為農村宅基地使用制度的改革提供資金支持，在此基礎上，借助宅基地登記制度、退出與補償機制、規范申請使用條例等配套制度促進各地形成宅基地使用監管的行政執行激勵，并通過構建績效評估機制、制定嚴格的獎懲機制、設置土地市場國家調節機構和組織社會監管體系促進宅基地使用監管工作績效的提高。

(一)建立土地監管融資的長效機制克服土地財政的不可持續性

在土地財政不可持續的背景下，必須尋找新的融資途徑為土地監管工作提供資金支持。建立土地管理資金融資的長效機制，關鍵在于財稅體制和投融資體制改革，打破資金自由流通的障礙。

1.深化稅制改革。一是開征物業稅(需要研究房產所有權與土地使用權的協調以及房產續存期與土地使用權年期的協調)，擴大房產稅的征收范圍，尤其應該增加對房地產保有環節的稅收；二是改革耕地占用稅，將耕地占用稅擴大到農地占用稅，增加土地取得環節的稅收；三是改革土地增值稅，完善土地流轉環節的稅收。

2.允許地方政府自主發債，籌集管理資金。相比現有“土地財政”，市政債更為透明和規范，也更符合市場化的要求。不僅有利于規范地方政府的融資行為，有利于健全和完善中國的資本市場體系，而且可為社會閑置資金找到一條具有穩定收益的投資渠道。

3.鼓勵民間資本參與農村違規建設用地的再利用。通過政策引導，更多利用社會資金，更加鼓勵民間資本采取獨資、控股、參股或者以BT、BOT、PPP 等市場化模式參與新農村建設的投資和運營，既可減少土地財政的依賴，也可以提高閑置宅基地的利用效率。

(二)明確宅基地使用監管的實施細則降低地方政府的執行成本

明確農村宅基地使用監管的實施細則應該針對目前全國普遍存在的一戶多宅、宅基地面積超標、宅基地閑置、新建宅基地占用農地等亟待解決的問題。

1.構建完善的宅基地登記制度。宅基地登記制度是實現對政府有效監管的前提，也是農民維護其居住權利的重要法律依據，因此，對宅基地的取得、變更等登記內容必須規范化、透明化，方便法律部門和公民查閱。

2.提高宅基地的申請門檻，嚴格控制農村宅基地用地的流出。建議規定新宅基地申請人與政府簽訂放棄親屬現有宅基地繼承權的相關合同，從源頭上抑制“一戶多宅”。

3.對閑置和超標使用的宅基地實施引導性的退出機制。建議采取經濟手段的引導退出方式，對宅基地的超標部分采取收費政策，并對宅基地使用面積不足的農民家庭給予合理補貼，既能體現用地公平又能有效遏制超標占用宅基地的現象。

4.明確農村宅基地使用制度的相關實施細則。對于占用農地修建住房的現象，應該賦予地方政府絕對的監管權威，賦予政府對違規宅基地附屬建筑物強制拆除的權利和對當事人罰款權，并對阻礙政府實施監管者追究法律責任。

(三)完善土地督察體系促進宅基地使用監管績效的提高

土地督察體系是針對土地監管者實施以外部監管為核心運作機制的監督管理與制衡，以此來提高土地管理透明度，保證土地權利運用的規范與統一。進一步完善土地督察體系的關鍵在于以下幾方面：

1.構建績效評估機制。由于土地監管政策實施的收益和成本無法用貨幣單位準確估價，建議以專業報告方式，對政府的行政價值進行合理性分析與解釋，來鑒定非量化因素的收益區間，為決策者提供一個極值分析，為獎懲決策提供依據。

2.設置土地市場國家調節機構。土地市場國家調節機構的功能在于替代地方政府行使土地資產經營權，在政府行政權和土地市場利益之間形成一道“隔離墻”，切斷政府與土地之間的收益鏈條，從而強化政府的公共管理職能。

3.建立社會監管體系。國家權力向社會分散以及由此而來的權力多元化是現代社會發展的重要趨勢。在農村宅基地的管理方面，社會監管機構應獨立于政府、開發商、農民等利益相關者之外，嚴格保持中立，并與國家土地督察局的體制相協調，提高監管效率。

4.制定嚴格的獎懲機制。由于農村宅基地的常規使用過程難以產生經濟價值，履行宅基地使用監管職能無法對地方政府形成有效激勵，責任人獎勵與問責機制的設計對糾正和規范地方政府的監管行為至關重要。

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[責任編輯 譚金蓉]

2014-11-22

國家社科基金項目“農村宅基地退出與補償機制的研究”(13BJY094)；四川省哲學社會科學“十二五”規劃課題“四川省農村宅基地集約利用機制的研究”(SC12017)。

黃敏(1983—)，女，講師，經濟學碩士，主要從事農村經濟問題的研究。

F301.2

A

2095-1124(2015)02-0039-04