住房保有稅制度執行中面臨的數據集成與運用問題及其化解方法研究

(1.西華大學經濟學院 四川成都 610039；2.四川省國家稅務局信息中心 四川成都 610021)

住房保有稅制度執行中面臨的數據集成與運用問題及其化解方法研究

崔敬東1周繼東2

(1.西華大學經濟學院 四川成都 610039；2.四川省國家稅務局信息中心 四川成都 610021)

本文首先將住房保有稅征管的基礎數據需求劃分為質量、數量和類型三種需求，并認為課稅對象和征稅范圍、納稅人、計稅依據以及免稅政策等關鍵性要素的界定和計算對相關基礎數據具有極強的依賴性，而且這些基礎數據具有多類型、明細性和多源性的特征。然后從信息管理的角度分析住房保有稅制度執行中可能遇到的數據集成與運用問題，最后針對性地提出問題化解方法。

數據集成與運用;住房保有稅;關鍵性要素;稅收制度設計;計算機輔助批量評估

開征住房保有稅對填補我國財產稅空缺、抑制房價過快上漲、改善地方財政收入結構乃至二次調節個人收入分配都有積極作用[1-4]。而科學、合理地設計住房保有稅制度對于其公平性以及稅收征管效率有著重要的決定作用。因此，有必要深入探討住房保有稅制度設計的基本原則和科學方法。

一、住房保有稅制度的關鍵性要素

從2003年提出物業稅改革的設想以來，國內學者借鑒國外經驗、從不同角度對住房保有稅展開了廣泛研究①。其中，有關住房保有稅制度設計的研究主要集中于某些關鍵性要素。

(一)課稅對象和征稅范圍

多數西方國家通常對土地連同其上的建筑物一起征收房地產稅。但在滬渝房產稅改革試點之前，我國只是針對城鎮經營性房屋和出租房屋征收房產稅。從地理空間和房屋類型方面擴大房產稅征收范圍，尤其是開征住房保有稅成為房產稅改革的重要任務[2,5]。

(二)納稅人

許多國家都將產權所有人指定為房地產稅的納稅人。這樣，既便于納稅人的界定，更符合住房保有稅的財產稅性質。無論居住在其擁有的房屋中，還是將其擁有的住房進行出租，住房產權所有人都應該直接承擔住房保有稅的繳納義務[2,6]。

(三)計稅依據

計稅依據是根據課稅對象的某種屬性計算納稅人應繳稅額的重要數量依據。許多西方國家都采用計算機輔助批量評估(Computer-Aided Mass Assessment，CAMA)技術對房屋市場價值進行評估[7,9]，并將市場評估價值作為房地產稅的計稅依據。這種做法既符合市場經濟的基本原則，又能保證房地產稅規模的穩定性和持續性[2,5,7,8]。

(四)減免政策

減免政策是對某些特殊情況的課稅對象或納稅人給予免除或減輕稅賦負擔的一種優惠措施或特殊調節手段。西方國家在征收房地產稅時，大都遵循“滿足居民基本居住需求，照顧殘疾人、老年人和低收入者等困難群體”的原則[10]。

考慮到住房的居住功能、商品房價格中包含的土地出讓金和稅賦承擔能力的差距，國內很多學者都建議對居民自住房屋部分執行免稅政策[5,11,12,13]。在分析這些政策性建議的基礎上，又可以將免稅政策進一步分解為計量單位、起征點、計征單位和免稅條件等構成要素，每種構成要素又有各自的基本形式，也可以是若干種基本形式的組合。在房地產稅制度完善的國家，通常在房地產市場評估價值的基礎上采用以貨幣計價的免稅額作為計量單位[14-15]；而滬渝房產稅改革試點中采用的計量單位則是房屋套數和面積的結合。起征點是一個基于計量單位的閥值，對起征點以內的住房部分免征住房保有稅；起征點的設定應該滿足住房產權所有人及其家庭成員的基本和改善性居住需求。計征單位有家庭和個人兩種形式，也可以是兩者的組合。假設對家庭人均住房面積在某地區居民平均住房面積以內的房屋部分執行免稅政策，就是將家庭作為計征單位并考慮家庭所有成員，計量單位就是房屋面積，起征點就是該地區的居民平均住房面積。免稅條件定義和限制了享受免稅政策的住房產權所有人的范圍，可以通過衡量住房產權所有人與房屋所在地是否具有某種社會關系來確定其享受免稅政策的資格。例如，通過戶籍、當地社會保險或個人所得稅的繳納情況來決定住房產權所有人是否享受免稅政策。

二、關鍵性要素的基礎數據需求

在國內有關住房保有稅制度的研究中，信息管理的重要性也得到一些學者的關注。靳東升建議，增加房屋管理和稅務等部門配合的規定，加強各部門之間的配合和信息資源的共享，建立房地產管理機構等部門與稅務機關的信息溝通制度[8]。劉曉鳳認為，為了順利開征住房保有稅，應該建立與房屋登記、評估、稅收征管有關的信息數據庫，運用計算機技術對信息進行搜集、處理、存儲和管理，以獲取有效的房屋信息和征管資料[16]。實際上，在住房保有稅制度的執行過程中，關鍵性要素的界定和計算對相關基礎數據具有極強的依賴性。

(一)對基礎數據的質量需求

真實、準確、完整的房屋物理、住房產權所有人和房屋權屬數據是界定課稅對象和征稅范圍、確認納稅人必不可少的客觀依據。只有全面掌握用途、坐落、邊界等房屋物理數據，才能明確課稅對象并將其納入征稅范圍，保證稅源的完整性，防止稅源流失。由于住房產權所有人是住房保有稅的直接納稅人，因此，還需要能夠反映住房與其產權所有人關聯的房屋權屬數據以及能夠驗證住房產權所有人真實社會身份的數據，并且這些數據應該具有法律效力。

(二)對基礎數據的數量需求

足夠的房屋交易數據以及必要的房屋物理數據是評估房屋市場價值、獲取計稅依據的重要保證。在CAMA技術中，通常運用指標物業對比和回歸分析相結合的方法、并利用近年的房屋交易數據對具有相近自然屬性的房屋進行市場價值評估[17-19]。其中的房屋交易數據主要包括房屋的交易時間和交易價格，房屋物理數據包括坐落、建造年代、樓層、建筑面積、臥室/衛生間個數、朝向、景觀等。

(三)對基礎數據的類型需求

除房屋物理數據和房屋權屬數據外，免稅政策的執行還應該需要能夠反映住房產權所有人及其家庭成員的社會屬性數據。假設對家庭人均住房面積在某地區居民平均住房面積以內的房屋部分執行免稅政策，首先需要能夠驗證家庭成員之間具有親屬或撫養關系的社會屬性數據，如戶籍、婚姻或收養證明等，而這些數據的獲取則需要公安和民政部門的支持。其次，還需要與每個家庭成員有關的房屋物理數據和房屋權屬數據，以便以家庭為計征單位核算出需要繳稅的住房面積超標部分。在免稅條件中如果規定，具有本地戶籍的居民、或能提供1年以上當地個人所得稅完稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民，可以享受免稅政策，就還需要來自公安、稅務和人保等多個政府部門的基礎數據。

如表1所示，課稅對象和征稅范圍、納稅人、計稅依據以及免稅政策等關鍵性要素的界定和計算對相關基礎數據具有極強的依賴性，而且這些基礎數據具有多類型、明細性和多源性的特征。

表1 住房保有稅關鍵性要素的基礎數據需求及其來源

三、住房保有稅制度執行中的數據集成與運用問題

隨著電子政務項目的推廣，相關政府部門的業務系統已經能夠為住房保有稅制度的執行提供必要的基礎數據支持。對源自多個政府部門、多類型的基礎數據進行集成，并在此基礎上綜合運用房屋物理、房屋權屬、房屋交易和住房產權所有人社會屬性等基礎數據，原則上能夠界定和計算住房保有稅制度的關鍵性要素，但期間會遇到一些具體問題。

(一)缺乏真實性和準確性的基礎數據將影響住房保有稅制度的公平執行和執行效率

如果擁有多套住房的產權所有人通過非法手段占用多個公民身份號碼或多個戶籍，則將重復享受免稅政策，這不僅會在稅收制度的執行過程中產生不公平，而且將造成稅源流失、制約稅收制度的執行效率。另一方面，如果建筑面積、建造年代、交易價格等重要房屋物理和房屋交易數據的準確性較差，則可能導致房屋評估價值過高或過低；過高的房屋評估價值容易使直接納稅人產生質疑、提出行政復議甚至產生抗稅情緒，而過低的房屋評估價值將導致應征稅款的減少，兩者都將制約稅收制度的執行效率。

(二)住房產權所有人及其家庭成員等社會屬性數據的傳遞方式將影響免稅政策的執行效率

在免稅政策的執行過程中，需要在相關政府部門之間傳遞住房產權所有人及其家庭成員的婚姻、戶籍、社保和個稅繳納情況等社會屬性數據。如果采用傳統的紙質證明方式傳遞這些數據，不僅會增加住房產權所有人的納稅成本以及稅收征管部門的數據稽查和輸入成本，而且會顯著增加數據傳遞時間，大大影響免稅政策的執行效率。此外，通過紙質證明傳遞數據的方式容易誘發權力尋租和數據造假，如果稅收征管部門無法實施嚴格和有效的控制措施，將在免稅政策的執行過程中產生不公平。

(三)基礎數據的多源性增加了基礎數據集成的復雜性

在住房保有稅制度的執行過程中，需要對房屋物理、房屋權屬、房屋交易和產權所有人社會屬性等多種類型的基礎數據進行集成，并且這些基礎數據來源于房屋管理、房屋交易、公安、民政、人保和稅務等多個政府部門。但由于不同政府部門的信息技術應用水平有所差異、業務信息系統所采用的計算機軟硬件技術不盡相同、業務數據缺乏規范性，使得普遍存在于跨組織系統中的“信息孤島”成為基礎數據集成中必須克服的問題。

(四)政府部門之間的利益博弈將成為基礎數據集成的阻力

在信息技術廣泛應用的時代，業務數據的收集、核對、加工和維護都需要付出相當的生產成本，同時擁有業務數據也意味著對信息資源乃至權力的掌控。住房保有稅制度執行過程中的數據集成，既意味著基礎數據的生產部門失去信息資源的獨占權，也意味著基礎數據的使用部門獲取了新的信息資源。雖然基礎數據集成有助于住房保有稅制度的執行，但其前提是基礎數據的生產部門愿意將其掌握的信息資源對使用部門進行共享。如果不能得到必要的利益補償或交換，基礎數據的生產部門就會對基礎數據共享采取消極甚至抵制行為，或者夸大基礎數據集成中遇到的問題，或者為基礎數據集成設置障礙，進而降低基礎數據的集成效率。

(五)在免稅政策中將家庭作為計征單位、或設置免稅條件會增加基礎數據的運用難度和集成成本

如果將家庭作為計征單位，就需要從公安、民政等政府部門獲取住房產權所有人及其家庭成員的社會屬性數據，如戶籍、婚姻或收養證明等，以證明家庭成員之間具有親屬或撫養關系。然而，由于社會嬗變和經濟轉型，丁克家庭、單親家庭、單身家庭、分戶家庭、人戶分離、異地婚姻等社會現狀使得家庭成員結構日益多元化，加之大量的流動人口，僅僅依靠現行戶籍管理和婚姻登記系統中的基礎數據，很難對家庭及其成員進行界定和甄別，從而增加了基礎數據的運用難度。其次，為了針對家庭計算超出起征點的房屋部分，還需要掌握并匯總每個家庭成員擁有房屋的物理和權屬數據。這樣，就需要從公安、民政、房屋管理等多個政府部門收集、核實和匯總大量相關的基礎數據，勢必增加基礎數據的集成成本。類似地，如果通過戶籍、社保和個稅繳納情況判斷住房產權所有人能否享受免稅政策，也需要源自公安、人保和稅務等政府部門的數據支持，同樣會增加數據集成成本。

(六)免稅政策構成要素的設定及組合將影響住房產權所有人的行為選擇

為了規避稅收，納稅人會針對稅收政策及具體條款表現出特定的選擇性行為[20]。如果是對家庭第二套(含第二套)以內的住房實行免稅，就是將房屋套數設定為計量單位、將家庭設定為計征單位并將兩者進行組合。為了規避這種組合性稅收政策，擁有多套住房的夫妻很可能通過“假離婚”來重復享受免稅政策，而雙方都擁有多套住房的適婚男女則可能選擇“晚婚”甚至“不結婚”。這樣，不僅會有過多的住房被劃入免稅范圍、造成稅源流失，而且會影響家庭和睦與社會穩定。

四、問題化解方法

在設計住房保有稅制度以及制定相關實施細則時，既要保證住房產權所有人的基本居住權利、遵循稅收公平原則，又要考慮能否有效利用現有基礎數據清晰界定和規范計算關鍵性要素、如何化解制度執行中可能遇到的數據集成與運用問題，以確保住房保有稅制度的執行效率。

(一)建立并完善數據資源共享和轉移補償機制

跨部門的基礎數據集成是有效執行住房保有稅制度的必備前提。為此，需要從較高的行政層面進行適當干預和協調，并采取法律手段或制度約束方法，明確基礎數據生產部門對數據真實性、準確性和完整性的職責以及基礎數據使用部門獲取基礎數據的權限。此外，還需要為基礎數據從生產部門向使用部門的轉移建立合理的數據資源補償機制，以排除或減少來自生產部門對基礎數據集成可能制造的阻力，同時保證使用部門能夠及時和順利地獲取所需要且可用的基礎數據。

(二)在設計免稅政策時適當控制基礎數據的種類和范圍

稅收制度的復雜程度不僅對其執行效率和執行成本有很大影響，而且與稅收制度執行過程的數據需求密切相關。如前分析，執行免稅政策所需的基礎數據具有極強的多類型和多源性特征，需要多個政府部門的數據支持，但其中某幾項重要數據的不完備、各部門業務系統之間的技術差異性以及部門之間的利益博弈都將增加免稅政策的執行難度。因此，在設計免稅政策時應該首先評估基礎數據的可獲得性和可用性。如果基礎數據的可獲得性和可用性難以保證免稅政策的執行效率，或者會顯著增加免稅政策的執行成本，就需要適當控制基礎數據的種類和范圍，盡可能減少對多個政府部門的數據依賴性。

(三)在設計免稅政策時選擇合理、可行的基礎數據運用方式并設定適當寬松的起征點

除評估基礎數據的可獲得性和可用性外，在設計免稅政策時還需選擇合理、可行的基礎數據運用方式，以增強免稅政策的可操作性。此外，還需考慮房產權所有人及其未成年子女的基本和改善性居住需求，設定適當寬松的起征點，以保證必要的納稅遵從度。為此，在設計免稅政策時可以考慮以建筑面積為計量單位、以個人為計征單位、并參照滬渝房產稅改革試點中的人均60平方米設定免稅住房面積。

建筑面積是最基礎的房屋物理數據，容易得到房地產市場信息系統的數據支持，因此具有良好的可獲得性。以個人為計征單位，既可以避免界定和甄別家庭及其成員的困難，又容易利用身份證號碼核實個人信息的真實性，還無需專門匯總其他家庭成員及其擁有住房的數據，從而降低數據處理成本；在數據集成基礎上運用房屋權屬數據，也容易匯總個人擁有住房的總面積。另一方面，為了充分享受免稅政策，每個家庭傾向于在家庭成員之間進行平均分配住房權屬份額，以使每位家庭成員盡可能擁有起征點當量的住房面積產權。這樣既可以保護個人在家庭中的權益，又可以減少甚至避免以家庭為計征單位所引發的夫妻“假離婚”現象。對于擁有多套住房的產權、且面積總和超過免稅住房面積的住房產權所有人，可對其單位面積評估價值最高的住房進行起征點內的稅收免除，從而使這類人群也可以充分享受免稅政策，有利于實現免稅政策的橫向公平。

(四)免稅條件的設定還需商榷

目前，我國地區之間、城鄉之間在經濟發展上尚存在很大差距，加之城鎮化進程的加速，大量勞動力流向東部經濟發達地區和大中城市。但由于制度缺陷或限制，很多外來人口沒有被納入城市戶籍管理范圍，城市社會保障體系也沒有完全覆蓋所有外來人口。如果依據戶籍、社保或納稅證明來設定免稅條件，一部分在城市已經購買住房并長期居住的外地戶籍人口將無法享受免稅政策，免稅政策的公平性將因此受到質疑。另一方面，免稅條件的設定需要來自公安、人保、稅務等相關政府部門的數據支持，這將增加相應的數據處理成本。所以，為了體現免稅政策的公平性、控制稅收成本，建議不設定免稅條件，并原則上允許所有住房產權所有人享受免稅政策。

(五)對少數特殊的住房產權所有人實行針對性政策

由于各種原因，一些家庭將房屋產權登記為未成年人，但在設定免稅住房面積時已經考慮了包括未成年人在內的家庭基本和改善性居住需求，將會使這些家庭重復享受免稅政策。因此，應該將一般未成年人排除在免稅政策外，并由其法定監護人代繳住房保有稅。但對于老年人、殘疾人、未成年孤兒等特殊群體，在享受免稅政策的基礎上，還可以采取延期納稅的方法暫緩其應該承擔的稅賦負擔。例如，可延期到住房產權發生轉移、或未成年孤兒達到法定結婚年齡時再補繳所欠稅款。但對這些特殊群體需要進行規范的甄別或嚴格的審核，例如，通過身份證號碼識別住房產權所有人是否屬于老年人，由殘聯核發的殘疾人證、或由民政部門開具的孤兒證明也可作為延期納稅的依據。

(六)逐步將各種私有住房納入稅源管理范圍

目前，我國的住房保有稅制度建設尚處于滬渝房產稅改革試點的初步探索階段，有關稅收征管部門還缺乏足夠的實踐經驗，公眾對于住房保有稅制度的認知和接受程度也有待于提高。但如果在住房保有稅制度的設計中結合基礎數據的集成與運用、并將制度建設分解為以下兩個階段，將有助于這些問題的解決。

第一階段，以一二線城市為中心逐步實現地區性稅源集中管理。隨著房屋交易市場的規范、房屋登記制度的完善以及房地產市場信息系統的運行，很多大城市已經實現個人住房及其交易的信息化管理，這為住房保有稅稅源的信息化管理提供了現實可能和數據基礎。因此，可以在借鑒滬渝房產稅改革試點經驗的基礎上，在更多的一二線城市進行房產稅改革試點，重點是將存量房納入稅源管理范圍，同時采取以下兩種策略。

1.逐步擴大地理空間策略。利用用途、坐落等房屋物理數據，并按照先主城區后郊縣城鎮的順序，從地理空間上有步驟地將更多的住房納入稅源管理范圍，逐步實現住房保有稅制度的地區性橫向公平。

2.逐步降低起征點策略。采取遞減免稅住房面積的方法，逐步將更多的住房劃入應稅范圍。為此，在免稅政策中可以以建筑面積為計量單位、以個人為計征單位，并將免稅住房面積的最終目標設定為人均60平方米。而在試點初期可以將免稅住房面積暫定為人均100平方米，以后每年減少10平方米，直至減少到人均60平方米。這樣，既可以為家庭在其成員之間平均分配住房產權預留時間，又可以幫助有關稅收征管部門逐步積累實踐經驗。

此外，采取這兩種策略還可以達到不斷擴大稅收規模的效果。

第二階段，推進房地產市場信息系統的全國聯網，最終實現全國性稅源集中管理。目前，較為完善的房地產市場信息系統只是局限于信息化程度較高的大中城市，尚未很好實現全國范圍的系統聯網。在這種情況下，在各地擁有多處住房的產權所有人會重復享受起征點以內的免稅政策。但隨著系統的逐步升級和跨地區聯網，稅收征管部門能夠更全面地掌握住房產權所有人在各地擁有的房屋數據，從而進一步完善稅源管理。同時，重復享受免稅政策的情況將逐漸得到控制，設定免稅條件的必要性也會隨之弱化。

注釋：

① 由于都是針對住房保有環節征收的財產稅，所以，有關物業稅、房產稅和房地產稅的很多討論也適用于住房保有稅。

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[責任編輯 譚金蓉]

2015-01-05

四川省教育廳人文社科重點基金項目“基于數據集成和運用的住宅房產稅政策及決策支持模型研究”(11SA210)。

崔敬東(1970—)，男，管理學博士，副教授，碩士生導師，主要從事財稅與金融信息化研究。

F812.42;F293.33

A

2095-1124(2015)02-0083-06